01. Los bienes de la Administración

La Administración y los bienes

Las administraciones públicas disponen de bienes que, lo mismo que sus medios personales o de cualquier tipo, sirven a la satisfacción de los fines públicos que tienen asignados.

El régimen jurídico de los bienes de titularidad pública, de manera análoga a lo que ocurre con los contratos administrativos, están sujetos a un régimen singular de derecho administrativo, derogatorio y exorbitante respecto del derecho privado.

En el siglo XIX la base normativa reguladora general de los bienes públicos se reducía a unos escasos preceptos del CC que consagraban la summa divisio entre los bienes de dominio público y bienes patrimoniales de los entes públicos que establecían las reglas de inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio público y a las leyes especiales de aguas, minas y montes. Con el Reglamento de Bienes Locales de 1955 se inicia un entusiasmo regulatorio que continua con la Ley de Bases de Patrimonio del Estado de 1964.

Después la CE de 1978, en su art. 132 asentó al mayor nivel normativo la distinción entre bienes de dominio público y privado, apunta los rasgos exorbitantes de los primeros, califica como dominio público estatal los bienes que la ley determine y en todo caso la zona marítimo-terrestre, playas, mar territorial y recursos naturales de la zona económica y plataforma continental y remite a la regulación legal la administración, defensa y conservación del patrimonio del Estado y el Nacional.

Con la creación de las CC.AA, llegan las leyes reguladoras de sus patrimonios y haciendas, excitando el celo estatal con la Ley 33/03 de Patrimonio de las AAPP (LPAP) que sienta las normas de aplicación general y otras básicas en materia de bienes de todas las administraciones.

La citada Ley define el patrimonio de los entes públicos como conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y titulo de adquisición, excluyendo dinero, valores, créditos y demás recursos financieros (el patrimonio financiero en suma).

Dentro de este mutilado concepto de patrimonio público distingue:

  • Bienes de dominio público: Propiedad de un ente público afectos a uso público, servicio público o fomento de la riqueza nacional (montes catalogados, minas y aguas). Se denominan demaniales, demanio al conjunto de todos y demanialidad a la cualidad que ostentan. La LPAP establece unos principios que deben inspirar su gestión y administración: inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad, dedicación preferente al uso común frente a su uso privativo, identificación y control con inventarios o registros adecuados, etc.

  • Bienes patrimoniales: Aquellos en los que no concurre la circunstancia de su afectación a un uso o a un servicio público o la riqueza nacional; o bien, los que siendo titularidad de éstas no tienen carácter de demaniales. La LPAP prescribe que su administración se hará conforme a los principios de eficiencia y economía en su gestión y eficacia y rentabilidad en la explotación, para evitar la conversión de los bienes patrimoniales en riqueza inerte.

Régimen jurídico básico de los bienes de la Administración

Así como la división de contratos administrativos en civiles y administrativos supone aplicar un conjunto de reglas comunes a unos y otros, igualmente un conjunto de reglas de Derecho administrativo es aplicable a todos los bienes de la Administración, ya sean patrimoniales o demaniales.

A ese conjunto de reglas lo denominamos régimen básico por ser de aplicación general y previa a otras normas, comprendiendo la regulación de los órganos competentes para la gestión de los bienes, régimen de inventarios, investigación, reivindicación y deslinde y normas sobre compra, gravamen y transmisión.

Además para los bienes patrimoniales se diferencia su régimen jurídico del civil común de la propiedad privada, configurando un régimen peculiar y exorbitante con dos vertientes:

  • Limitaciones y servidumbres de fondo y procedimentales que impone la Administración para el manejo de sus bienes, y no existen en el caso de las personas privadas.

  • Otorgamiento de poderes privilegiados, de naturaleza cuasi-judicial para su protección o defensa (potestades de deslinde, reintegro posesorio o desahucio).

Para los bienes demaniales existe un plus de exorbitancias en su protección a través de reglas de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad a lo que se suma una muy eficaz acción recuperatoria o reivindicatoria directa, en cualquier tiempo y reconocimiento a la Administración titular de los bienes de una potestad sancionadora frente a los que usurpan o dañan. Además se sujetan a reglas de Derecho administrativo mucho más minuciosas sobre uso y aprovechamiento.

Adquisición de bienes por la Administración

La LPAP prescribe que las AAPP pueden adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico, y en particular:

Por atribución de la ley

Que comprende:

  • Leyes singulares expropiatorias, (caso Rumasa)

  • Supuestos de configuración de obligaciones de cesión establecidas en leyes generales (cesiones urbanísticas para viales, plazas o servicios)

  • Eventuales calificaciones de géneros completos de propiedades o facultades de derecho de propiedad como de dominio público (calificación de las aguas subterráneas como bienes de dominio público en la Ley de aguas de 1985).

  • Supuesto especial es el de los bienes mostrencos como los califica la Ley de mayo de 1835, o vacantes y sin dueño conocido (naufragios que lleguen a la costa sin dueño conocido, los que el mar arroje a las playas sin dueño conocido, la mitad de los tesoros hallados en terrenos de propiedad estatal, bienes de muertos intestados sin personas con derecho a sucederles o bienes inmuebles detentados y poseídos sin título).

La interpretación que hizo en 1920 la Dirección General de los Registros del último supuesto (bienes inmuebles) estableció la doctrina que inspiraría a la LPAP: La posibilidad (no expresamente manifestada) de ocupación y adquisición de la propiedad de los inmuebles vacantes por los particulares a través de la prescripción de bienes patrimoniales o particulares vacantes o abandonados (los demaniales son imprescriptibles).

Adquisición a título oneroso sin ejercicio de la potestad expropiatoria

Que se rige por las normas de la Ley de Patrimonio y supletoriamente por las normas de Derecho privado, civil o mercantil. Son estas últimas las aplicables al fondo del negocio, produciéndose la compra a través de ciertos contratos y la entrega de la cosa.

Contratos civiles o administrativos adoptando la entrega cualquiera de las formas del CC.

Adquisición por ejercicio de la potestad expropiatoria forzosa

Según la Ley de 1954 y la Ley 6/98 de Régimen del Suelo y Valoraciones u otras normas especiales. La afectación del bien o derecho a uso general, servicio público o fines o funciones de carácter público se entiende implícita en la expropiación. Esta forma de adquisición es de aplicación a la compra de derechos por los particulares cuando son beneficiarios de la misma.

Adquisición a título gratuito

Ante el riesgo de que a la Administración beneficiaria se le impongan modos o condiciones no coincidentes con los fines públicos específicos del órgano favorecido, o gravámenes y responsabilidades que desvirtúen la gratuidad de la compra se impone la regla de que sólo podrán aceptarse previo expediente de acreditación de que el valor del gravamen impuesto no supera el valor de lo que se compra.

Adquisición por aceptación de herencias

Aplicable las normas anteriores, por lo que sólo se aceptan a beneficio de inventario. El Estado es heredero si el causante fallece intestado y en defecto de parientes de 4º grado, repartiéndose la herencia según el CC y la Real Orden de 1/3/31

Adquisición por resolución administrativa o judicial

Que tiene lugar en casos de adjudicación en pago de deudas dimanadas de procedimientos judiciales o administrativos. Son de aplicación las normas de la LGT y Reglamento de Recaudación.

Adquisición por prescripción

Conforme a lo establecido en el CC y leyes especiales. Se hará sin más problemas que los derivados en relación a otras personas jurídicas a través de los plazos de posesión que varían (10, 20, 30 años) en función de que la prescripción opere entre personas ausentes o presentes, buena o mala fe y justo título. Así mismo los bienes patrimoniales son prescriptibles por los particulares.

Gestión, transmisión y cesión

Que los bienes patrimoniales no satisfagan directamente un fin de uso o servicio público no significa ni justifica que se mantengan como improductivos, debiendo someterse a una eficaz administración para obtener de ellos el máximo rendimiento.

El uso de estos bienes podrá efectuarse en provecho de la Administración titular o sus políticas o explotados a través de cualquier negocio jurídico, típico o atípico con arreglo a la libertad de pactos, siempre que no sea contrario al ordenamiento jurídico o a los principios de la buena administración.

Los contratos se rigen en cuanto a su preparación y adjudicación por la LPAP y disposiciones de desarrollo y en lo no previsto por estas normas por la Ley de Contratos de las AAPP. Sus efectos y extinción por esta Ley y normas de Derecho privado.

El negocio jurídico más común es la transmisión, imposibilitada tradicionalmente por la regla de la inalienabilidad, superada esta regla, los problemas se ciñen a cuestiones de competencia, órgano que puede acordarla y procedimiento. La LPAP prescribe un procedimiento de concurso con carácter general, admitiendo la adjudicación directa, con el riesgo de arbitrariedad y fraude del interés público que eso supone.

Similares riesgos entraña el instituto de la cesión gratuita de la propiedad o uso de los bienes patrimoniales del Estado con fines de utilidad pública o social a favor de otras AAPP o asociaciones declaradas de utilidad pública, a través del proceso de contratación directa (sin respeto al interés económico del Estado o salvaguarda de la igualdad entre los aspirantes beneficiarios). En el ámbito local las cesiones sí son más controlables por la opinión pública y la oposición política.

En cuanto a los conflictos derivados de la compra y transmisión de bienes de la Administración debemos distinguir:

  • Conflictos derivados de aplicar reglas administrativas previas a la celebración de los contratos: Se cuestionará especialmente la competencia del órgano actuante o la selección de un determinado comprador o vendedor, validez impugnable por terceros participantes o titulares de derechos preferentes.

  • Validez, interpretación o cumplimiento del contrato de compra o venta: Esto es tema de la jurisdicción civil, al ser contratos de naturaleza privada, y porque frecuentemente con motivo de ejercitar acciones de invalidez o rescisión, se implican cuestiones de propiedad que corresponden a la jurisdicción civil.

La autotutela básica: inventario, registro, investigación, deslinde, desahucio, recuperación de oficio

El régimen jurídico básico de los bienes de la Administración comporta un régimen exorbitante de protección que desborda al de disponen los particulares sobre los suyos y que, sin llegar a la plenitud de medios de protección en el caso de los bienes de dominio público impide asimilar la naturaleza de esta propiedad a la civil. Este régimen se caracteriza por la autotutela de la administración sobre sus bienes a través de una serie de potestades (deslinde, recuperación directa, etc.) y otras reglas de naturaleza interna y organizativa (inventarios y catálogos) dirigidas a los funcionarios responsables de su custodia y gestión.

La ley como novedad atribuye a la Administración la posibilidad de adopción de medidas provisionales dentro de los procedimientos de deslinde, recuperación directa o desahucio para asegurar la eficacia del acto que en su momento pudiera dictarse

Inventarios y catálogos

La protección de los bienes de la Administración se asegura con su inscripción en los inventarios o catálogos administrativos que permiten tener un conocimiento exacto de aquéllos, naturaleza y situación. Estamos ante una obligación que la LPAP impone con carácter general.

Los bienes patrimoniales del Estado se recogen en el Inventario General de Bienes y Derechos del Patrimonio del Estado. En el de las Corporaciones Locales se reseñan por separado entre otros: inmuebles, derechos reales, muebles de carácter histórico o artístico o de considerable valor económico, créditos y derechos de carácter personal de la Corporación, etc. La inclusión de los bienes en un catálogo no añade nada a las potestades de defensa y recuperación de los mismos, salvo constituir principio de prueba por escrito, dado el valor que otorga el CC a los documentos elaborados por funcionarios.

La inscripción en el Registro de la Propiedad

La Administración a pesar de disponer de amplias potestades para proteger directamente la propiedad y posesión de sus bienes no renuncia a la protección y a las ventajas que supone la inscripción en el Registro de la Propiedad para la propiedad privada.

La LPAP prescribe la inscripción de bienes y derechos demaniales y patrimoniales de las AAPP así como actos y contratos referidos a ellos que puedan ser inscribibles, salvo los arrendamientos que lo sean conforme a la legislación hipotecaria, cuya inscripción es potestativa.

La Administración que compre el bien o derecho, haya dictado el acto o interviniera en el contrato que debe constar en el registro es la que debe solicitar la inscripción o en su defecto aquel que asuma su administración o gestión. A su vez el registrador que tenga conocimiento de que un bien o derecho propiedad de una AAPP no está correctamente inscrito, lo comunicará al órgano que asuma su administración para que inste lo que crea oportuno. Igual obligación tiene respecto a la inmatriculación de fincas e inscripciones de excesos de cabida de fincas colindantes con otras pertenecientes a la AAPP.

Respecto a cancelaciones o rectificación de inscripciones, la certificación administrativa del órgano competente de la AAPP es título suficiente, cuando previa instrucción del expediente y preceptivo informe técnico se acredite inexistencia o imposibilidad de localización física de la finca o se reconozca el mejor derecho o preferencia de título de tercero previo informe del Abogado del Estado u órgano asesor de la Administración actuante.

La resolución estimatoria de una reclamación previa a la vía civil interpuesta por un interesado para reconocimiento de su titularidad sobre una o varias fincas es título bastante, una vez le sea notificado, para que se rectifique la inscripción contradictoria que exista a favor de la Administración.

La acción de investigación

Como cualquier propietario la Administración tiene el derecho y deber de investigar la situación de sus bienes y derechos que se presumen de su propiedad, si ésta no consta, a fin de determinar su titularidad. Configurar este elemental derecho de todo propietario como potestad parece excesiva, si no fuera porque dicha investigación se fomenta en favor del particular denunciante con un derecho a premio del 10% del precio de venta del bien o su tasación pericial si no se vende.

El deslinde

Consiste en la facultad de todo propietario de precisar los límites de sus fincas, procediendo posteriormente a hacerlos visibles con hito o mojones (amojonamiento).

Será en todo caso un juez civil ordinario, vía procedimiento contradictorio declarativo, ante la falta de acuerdo quien deslinde las propiedades vecinas.

La LPAP reconoce a la Administración potestad de deslindar los bienes inmuebles de su patrimonio de otros de terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o existen indicios de usurpación. A diferencia de la técnica usada para deslindar montes públicos en el XIX, el inicio y desarrollo de un deslinde administrativo no puede ser paralizado por los propietarios colindantes, bloqueando cualquier acción judicial que éstos pudieran ejercer con igual pretensión. Además si la finca está inscrita en el Registro de la Propiedad, se inscribe el deslinde administrativo, una vez firme, y en todo caso la resolución aprobatoria del mismo es título suficiente para la inmatriculación de los bienes siempre que contenga el resto de extremos exigidos por la Ley Hipotecaria.

El procedimiento se inicia de oficio por iniciativa propia o petición de los colindantes, comunicándose al Registro para que por nota al margen de la inscripción de dominio se tomé razón de su incoación. Dicho inicio se publica en el BOE y tablón de edictos del Ayuntamiento donde radique el inmueble, notificándose a los que ostenten derechos sobre las fincas colindantes.

La resolución, dictada previo informe jurídico debe notificarse a los afectados y publicarse en la forma antedicha. Firme el acuerdo, y si es preciso, se procede al amojonamiento, con intervención de los interesados que lo soliciten e inscripción en el Registro. El propietario disconforme deberá recurrir a la vía civil o la Contenciosa si el acto de deslinde adolece de vicios de competencia o procedimiento.

Reintegro posesorio

Es la potestad de la Administración de recuperar por sí misma, la posesión indebidamente perdida sobre bienes y derechos de su patrimonio, sin necesidad de acudir al Tribunal civil, distinguiendo:

  • Bienes demaniales: se acepta el ejercicio por la Administración de recuperación directa de la propiedad y no sólo de la posesión en cualquier tiempo.

  • Bienes patrimoniales: Se requiere de un procedimiento cuya iniciación debe notificarse antes de un año contado desde el día siguiente a la usurpación.

Dicho procedimiento consta de dos fases:

  1. Una declarativa: Con audiencia al interesado, y comprobada la usurpación posesoria y fecha de inicio de ésta, requerimiento al ocupante para que cese en su actuación, señalándole un plazo no superior a 8 días.

  2. Una ejecutoria: Si el poseedor ofrece resistencia a desalojar, estableciéndose cuantas medidas sean precisas para recuperar la posesión, inclusive el auxilio de las FCSE o imponerse multas coercitivas por importe del 5% del valor de los bienes ocupados, reiteradas por períodos de 8 días hasta el desalojo.

El desahucio administrativo

El desahucio es un tipo especial de proceso civil por el cual el propietario de un inmueble recupera la posesión del mismo frente a los precaristas u otros ocupantes previa anulación o rescisión del título, normalmente arrendaticio que legitimaba su posesión.

Tratándose de dominio público, corresponde a la Administración, declarar cuando proceda, la rescisión, anulación, caducidad, etc. de los títulos concesionales, derivados del contrato administrativo de concesión. Para facilitar la recuperación sin necesidad de acudir al juez civil, si el ocupante no lo hace voluntariamente, la Ley reconoce a la Administración, potestad de recuperación en vía administrativa de la posesión de sus bienes demaniales cuando decaigan o desaparezca el título, condiciones o circunstancias que legitimaban la ocupación por terceros.

Control judicial de los actos de autotutela

Compensación a tan exorbitantes poderes como son deslinde, recuperación de oficio y desahucio administrativo, es el carácter provisional de los mismos. Dichos actos sólo determinan situaciones posesorias a la Administración, la cual desde la ventajosa posición de poseedora y titular registral puede esperar la resolución de los posibles recursos contencioso-administrativos deducidos frente a ella.

Además siempre es posible plantear en vía civil por el particular que se sienta lesionado en su derecho dominical la cuestión definitiva de la propiedad, o subsistencia y vigencia del derecho arrendaticio en caso de desahucio conforme a lo establecido por la LJCA que atribuye competencia exclusiva a la Jurisdicción civil en materia de derechos reales y arrendamientos de inmuebles. Así mismo, la regulación vigente de las tercerías de dominio, supone que la Administración no es competente para determinar y resolver en vía administrativa titularidades dominicales. El ejercicio de la acción civil, goza de unos plazos de ejercicio más generosos que los perentorios de las impugnaciones en vía administrativa.

La inembargabilidad

Tradicionalmente la inembargabilidad de los bienes demaniales y comunales ha sido una característica de éstos nunca discutida y tampoco se discutió la de los bienes patrimoniales consagrada en las antiguas leyes de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, que se correspondía con la remisión del cumplimiento de resoluciones judiciales que determinen obligaciones para la Administración, a la autoridad competente en la materia que debería acordar el pago en la forma y límites del respectivo presupuesto y si fuera preciso, a través de un crédito extraordinario o suplemento del crédito que debía solicitarse a las Cortes.

Las CC.AA heredaron la regla de la inembargabilidad de la legislación estatal. La legislación local prohíbe también a los jueces dictar providencia de embargo contra derechos y bienes de la Hacienda local, salvo ejecución de hipotecas sobre bienes patrimoniales no afectos directamente a prestación de servicios públicos.

Finalmente el TC que inicialmente se había pronunciado genéricamente a favor de la constitucionalidad de este privilegio amparado en los principios constitucionales de legalidad presupuestaria y continuidad en el funcionamiento de servicio público, a raíz de la STC 66/98 declaró la inconstitucionalidad de la regla de inembargabilidad de los bienes patrimoniales o de los propios de los Entes Locales, argumentando el TC que los límites del derecho constitucional a la ejecución de sentencias solo se justifican por razones de interés público y social, algo que sí se da en los bienes demaniales pero no en los patrimoniales (no se quiebra el principio de eficacia y continuidad en el servicio puesto que no están afectos a ningún finalidad pública) ni tampoco se cumple la exigencia de proporcionalidad entre fin perseguido y sacrificio impuesto dada la generalidad de formulación de la regla de la inembargabilidad.

La LPAP recogiendo tal doctrina, afirma sólo la inembargabilidad de los bienes demaniales. respecto del resto, reduce la embargabilidad a la mínima expresión, al prohibir a todos los tribunales y autoridades administrativas dictar providencia de embargo o despachar mandamiento de ejecución contra bienes o derechos patrimoniales que se encuentren en los supuestos contemplados en la misma (art. 30.2)

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