04. Aguas

Contenidos

  1. 1 Sistemas de titularidad sobre las aguas
  2. 2 Derecho histórico español y regulación de las aguas en las leyes de 1866 y 1879
    1. 2.1 El sistema romano de las Partidas y la publificación de las aguas en el Reino de Valencia
    2. 2.2 El liberalismo económico y la reacción de los Moderados
    3. 2.3 Las Leyes de Aguas de 1866 y 1879
  3. 3 La publificación de las aguas en la Ley de 2 de agosto de 1985
    1. 3.1 Extensión del demanio hidráulico
    2. 3.2 Régimen de los derechos privados sobre las aguas interiores a la Ley de 1985
  4. 4 El sistema garantizador de la Ley de Aguas. El deslinde. El Registro de Aguas Públicas, el catálogo de aguas privadas y el Registro de la Propiedad
  5. 5 Usos comunes y aprovechamientos directos de las aguas públicas sin título administrativo
  6. 6 Aprovechamientos especiales y privativos
    1. 6.1 Otorgamiento de concesiones de usos privativos
    2. 6.2 Límites y condiciones de la concesión de aguas públicas
  7. 7 La planificación hidrológica
  8. 8 La administración de las aguas. La distribución de competencias entre el Estado y las CCAA
  9. 9 La administración hidráulica
    1. 9.1 El Consejo Nacional del Agua
    2. 9.2 Organismos de cuenca o Confederaciones Hidrográficas
  10. 10 Las corporaciones de usuarios
  11. 11 La protección de la calidad de las aguas
    1. 11.1 La autorización de vertidos
    2. 11.2 Principio de recuperación de costes y canon de vertido
    3. 11.3 Zonas de policía y perímetros de protección de los acuíferos subterráneos
    4. 11.4 Estudio del impacto ambiental
    5. 11.5 Declaración de sobreexplotación y salinización de los acuíferos subterráneos
    6. 11.6 La reutilización de las aguas
    7. 11.7 Los registros de zonas protegidas
    8. 11.8 Protección de masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico
  12. 12 La potestad administrativa sancionadora
  13. 13 Las obras hidráulicas

Sistemas de titularidad sobre las aguas

Cuestión primera del régimen jurídico de las aguas es la asignación de su titularidad.

En principio, las soluciones son básicamente dos:

  1. Bien las aguas siguen el régimen de la propiedad de los predios ribereños, de aquellos por los que discurren, con los que linda o en cuyo subsuelo se encuentran (sistema de accesión)

  2. Bien, el agua es una propiedad separada de la superficie sustente o aledaña.

En este último supuesto cabe aún que las aguas puedan ser cosas comunes o res nullius, de nadie, y por ello susceptibles de apropiación por cualquier particular, o bien insusceptibles de apropiación por estar definidas como públicas y reservadas. La adopción de uno u otro sistema guarda relación directa con el problema de la escasez del agua.

En el Derecho romano, cuando esa escasez estaba aún muy lejos de vislumbrarse, las aguas eran cosas comunes, pertenecientes a todos los hombres y, por ende, susceptibles de apropiación por los particulares.

Lógicamente, si las aguas son comunes, quienes más posibilidades tenían de aprovecharse, eran los propietarios de las fincas colindantes, por lo que dicha calificación favorecía el sistema ribereño. Sin embargo, sobre las aguas de los ríos navegables y flotables, se singularizaba una especial protección para asegurar la navegación, protección consistente en prohibir el aprovechamiento particular por medio de construcciones que la dificultasen.

En nuestros días y a medida que aumenta la valoración del agua como bien escaso y necesitado de protección, asistiremos a una imparable tendencia publificadora: la titularidad de las aguas se independiza de la titularidad dominical de los predios y se califican como bien demanial que el Estado distribuye o asigna entre los particulares o Entes públicos en virtud de los diversos aprovechamientos de que es susceptible.

Esta doble clasificación de aguas terrestres como cosas comunes, susceptibles de apropiación por los particulares, en especial, por los dueños de los terrenos sobre o bajo los cuales aquéllas discurren, y como aguas públicas, y por tanto insusceptibles de apropiación, a los ríos navegables pasará al Derecho europeo para configurar un sistema básicamente privado, en la asignación de aguas superficiales y subterráneas.

En el Derecho francés el Código Civil napoleónico declaró únicamente de dominio público los ríos navegables y flotables. Pero el criterio de la navegabilidad, que sigue siendo en Francia el criterio básico para distinguir las aguas públicas, se amplió a los supuestos en que la corriente sirve de alimentación a un río navegable o sea, necesaria para el riego, los usos industriales, la alimentación de la población o la protección contra las inundaciones.

Las restantes corrientes de aguas superficiales y de menor importancia siguen siendo en el Derecho francés cosas comunes y directamente aprovechadas por el propietario de la superficie, si son subterráneas, o el ribereño, si son superficiales, la cuales han de respetar el disfrute de igual utilidad por los demás, cuya intensidad permite, distinguir dentro de las aguas comunes:

  1. Aguas colectivas son aquellas (como los arroyos, torrentes y pequeños ríos y afluentes) que no siendo demaniales (ríos navegables o flotables), ni totalmente privadas (aguas pluviales, estancadas o fuentes subterráneas), se aprovechan por el ribereño para el riego de su propiedad o con fines industriales. Sobre esta agua, la Administración ostenta importantes poderes de policía orientados a asegurar el buen funcionamiento del sistema.

  2. Aguas propiamente privadas

La publificación del sistema ha avanzado también por la configuración de regímenes especiales para aguas subterráneas, por el establecimiento de un régimen excepcional de concesiones para los aprovechamientos hidroeléctricos, imponibles en todo caso a los ribereños previa indemnización, así como la posibilidad de definir por Decreto zonas especiales de actuación sobre aguas y por las importantes facultades que la Ley atribuye a la Administración, ampliando sus facultades policiales sobre el régimen de vertidos.

En el Derecho italiano, la legislación decimonónica fue más lejos que el Derecho francés en la publificación de las aguas, manteniendo la consideración de las aguas como res omnium comunis.

Se clasificaron como:

  • aguas demaniales o públicas únicamente los ríos y los torrentes,

  • Estando a disposición de los propietarios de fundos ribereños los cursos menores. Pero, simultáneamente, la Ley sembró la confusión al incorporar al dominio público las acequias, riachuelos, lagos, etc., y con carácter general, todas aquellas que pudieran servir a un interés público. Se produce una extensión del concepto de la demanialidad a un número siempre creciente de aguas menores, afectándose al aprovechamiento general toda suerte de aguas, incluso aquéllas antes abandonadas o dispersas.

Sin duda, la utilización de las aguas que ha supuesto un progreso inesperado fue la invención relativa a la transformación de la energía hidráulica en energía eléctrica y su multiforme aplicación industrial. Sobre todo en Italia dónde la carencia del carbón ha hecho sentir en todo tiempo la necesidad de buscar una fuente energética alternativa se constituye en presupuesto fundamental de la economía.

Todos estos factores presionaron a favor de una mayor publificación de las aguas que se refleja en el Código Civil, que considera aguas públicas los ríos, torrentes y las otras aguas definidas como públicas en las leyes.

A resaltar también del Derecho italiano la necesidad de que la demanialidad se materialice en un acto de clasificación administrativa de naturaleza solamente declarativa, no constitutiva; mientras tanto las aguas pueden ser utilizadas como privadas.

Por eso dicha clasificación pública, no genera, en caso de privación de los aprovechamientos privados, un derecho de indemnización. Asimismo, es peculiar la existencia de Tribunales de Aguas formados por Magistrados y funcionarios.

Derecho histórico español y regulación de las aguas en las leyes de 1866 y 1879

El sistema romano de las Partidas y la publificación de las aguas en el Reino de Valencia

En el Derecho español se manifiestan dos tendencias en la asignación de la titularidad de las aguas:

  • El sistema romanístico de las Partidas, con sus tendencias primordialmente privatizadoras y ribereñas, salvo en lo que se refiere a los ríos navegables y flotables

  • El sistema regaliano que en el Reino de Valencia favoreció una cierta publificación, a través de una intervención administrativa limitadora de los derechos o expectativas de los propietarios ribereños de las corrientes de agua.

En las Partidas, aparece claramente el sistema romano de las cosas comunes:

"las cosas que comúnmente pertenecen a todas las criaturas que viven en este mundo son éstas, el aire y las aguas de lluvia y la mar y su ribera". Asimismo, se afirma que los ríos, junto con los puertos y los caminos públicos, pertenecen a todos los hombres comunalmente.

En cuanto a las riberas de los ríos, pertenecen "al señorío de aquellos cuyas son las heredades a que están ayuntadas". Sin embargo están sujetas a una servidumbre.

Es también libre el aprovechamiento de la fuerza de las aguas para la construcción de molinos en terreno propio o del Rey o del Común del Concejo, pero en este caso con licencias de aquéllos.

Los ríos navegables se protegen de los ribereños prohibiendo las construcciones que entorpezcan la navegación.

Las aguas no se enumeraron en la Ley XI de las Partidas como objetos propios de las regalías o señoríos reales, pero es frecuente su inclusión en los documentos de constitución o formación de señoríos.

Este esquema de libertad de aprovechamientos de las aguas por todos los hombres y especialmente los ribereños, se somete a mayor intervencionismo en el Reino de Valencia se da un concepto más amplio de las aguas públicas y comunales al considerar como tales, en cuanto regalía del Príncipe, los ríos navegables y no navegables, y todas las aguas que tienen perenne y continuo curso, aunque nazcan en terreno de domino particular, considerando únicamente de domino privado las que "teniendo origen en territorio de privado dominio, por su corta cantidad o por no ser perenne no pueden emplearse en utilidad pública".

En el Reino de Valencia se regulaba ya las concesiones de aprovechamiento de agua para fertilizar los campos y para dar movimiento a las fábricas y batanes. Su otorgamiento se sujetaba a un procedimiento específico, con nombramiento de peritos, citación de síndicos y electos de regantes, informes del Administrador y Justicia del pueblo en cuyo término deben tomarse las aguas, y de los Ayuntamientos de los demás pueblos que se aprovechan del agua que se trata de conceder.

Las concesiones se otorgaban, a pesar de que hubiera oposición del propietario por donde debían hacerse las conducciones del agua o de los propietarios de las aguas subterráneas, siendo el censo enfitéutico, la figura jurídica que amparó el uso privativo, pues sólo se transfería el dominio útil.

El liberalismo económico y la reacción de los Moderados

El régimen de las aguas, ya bastante publificado, del Antiguo Régimen, será sacudido por el liberalismo económico radical con la abolición de los señoríos jurisdiccionales y los privilegios en ellos fundados. El principio de libertad de establecimiento de industrias sin permiso ni licencia supondrá la libre construcción de los molinos y en general de los aprovechamientos de aguas con la consiguiente confusión en el sistema. Sólo a partir de 1845, con los liberales moderados y la recepción masiva del sistema administrativo francés, se recompondrá una intervención sensata sobre las aguas, imponiéndose una relativa publificación de las aguas.

La creación de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en 1845, supondrá la exclusión de la Jurisdicción civil de los litigios que origina la intervención administrativa sobre las aguas, atribuyendo a aquélla cuando pasasen a ser contenciosas las materias sobre curso, navegación y flote de ríos y canales u obras hechas en sus cauces o márgenes.

En este momento se supera, definitivamente el criterio de la navegabilidad y la flotación como delimitador de las aguas públicas que se sustituye por el de aguas corrientes, todas ellas susceptibles de ser aprovechadas por el regadío. Lo que importa ahora es el riego al servicio de la producción agraria.

Las Leyes de Aguas de 1866 y 1879

El clima intervencionista de mediados de siglo desemboca en la Real Orden de 29 de abril de 1860, que aprobó las bases para la autorización de obras y concesiones de aguas, y en la Ley de Aguas de 1866, que reitera los preceptos de aquella Orden, declarando públicas las aguas que nacen continua y discontinuamente en terrenos de domino público, las de los ríos y las continuas y discontinuas de manantiales y arroyos que corren por sus cauces naturales. Estos mismos criterios se mantienen en la Ley de Aguas de 1879.

La calificación de las aguas corrientes como bienes de dominio público se hace con la intención de regular su aprovechamiento en favor de los particulares, del Estado y de los Entes públicos. Los usos comunes (pescar, lavar, bañarse o abrevar ganados) se admiten junto con los aprovechamientos especiales que en cuanto uso privativo, se conceden según un orden determinado, con la posibilidad de que el aprovechamiento de aguas ya concedido para una determinada finalidad pueda ser expropiado a favor de otro legalmente preferente. Dicho orden era el siguiente:

  1. Abastecimiento de poblaciones.

  2. Abastecimiento de ferrocarriles.

  3. Riegos.

  4. Canales de navegación.

  5. Molinos y otras fábricas barcas de paso y puentes flotantes.

  6. Estanques para viveros o criaderos de peces.

Dentro de cada clase tenían preferencia las empresas de mayor importancia y utilidad, y en igualdad de circunstancias, las que antes hubieran solicitado el aprovechamiento.

Otro aspecto a destacar de la regulación de 1866 y 1879 es que el título para los aprovechamientos especiales no se reduce a la concesión administrativa, pues se admite la adquisición del derecho por prescripción ("El que durante veinte años hubiese disfrutado de un aprovechamiento de aguas públicas… continuará disfrutándolo…").

La legislación no contempló, sin embargo, los importantes aprovechamientos hidroeléctricos, que en la terminología de la ley se subsumen en la rúbrica de "molinos y otras fábricas".

Del proceso de publificación se salvaron las aguas subterráneas, sobre las que siguió rigiendo el criterio de la Ley de Partidas, fiel a la regla romana de que cualquiera podía hacer un pozo en su heredad, salvo que lo hiciese maliciosamente.

La publificación de las aguas en la Ley de 2 de agosto de 1985

Extensión del demanio hidráulico

La ley de Aguas de 1985 declaró <<públicas todas las aguas terrestres, superficiales y subterráneas>>. Del ámbito de aplicación de la Ley de Aguas se excluyen, no obstante, las aguas minerales y termales, que se rigen por su legislación específica (legislación minera) Las aguas subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación se incluyen, por tanto, en el dominio público, aunque reconociendo dos importantes derechos a favor del titular de la superficie:

  1. Un derecho de aprovechamiento ex lege, sin necesidad de título administrativo, hasta un volumen total anual de 7.000 metros cúbicos;

  2. Un derecho preferente para el otorgamiento de autorizaciones de investigación y, por consiguiente, para la obtención de la concesión de aprovechamiento.

La Ley, amén de las aguas continentales superficiales y de las subterráneas, incluye en el demanio hidráulico, los cauces de las corrientes naturales continuas o discontinuas, los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos, y los acuíferos subterráneos, a los efectos de los actos de disposición o de afección.

En cuanto a las riberas de los ríos, que la Ley define como franjas laterales de los cauces públicos situadas por encima del nivel de aguas bajas, siguen el régimen del cauce y, por tanto, son de dominio público. La Ley no reconoce la existencia de riberas de propiedad particular.

Asimismo, la ley 46/1999, de modificación de la Ley de Aguas, incluyó entre las aguas terrestres y, por tanto, en la declaración de dominio público, las procedentes de la desalación del agua del mar, una vez que, fuera de la planta de producción, se incorporan a los elementos del demanio.

Régimen de los derechos privados sobre las aguas interiores a la Ley de 1985

La declaración de dominio público de las aguas subterráneas ha quedado en cierta medida desvirtuada por el mantenimiento de los “derechos privados preexistentes a la Ley”.

En efecto, las Disposiciones Transitorias de la Ley de 1985 reconocen a los titulares de manantiales, pozos o galerías, antes privados, la posibilidad de:

  • Elegir entre mantener su derecho de propiedad como hasta entonces.

  • Seguir con su aprovechamiento por un plazo de cincuenta años, que continúan siendo privadas, aunque transcurrido ese tiempo pierden su derecho de propiedad, que se convierte en un derecho preferente para obtener la correspondiente concesión administrativa.

Los que en los 3 años siguientes a la entrada en vigor de la Ley, no acreditaron sus derechos ante la Administración para su inscripción en el Registro de Aguas y su conversión en aprovechamiento temporal de aguas privadas, han continuado como titulares privados, pero con un derecho de garantía degradado al estar privados de la protección del Registro de Aguas, y tener prohibido aumentar los caudales que anteriormente venían aprovechando y están sujetos en general a las normas de limitaciones del uso del dominio público hidráulico.

En la práctica lo ocurrido es que, por lo general, los antiguos titulares de aguas privadas, acogiéndose a estas Disposiciones, optaron por mantenerse propiedad, y de ahí que la mayoría de las aguas subterráneas de nuestro país, a pesar de la declaración de dominio público de la Ley, sigan siendo privadas. La Ley 46/1999 liquidó ese derecho al extender a los aprovechamientos de aguas privadas las limitaciones que la Ley prevé para los concesionarios de aguas públicas.

Las aguas privadas son, pues, ahora un concepto residual. Cabe incluir en ellas las aguas subterráneas no renovables, las charcas situadas en predios de propiedad privada que son parte integrante de los mismos, siempre que se destinen a su servicio exclusivo; y los cauces por los que discurran aguas privadas en tanto atraviesen, desde su origen, únicamente, fincas de dominio particular, debiendo sus titulares respetar las normas sobre calidad de las aguas y las medioambientales que les resulten de aplicación.

El sistema garantizador de la Ley de Aguas. El deslinde. El Registro de Aguas Públicas, el catálogo de aguas privadas y el Registro de la Propiedad

Una regulación de las aguas que parte de la existencia de aguas privadas (subterráneas no reconvertidas en concesiones) y públicas ha de ofrecer un complejo sistema de cobertura o sistema garantizador que permita resolver cuestiones como la Jurisdicción competente (civil o administrativa), para los litigios sobre titularidades, o la cuestión de las relaciones del orden penal con el sancionador administrativo.

De otro lado, como la Ley de Aguas de 1985 ha creado un Registro de Aguas y un Catálogo de Aguas Privadas, es necesario precisar sus relaciones con el Registro de la Propiedad.

Además, las aguas públicas están protegidas desde la Administración por un régimen jurídico exorbitante, y en concreto, por las reglas de la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, con la consiguiente aplicación de las prerrogativas de deslinde y apeo y de recuperación de oficio de los bienes demaniales en cualquier tiempo.

Tras la Ley 46/1999, que reforma la Ley del 85, incrementando la protección de los bienes que integran el demanio hidráulico, el deslinde define ahora tanto la posesión como la titularidad dominical a favor del Estado. En consecuencia, la resolución de aprobación del deslinde se considera título suficiente no sólo para proceder a la inmatriculación de los bienes de dominio público, sino para rectificar las inscripciones del Registro de la Propiedad contradictorias con el mismo, si los titulares inscritos hubieron intervenido en el expediente administrativo de deslinde.

En todo caso, la determinación definitiva de la titularidad de las aguas depende, por ser una cuestión de propiedad, de la competencia de la Jurisdicción civil, a la que siempre pueden acudir los particulares. Es de la competencia de la Administración, primero, y de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, después, las “cuestiones suscitadas sobre derechos adquiridos en virtud de disposiciones administrativas”. Y como antesala de la garantía ante la Jurisdicción civil o administrativa, están los Registros de la Propiedad, el Registro de Aguas y el Catálogo de Aguas Privadas.

La titularidad de las aguas públicas, como los ríos, tiene acceso al Registro de la Propiedad cuando la Administración lo estime conveniente. También son inscribibles:

  • Derechos de aprovechamiento adquiridos por concesión o prescripción con arreglo a la legislación anterior

  • Títulos de aguas privadas, dada su consideración de bienes inmuebles.

Sin perjuicio de la inscripción en el Registro de la Propiedad, es ahora obligatoria, bajo sanción de multa, su previa inscripción en el Registro de Aguas, que tiene carácter público y administrativo. La inscripción es meramente declarativa, con valor probatorio de documento público en juicio declarativo, y es título suficiente para impetrar la intervención garantitas del Organismo de cuenca, mediante sus poderes ejecutorios, frente a quien sin derecho inscrito se oponga al titular.

Ahora bien, no podrán actuar estos poderes ejecutorios frente a quienes figuren como titulares del aprovechamiento de aguas privadas o de concesiones de aguas públicas en el Registro de la Propiedad, inscripciones de superior valor por estar este Registro bajo la protección de los Tribunales.

Por último, la Ley de Aguas ha creado en cada Organismo de cuenca, con independencia orgánica y funcional del Registro de Aguas, un Catálogo de Aguas Privadas, en el que se inscribirán las que, siendo privadas al amparo de la legislación anterior, se mantengan con esta naturaleza conforme a las Disposiciones Transitorias segunda y tercera. La inscripción, que es obligatoria, y cuya falta puede originar una sanción al titular y la imposición de multas coercitivas, obliga a la Administración a considerar, para el otorgamiento de aguas subterráneas, su posible afección a captaciones anteriores legalizadas.

Usos comunes y aprovechamientos directos de las aguas públicas sin título administrativo

La Ley de Aguas de 1985 considera usos comunes o generales de las aguas superficiales, mientras discurran por sus cauces naturales, “sin necesidad de autorización ni concesión administrativa”, los de beber, bañarse y otros usos domésticos, así como abrevar ganado.

Los usos comunes habrán de llevarse a cabo de forma que no se produzca alteración de la calidad y caudal de las aguas, y si son aguas que circulan por cauces artificiales, tienen las limitaciones derivadas de la protección del acueducto, sin que en ningún caso las aguas puedan ser desviadas de sus cauces o lechos, debiendo respetarse el régimen normal de aprovechamiento.

Además de los usos comunes se dan otras formas de aprovechamiento directo que no necesitan del título específico de concesión: aprovechamiento directo por la Administración, aprovechamiento legal anual de hasta 7.000 metros cúbicos por cada finca y aprovechamiento directo de los titulares de aguas privadas que no han convertido su derecho en concesión administrativa:

  • Aprovechamiento directo por la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, que podrán acceder al disfrute del agua, previa autorización. El Presidente del Organismo de cuenca es el órgano competente para otorgar dichas autorizaciones en las cuencas extracomunitarias, mientras que en las cuencas intracomunitarias la competencia será del órgano que, en cada caso, designe la Comunidad Autónoma. Estas autorizaciones se otorgan sin perjuicio de terceros, sin que la Ley señale ningún otro límite. Más que una autorización propiamente dicha, se trata de un acto de reserva demanial de caudales justificado por una necesidad de servicio público.

  • Derecho al aprovechamiento legal del propietario del suelo para utilizar las aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos. El Tribunal Constitucional considera estas aguas como públicas y diversas de las aguas pluviales o estancadas, de naturaleza privada, y cuyo aprovechamiento, por su escasa entidad, está dispensado del previo título concesional.

Aunque la Ley concibe este aprovechamiento como un derecho ex lege, de inmediato disfrute, el Reglamento los desvirtúa al exigir, a efectos estadísticos, de control y de inscripción en el Registro de Aguas, que el propietario de la finca comunique al Organismo de cuenca las características de la utilización que pretende, acreditando la propiedad y adjuntando plano parcelario y otros datos técnicos sobre el aprovechamiento pretendido. Como no pueden hacerse los pozos ni utilizarse el agua, según el Reglamento, hasta que se reciba la correspondiente "aprobación" del Organismo de cuenca, resulta que no estamos ante una simple carga de comunicación, sino ante un supuesto de prohibición salvo dispensa de autorización. La falta de esta autorización se encuentra tipificada como infracción administrativa.

Además de la limitación máxima de 7.000 metros cúbicos anuales, la Ley impone la exigencia de la afectación del agua a la finca, su consumo efectivo, pues el no ejercicio durante tres años se sanciona con la caducidad, así como la necesidad de autorización cuando el acuífero haya sido declarado sobreexplotado o en riesgo de estarlo.

Además, se exige que se justifique en los aprovechamientos superiores a 3.000 metros cúbicos anuales que el volumen total del agua aprovechada es acorde con el uso dado a las aguas y que se respeten las distancias entre pozos*.

Mayores dificultades se presentan al precisar el contenido de los derechos privados sobre aguas subterráneas que subsisten al amparo del régimen establecido por la Disposición Transitoria tercera para los propietarios que no han optado por convertir su derecho en concesiones administrativas. El Tribunal Constitucional ha afirmado que se respetan íntegramente aquellos derechos o facultades anejas a la propiedad en la medida en que forma parte del patrimonio de su titular.

En todo caso, la Ley prohíbe incrementar el caudal aprovechado o modificar las condiciones del aprovechamiento, pues ello exigiría la obtención de la correspondiente concesión.

Criticas a la regulación de este derecho:

  1. No tiene sentido un límite uniforme para todo el país ya que las realidades y necesidades de cada zona son diferentes

  2. Se advierte ausencia de definición de finca o predio a estos efectos, ya que para fincas de diferentes hectáreas se aplica la misma norma de los 7.000 metros cúbicos al año

  3. Se ha favorecido los alumbramientos ilegales sin título administrativo y dificultado el control de la Administración hidrológica sobre nuevos pozos

Aprovechamientos especiales y privativos

Usos especiales son aquellos que, siendo compatibles con otros usos comunes o privativos, requieren autorización administrativa, dadas las peculiares circunstancias de peligrosidad o intensidad que comportan. La Ley considera que esta hipótesis se da en:

  • La navegación y flotación.

  • El establecimiento de barcas de paso y sus embarcaderos.

  • Cualquier otro uso que no excluya la utilización del recurso por terceros.

Son también usos especiales la pesca y los vertidos.

Otorgamiento de concesiones de usos privativos

Los usos o aprovechamientos privativos, sean o no constitutivos del dominio público hidráulico, sólo se adquieren por disposición legal o por concesión administrativa.

En consecuencia, se suprime la posibilidad de adquirirlos por prescripción de veinte años.

Los usos privativos están sujetos a un orden de preferencia que establece el Plan Hidrológico de la cuenca y, subsidiariamente, la Ley consigna en los siguientes términos:

  1. Abastecimiento de población.

  2. Regadíos y usos agrarios.

  3. Usos industriales para la producción de energía eléctrica.

  4. Otros usos industriales no incluidos en los apartados anteriores.

  5. Acuicultura.

  6. Usos recreativos.

  7. Navegación y transporte acuático.

  8. Otros aprovechamientos.

El “uso ecológico” (caudal medio ambiental que permite la vida de peces y mantenimiento de los ecosistemas dependientes del agua, no se considera un uso propiamente dicho. Por el contrario, actúa como un límite general o restricción que se impone a todos los usos y frente a él sólo prevalece el uso para abastecimiento de las poblaciones.

En caso de incompatibilidad de usos dentro de una misma clase se dará preferencia a aquellos de mayor utilidad pública o general, o que introduzcan mejoras técnicas que redunden en un menor consumo de agua, o en el mantenimiento o mejora de la calidad.

El otorgamiento de la concesión, según la Ley, será discrecional y no reglado, aunque toda denegación de caudales deberá ser motivada y adoptada en función del interés público.

El procedimiento establecido para el otorgamiento de las concesiones está regido por los principios de publicidad y de tramitación en competencia de proyectos, prefiriéndose, en igualdad de otras condiciones, a aquellos concesionarios que proyecten la más racional utilización del agua y una mejor protección de su calidad.

Los usos privativos de aguas subterráneas se sujetan a un régimen especial de la concesión. La configuración de una fase previa a la concesión se abre mediante una autorización de investigación de aguas subterráneas cuyo régimen es el siguiente:

  1. El Organismo de cuenca podrá otorgar autorizaciones para investigación de aguas subterráneas con el fin de determinar la existencia de caudales aprovechables. En caso de existir varias solicitudes se someten a una competencia de proyectos.

  2. El plazo de autorización no podrá exceder de dos años y su otorgamiento llevará implícita la declaración de utilidad pública.

  3. Si la investigación fuera favorable, el interesado deberá, en un plazo de seis meses, formalizar la petición de concesión, que se tramitará sin competencia de proyectos.

  4. Cuando el concesionario no sea propietario del terreno en que se realice la captación y el aprovechamiento hubiese sido declarado de utilidad pública, el Organismo de cuenca determinará el lugar de emplazamiento de las instalaciones.

Supuesto especial es la reutilización de aguas públicas, que requiere concesión, salvo que se solicite por el titular de una autorización de vertido de aguas ya depuradas, en cuyo caso basta autorización administrativa.

Las concesiones se inscribirán de oficio en el Registro de Aguas del Organismo de la cuenca, siendo la misma un medio de prueba.

Límites y condiciones de la concesión de aguas públicas

Todos los usos privativos están sujetos a una explotación racional pues “la ley no ampara el abuso del derecho en la utilización de las aguas, ni el desperdicio o mal uso de las mismas, cualquiera que fuere el título que se alegue”.

Todas las concesiones están sujetas a determinadas condiciones generales. Entre las que destacan:

  1. Las concesiones se otorgan sin perjuicio de tercero y teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos hidráulicos. Los titulares de las concesiones estarán obligados a instalar y mantener sistemas de medición que garanticen información precisa sobre los caudales de agua utilizados.

  2. El aprovechamiento debe ser compatible con el respeto al medio ambiente.

  3. Por el principio de adscripción del agua a los usos indicados en el título concesional, el caudal concedido no puede ser aplicado a usos distintos, ni a terrenos diferentes si se tratase de riegos. No obstante, la ley 46/1999 de reforma de la Ley de Aguas ha permitido una excepción a este principio a través del contrato de cesión de aguas, que faculta a los titulares a ceder su derecho a cambio de una contraprestación económica, acordada de muto acuerdo, aunque reglamentariamente pueda fijarse un límite. Condiciones:

    1. El cesionario tiene que ser un concesionario o titular del derecho de igual o mayor rango según orden de preferencia del Plan o la Ley. La cesión debe ser temporal y tiene que ser autorizada por el Organismo de cuenca que sólo podrá denegarla mediante resolución motivada.

    2. En todo caso, el Organismo de cuenca tiene un derecho de adquisición preferente del aprovechamiento de los caudales cedidos.

    3. Asimismo, en circunstancias especiales de sequía grave, de sobreexplotación de acuíferos o cuando así lo exija la disponibilidad del recurso o la necesidad de garantizar su explotación racional, la Ley prevé que el Consejo de Ministros acuerde la creación de “bancos de agua” o centros de intercambio de derechos del uso del agua para realizar ofertas públicas de adquisición de derechos de agua.

  4. Toda concesión se otorgará con carácter temporal y plazo no superior a 75 años. Este plazo podrá prorrogarse por el tiempo preciso para que las obras realizadas para el normal uso de la concesión y que no puedan amortizarse dentro del tiempo restante hasta el final del plazo de la concesión, lo puedan ser, con un límite máximo de 10 años y por una sola vez, si no se oponen al Plan Hidrológico y se acredite por el concesionario los perjuicios que se irrogarían en caso contrario.

  5. Se sujeta a autorización administrativa la transmisión total o parcial de los aprovechamientos de agua que impliquen un servicio público o la constitución de gravámenes, así como toda modificación de las características de la concesión.

La revisión de las concesiones tiene lugar cuando se hayan modificado los supuestos determinantes de su otorgamiento, en casos de fuerza mayor a petición del concesionario y cuando lo exija su adecuación a los Planes Hidrológicos, único supuesto, en que la modificación comporta la correspondiente indemnización al titular del aprovechamiento.

La extinción de las concesiones tiene lugar por término del plazo, por expropiación forzosa del aprovechamiento, por renuncia expresa del concesionario y por caducidad.

Esta última se produce por incumplimiento de cualquiera de las concisiones esenciales o los plazos en ella previstos, por la cesión del derecho con incumplimiento de las condiciones legalmente previstas y por la interrupción de la explotación durante tres años consecutivos.

La planificación hidrológica

El instrumento básico en la regulación de los aprovechamientos de las aguas y la protección de su calidad son los Planes Hidrológicos, pues, determinan los poderes de la Administración y los derechos de los beneficiarios. La planificación hidrológica tendrá por objetivos generales conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas, la satisfacción de las demandas de aguas, el equilibrio y la armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizado sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales.

La planificación se realizará mediante los Planes Hidrológicos de Cuenca y el Plan Hidrológico Nacional.

Tanto el Plan Hidrológico Nacional, que se aprueba por Ley, como los Planes Hidrográficos de Cuenca, que se aprueban por el Gobierno con subordinación a las determinaciones de aquél y en coordinación con las diferentes planificaciones que les afecten, son hechura de la Administración del Estado, estableciendo el TC en su Sentencia 227/89 la conformidad de dicho sistema con el precepto 131 CE al no estar las aguas intracomunitarias liberadas de la planificación hidrológica estatal en la fijación de las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (149.1.13 CE) por lo que las CC.AA pueden en el ámbito de la misma elaborar y proponer sus propios Planes Hidrológicos, pero que serán aprobados por el Gobierno como estime procedente en función del interés general.

La elaboración y revisión de los Planes Hidrográficos en cuencas intercomunitarias se realizan en dos etapas. La primera comprende el establecimiento de las directrices, la segunda, de redacción del Plan, consiste en su formulación a partir de las directrices aprobadas.

El contenido de los Planes de cuenca comprende obligatoriamente:

  • La descripción general de la demarcación hidrográfica, incluyendo mapas con sus límites y localización.

  • La descripción general de los usos, así como su orden de preferencia.

  • La identificación y mapas de las zonas protegidas.

  • Las redes de control establecidas para el seguimiento del estado de las aguas, zonas protegidas y los resultados de ese control.

  • Lista de objetivos medioambientales.

  • Un resumen del análisis económico del uso del agua.

  • Un resumen de los Programas de Medidas adoptados para alcanzar los objetivos.

  • Registro de los programas y planes hidrológicos.

  • Resumen de las medidas de información pública y de consulta tomadas, sus resultados y los cambios realizados.

  • Lista de autoridades competentes designadas.

  • Puntos de contactos y procedimientos para obtener la documentación de base y la información requerida por las consultas públicas.

Los Planes, según la Ley, son públicos y vinculantes, sin perjuicio de su actualización periódica y revisión justificada pero no crean por sí solos derechos en favor de particulares o Entidades e implica la declaración de utilidad pública de de los trabajos de investigación, estudios, proyectos y obras previstas por el plan.

La doctrina mayoritaria asimila en cierto modo los Planes Hidrográficos a los Planes de Urbanismo, predicando de aquéllos el mismo carácter normativo que se asigna a éstos, dado que aquéllos expresan finalidades de ordenación al tiempo que mediante normas concretas ordenan los usos y repartos de los caudales de aguas.

En la práctica, el gran problema de la planificación radica en la incapacidad operativa de la Administración para llevar a cabo la difícil labor de levantar un inventario fiable de los caudales disponibles y proceder después con rigor a su distribución.

El autor calificó la planificación hidrológica de “utopía tecnocrática”, lo que debe entenderse en alguna medida superada, pues el RD 1664/98, aprobó los Planes Hidrológicos de las Cuencas intercomunitarias y el Plan Hidrológico de las Cuencas de Cataluña, la ley 10/01, el Plan Hidrológico Nacional, Plan Ajustado, según reza su exposición de motivos a la Directiva comunitaria 2000/60 del Parlamento Europeo y del Consejo, que establece el marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, patrón por el que deberán perfilarse las políticas hidráulicas de los Estados miembros en el siglo XXI,

La administración de las aguas. La distribución de competencias entre el Estado y las CCAA

A tenor del artículo 149.1.22.ª CE, la competencia del Estado comprende <<la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos, cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas, cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial>>.

El artículo 148.1.10 CE atribuye a las Comunidades Autónomas competencia sobre <<los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma. Las aguas minares y termales>>.

Mientras el artículo 149 alude al elemento territorial para determinar la competencia estatal, el 148 se sirve de un criterio funcional de las Comunidades Autónomas, problema que se agrava con la distinción entre recursos y aprovechamientos.

De otro lado, la CE contiene otros títulos competenciales en favor del Estado que pueden influir en las competencias sobre las aguas terrestres como son entre otros:

  • La planificación económica general directamente relacionada con la planificación hidráulica - Establecimiento de las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos y deberes de los españoles.

  • La legislación civil y la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas.

  • El medio ambiente.

La legislación de aguas, además de asignar al Estado la titularidad del dominio público hidráulico y atribuirle las funciones referentes a la planificación hidrológica y la adopción de las medidas precisas para el cumplimiento de los acuerdos y convenios internacional, resuelve el reparto competencial a partir del criterio de la cuenca hidrográfica, definida como “la superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y eventualmente lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta. La cuenca hidrográfica como unidad de gestión del recurso se considera indivisible”.

Al Estado le corresponde el otorgamiento de concesiones y autorizaciones y la tutela del demanio hídrico en las cuencas hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad Autónoma.

Cuando la competencia es de la Comunidad Autónoma, por tratarse de cuencas comprendidas íntegramente dentro de su territorio, se condiciona su actuación a la aplicación de principios de unidad de gestión, tratamiento integral y demás señalados con anterioridad y a la representación de los usuarios en los órganos colegiados de la Administración hidráulica, que no podrá ser inferior a un tercio.

Queda abierta al Estado la posibilidad de impugnar, a través del Delegado de Gobierno, los actos y acuerdos que infrinjan manifiestamente la legislación hidráulica, ante la LJCA, con petición de suspensión, a cuyo efecto se considerará, en todo caso, como contrario al interés general, cualquier acto o acuerdo que no se ajuste a la planificación hidrológica.

En la práctica, la superioridad competencial del Estado se ha visto frenada por la concurrencia de otros títulos competenciales de las Comunidades Autónomas, fundamentalmente en materia de medio ambiente, ocasionando duplicidad de autorizaciones por parte del Organismo de cuenca y de la CC.AA, impidiendo ésta al Organismo de cuenca ejercer sus propias competencias.

De ahí que la Ley 46/1999, de reforma de la Ley de Aguas, prestase especial atención a las técnicas de coordinación y cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las competencias que inciden directa o indirectamente en los recursos hidráulicos, a través de la incorporación y participación efectiva de las CC.AA en los Órganos de cuenca, exigencia de informes previos y en los convenios de colaboración.

La Ley 62/2003, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, crea un nuevo ámbito territorial de gestión y planificación hidrológica: La demarcación hidrográfica: <<zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas>>.

La demarcación hidrográfica constituye la principal unidad a efectos de gestión de cuencas, y es el ámbito espacial al que se aplican las normas de protección de aguas terrestres y marítimas sin perjuicio del régimen específico de protección del medio marino que pueda establecer el Estado.

El Gobierno, por Real Decreto, oídas las CC.AA, fijará el ámbito territorial de cada demarcación hidrográfica, que será coincidente con el de su Plan Hidrológico.

La administración hidráulica

El Consejo Nacional del Agua

El excesivo fraccionamiento competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas se ha intentado compensar con la creación de un Consejo Nacional del Agua, órgano de coordinación, de naturaleza consultiva. Su competencia principal consiste en informar preceptivamente los proyectos de Planes Hidrológicos, las disposiciones de carácter general y las cuestiones comunes a dos o más Organismos de cuenca.

Se crea como órgano consultivo superior en la materia, en el que, junto con la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas, están representados los entes locales, los Organismos de cuenca, organizaciones profesionales y económicas más representativas de ámbito nacional relacionados con los distintos usos del agua.

Organismos de cuenca o Confederaciones Hidrográficas

La figura estelar de la administración hidráulica son los Organismos de cuenca, que, con la denominación de Confederaciones Hidrográficas del respectivo río que da nombre a aquéllas, se constituyen en aquellas cuencas que exceden del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma.

Los Organismos de cuenca son ahora, con la denominación de Confederaciones Hidrográficas, Organismos autónomos. Tienen personalidad jurídica propia distinta de la del Estado, adscritas a efectos administrativos al Ministerio de Medio Ambiente y con plena autonomía funcional para regir y administrar los intereses que les sean confiados.

Ejercen entre otras funciones:

  • Funciones de fomento y de policía, y en particular, la elaboración del Plan Hidrológico de cuenca para su posterior aprobación por el Gobierno previo informe del Consejo Nacional del Agua.

  • La administración y control del dominio público hidráulico

  • Administración y control de los aprovechamientos de interés general o que afecten a más de una Comunidad Autónoma

  • Proyectos y explotación de las obras hidráulicas y todas aquellas que se deriven de los convenios suscritos con las Comunidades Autónomas, Corporaciones locales y otras Entidades públicas o privadas, o de los suscritos con particulares;

  • Realización de programas y acciones que tengan como objetivo una adecuada gestión de las demandas a fin de promover el ahorro y la eficiencia económica ambiental

  • Prestación de servicios técnicos relacionados con el cumplimiento de sus fines.

La estructura de los Organismos de cuenca es muy compleja, distinguiéndose entre:

  • órganos de gobierno (Junta de Gobierno y Presidente),

  • órganos de gestión en régimen de participación (Asamblea de Usuarios, Comisión de Desembalse, Juntas de Explotación y Juntas de Obras)

  • Y un órgano de planificación (Consejo del Agua de la Cuenca).

El Presidente es libremente nombrado y cesado por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Medio Ambiente, y de entre sus funciones destaca la de presidir la Junta de gobierno, la Asamblea de Usuarios, la Comisión de Desembalse, el Consejo de Agua de la demarcación y el Comité de Autoridades Competentes. Ejerce la función ejecutiva y de tutela sobre los órganos colegiados mediante la impugnación, con efectos suspensivos, de sus actos ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y residualmente ostenta aquellas funciones no atribuidas a otros órganos.

La composición de la Junta de Gobierno, se determina por vía reglamentaria, atendidas las peculiaridades de las diferentes cuencas hidrográficas y los diversos usos del agua, es presidida por el Presidente del Organismo de cuenca, teniendo una representación de:

  • Administración General del Estado: 5 vocales, (uno por cada uno de los Ministerios que se establece legalmente: Medio Ambiente, Pesca y Alimentación, etc.) junto con un representante de la Administración Tributaria si por convenio ésta se encarga de gestionar y recaudar en la cuenca las exenciones previstas por ley.

  • Usuarios: Un tercio del total de vocales, con un mínimo de 3.

  • Comunidades Autónomas: Si decidieron incorporarse al Organismo de cuenca, contarán al menos con un vocal.

  • Provincias: Según el porcentaje de su territorio afectado por la cuenca hidrográfica.

Las competencias de la Junta de Gobierno son las ejecutivas propias de los Organismos de Cuenca y, además:

  • Proponer el Plan de Actuación del Organismo y el presupuesto.

  • Acordar las operaciones de créditos necesarias para su gestión.

  • Adoptar acuerdos necesarios para el ejercicio de las funciones y los relativos a actos de disposición del patrimonio del Organismo.

  • Preparar los asuntos que hayan de someterse al Consejo del Agua.

  • Aprobar modificaciones en las servidumbres y policía.

  • Declarar acuíferos sobreexplotados y determinar los perímetros de protección.

  • Adoptar las medidas necesarias para la protección de aguas subterráneas frente a intrusiones salinas.

  • Imponer la creación forzosa de Comunidades de Usuarios, estableciendo sus ordenanzas cuando éstas no lo hicieran.

  • Informar las propuestas de sanción por infracciones graves o muy graves.

  • Aprobar criterios generales para determinar las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados al demanio.

  • Proponer la revisión del Plan Hidrológico correspondiente.

Para la organización de las cuencas hidrográficas intracomunitarias y siempre que la Comunidad haya asumido competencias en materia de aguas, no se establece ningún modelo preceptivo, siendo competencia de cada CC.AA su desarrollo, con el límite de que en los órganos colegiados exista representación de los usuarios de 1/3 de los miembros que lo integren.

La Ley 62/2003 de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, ha creado el Comité de Autoridades Competentes con la exclusiva finalidad de garantizar la adecuada cooperación en la aplicación de las normas de protección de aguas terrestres y marítimas. En dicho comité estarán representados los órganos de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los Entes Locales.

Las corporaciones de usuarios

La participación de los usuarios en la Administración hidráulica se articula por medio de las Comunidades de Usuarios, que integran los beneficiarios del agua y otros bienes de dominio público hidráulico de una misma toma o concesión su constitución es obligatoria. Cuando el destino de las aguas fuese principalmente el riego se denominará Comunidad de Regantes; en otro caso, reciben el calificativo que caracterice el destino del aprovechamiento colectivo.

La Ley de Aguas de 1985 califica a las Comunidades de Regantes como Corporaciones de Derecho público, adscritas al Organismo de cuenca, que velarán por el cumplimiento de sus Estatutos u Ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento situándolas, pues, al mismo nivel que las Cámaras de Comercio o los Colegios profesionales, aunque se trate de una calificación inapropiada puesto que a diferencia de las Corporaciones:

  • Constituyen una comunidad real de bienes las obras que conjuntamente realizan

  • Sobre ellas la Administración ejerce poderes cuasi-jerárquicos (órdenes vinculantes, recursos de alzada frente a sus decisiones) que no se compadecen con la independencia de actuación de las corporaciones respondiendo más bien a un caso de gestión privada colectiva, forzada y forzosa, de bienes públicos, rigurosamente intervenida.

Por otro lado, la Ley ha trascendido el riego como objeto y fin justificativo de creación de una Comunidad, admitiendo diversas clases de Comunidades de usuarios y facultando al Organismo de cuenca a imponerla a usuarios de una misma unidad hidrogeológica o acuífero, así como la constitución de una estructura asociativa de segundo grado (de esta naturaleza son las Comunidades Generales de Usuarios y las Juntas Centrales de Usuarios).

Las notas más sobresalientes del régimen jurídico de las Comunidades de regantes son:

  • Los usuarios aprueban los Estatutos u Ordenanzas que regulan la organización de las Comunidades de acuerdo con los principios de participación y representación obligatoria de titulares de bienes y servicios y participantes en los usos del agua. El Organismo de cuenca no podrá denegar la aprobación ni introducir variantes en los estatutos, sin previo dictamen del Consejo de Estado.

  • Las Comunidades de usuarios están obligadas a realizar las obras e instalaciones que la Administración les ordene a fin de evitar el mal uso del agua o el deterioro del dominio público hidráulico, pudiendo el Organismo de cuenca competente suspender la utilización del agua hasta que aquéllas se realicen.

  • Los acuerdos de la Junta General y de la Junta de Gobierno en el ámbito de sus competencias son ejecutivos, en la forma y requisitos establecidos por la LRJPAC, sin perjuicio de su posible impugnación en alzada ante el Organismo de cuenca y los ejecutan por sí mismas con cargo al usuario. El coste de las ejecuciones subsidiarias será exigible por vía administrativa de apremio y lo mismo se hará para la ejecución de deuda que provenga de multas o indemnizaciones impuestas por los Tribunales o Jurados de riego.

  • Las Comunidades de Usuarios se benefician de la expropiación forzosa y de la imposición de las servidumbres que exijan sus aprovechamientos y el cumplimiento de sus fines.

Gobierna la Comunidad de Usuarios una Junta General o Asamblea, integrada por todos los usuarios. De ésta sale un órgano ejecutivo, la Junta de Gobierno encargada de la ejecución de las Ordenanzas de los acuerdos propios y de los de la Junta General, y uno o varios Jurados.

La competencia de los Jurados se extiende al:

  • Conocimiento de las cuestiones de hecho que se susciten entre los usuarios de la Comunidad en el ámbito de las Ordenanzas.

  • Imposición de sanciones de acuerdo con la tipificación de infracciones y sanciones, contenida en los Estatutos y Ordenanzas.

  • Fijar las indemnizaciones que deban satisfacer a los perjudicados y las obligaciones de hacer que puedan derivarse de la infracción.

Los procedimientos serán públicos y verbales en la forma que determine la costumbre y el Reglamento, y en todo caso garantizarán los derechos de audiencia y defensa de los afectados.

La protección de la calidad de las aguas

La protección de la calidad de las aguas ya fue abordada por la Ley de 1879, adoptando soluciones más ingenuas de prohibición radical de los vertidos nocivos insusceptibles de autorización o dispensa. Si bien con posterioridad otras normas abordaron el problema desde una perspectiva bien más específica (pesca fluvial o sanidad municipal) bien más general, quedaba un tratamiento más sistemático, tarea que abordó la Ley de Aguas de 1985, tratamiento insuficiente como reconoce la Ley 46/99 de reforma de la Ley de Aguas de 1985. Ahora el Título V del Texto Refundido de Ley de Aguas 1/01 se dedica a la protección del dominio público hidráulico y calidad de aguas, ampliando la Ley 62/03 la protección a las aguas marítimas comprendidas en la respectiva demarcación hidrográfica.

En la protección de aguas ha sido determinante el Derecho comunitario, que ha hecho de la preservación del medio ambiente uno de sus objetivos prioritarios. Las numerosas Directivas en esta materia pueden clasificarse en dos grandes grupos:

  • El primero formado por todas aquellas que fijan valores u objetivos de calidad según los usos a que vayan a ser destinadas

  • El segundo formado por las que pretenden proteger las aguas, limitando o eliminando los vertidos de sustancias que puedan resultar contaminantes.

Los objetivos a alcanzar en la protección de aguas consisten en:

  1. Prevenir el deterioro, proteger y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos, terrestres y humedales que dependan de modo directo de los acuáticos, en relación con sus necesidades de agua.

  2. Promover el uso sostenible del agua, garantizando un suministro suficiente en buen estado.

  3. Proteger y mejorar el medio acuático estableciendo medidas específicas para reducir progresivamente los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias, para eliminar o suprimir las mismas.

  4. Garantizar la reducción progresiva de la contaminación de las aguas subterráneas y evitar su contaminación adicional.

  5. Paliar los efectos de las inundaciones y sequías.

  6. Alcanzar los objetivos fijados en los tratados internacionales en orden a prevenir y eliminar la contaminación del medio ambiente marino.

  7. Evitar cualquier acumulación de compuestos tóxicos o peligrosos.

La protección de la calidad de aguas se apoya especialmente en técnicas preventivas que parten de la ineludible tensión entre los intereses económico-laborales y la protección de la pureza de las aguas. Fruto de esta tensión ha sido la relativización de la definición de contaminación, que lejos de considerarse en un sentido absoluto, como cualquier alteración de las condiciones del agua, se pone en relación con los usos posteriores del agua. La protección de la calidad de las aguas entendida en este sentido genera diversas técnicas:

La autorización de vertidos

La autorización de vertidos ocupa un lugar prioritario entre las técnicas preventivas. La Ley de 1985 estableció la prohibición general de realizar cualquier actividad que pueda provocar contaminación de las aguas o degradación del entorno, si bien esta prohibición no es absoluta y puede ser dispensada temporalmente por autorización especial, sometida a una serie de condiciones que pretenden preservar el buen estado ecológico de las aguas.

La ley define la autorización de vertido como “la que tiene por objeto la consecución de los objetivos medioambientales establecidos teniendo en cuenta las mejoras técnicas disponibles y de acuerdo con las normas de calidad ambiental y los límites de emisión fijados reglamentariamente. Se establecerán condiciones de vertidos más rigurosas cuando el cumplimiento de los objetivos medioambientales así lo requiera”.

Entre las condiciones de autorización debe establecerse necesariamente los límites cuantitativos y cualitativos de la composición del vertido, las instalaciones de depuración necesarias y los elementos de control de su funcionamiento.

El Reglamento del Dominio Público Hidráulico sigue un sistema de doble lista:

  1. La lista negra contiene una relación de sustancias especialmente peligrosas por su toxicidad, persistencia o bloacumulación.

  2. La lista gris, menos peligrosa, contiene una relación de sustancias cuya contaminación debe reducirse por tener un efecto perjudicial.

En los vertidos sobres aguas superficiales deberán limitarse rigurosamente las concentraciones de las sustancias de la lista negra, mientras que para las sustancias de la lista gris las autorizaciones deberán ajustarse a las previsiones y objetivos establecidos en los Planes Hidrológicos.

Para los vertidos en las aguas subterráneas se prohíben tajantemente los que contengan sustancias de la primera lista, y los de la lista gris solo podrán autorizarse de forma limitada y siempre que un estudio previo demuestre su inocuidad.

La determinación de las instalaciones de depuración necesarias va acompañada del establecimiento de las correspondientes medidas de control de los caudales vertidos. A estos efectos se exige acreditar tanto la adecuación de las instalaciones de depuración y los sistemas de control como las condiciones en que se realizan los vertidos, tarea en la que tienen una amplia intervención las empresas privadas debidamente homologadas.

Las autorizaciones tienen un plazo máximo de cinco años y pueden ser renovadas siempre que cumplan la normativa exigida en cada momento, si bien la Administración goza de un poder de revisión unilateral de las mismas, sin indemnización, aun cuando no haya transcurrido dicho plazo.

Los vertidos pueden ser objeto de una actividad económica de intermediación mediante la creación de empresas de vertido para conducir, tratar y verter aguas residuales de terceros. Las autorizaciones de vertido incluirán, además de las generales, las siguientes:

  • las de admisibilidad de los vertidos que van a ser tratados por la empresa.

  • las tarifas máximas y el procedimiento de actualización.

  • la obligación de constituir una fianza para responder de la continuidad y eficacia de los tratamientos.

La falta de autorización de vertido lleva aparejada la correspondiente sanción administrativa y la liquidación del canon de vertido. No obstante, el Organismo de cuenca, podrá: Legalizar el vertido si procede, revocar la autorización, o declarar la caducidad de la concesión de aprovechamiento (posibilidad reservada para casos en que se causen daños de especial gravedad al demanio).

Principio de recuperación de costes y canon de vertido

El principio de "quien contamina paga" parte de la idea de que la autorización de vertido en condiciones que permitan garantizar la calidad de aguas tiene más ventajas que la prohibición absoluta de vertidos que impediría el desarrollo económico. No obstante, los vertidos contaminantes, aunque autorizados, originan costes sociales que no deben ser pagados por la colectividad, sino asumidos por el causante del vertido.

Este principio, ampliado al de recuperación de costes, por la Ley 62/03, incluye tanto los costes ambientales como los de producción del recurso en función de las proyecciones a largo plazo de su oferta y demanda. La aplicación deberá hacerse de manera que incentive el uso eficiente del agua. Es aquí donde se fundamenta la imposición a los titulares de autorizaciones de vertidos de un canon destinado al estudio, control, protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica.

Su importe se determina en función de la naturaleza, características y grado de contaminación del vertido y de la calidad ambiental del medio físico en que se vierte y se recauda en las cuencas intercomunitarias por los Organismos de cuenca o por la Administración Tributaria del Estado mediante la suscripción del correspondiente convenio.

Zonas de policía y perímetros de protección de los acuíferos subterráneos

Resulta determinante la prevención de los vertidos ocasionales que podrían producirse como consecuencia de la realización de actividades en zonas próximas al demanio hidráulico.

Para ello, la Ley de Aguas estableció una zona de policía de 100 metros alrededor de las márgenes de los ríos, lagos, lagunas y embalses, en la que las actuaciones realizadas por los particulares están sujetas a una estricta intervención administrativa.

Así se exige la autorización del Organismo de cuenca para las obras o trabajos que pretendan realizarse.

Para la protección de la calidad de aguas subterráneas, el Organismo de cuenca podrá determinar perímetros de protección del acuífero para la realización de obras de infraestructura (extracción de áridos, minas, canteras), actividades urbanas (fosas sépticas, cementerios, almacenamiento de residuos o aguas residuales), actividades agrícolas y ganaderos, actividades industriales y actividades recreativas.

Finalmente los Planes Hidrológicos pueden establecer perímetros de protección con prohibición de actividades con riesgo de degradación y contaminación del demanio, y que requieren por tanto, previa autorización del Organismo de cuenca.

Estudio del impacto ambiental

En la tramitación de concesiones y autorizaciones que afecten al demanio público y que pudieran implicar riesgos para el medio ambiente es preceptiva la presentación de informes sobre los posibles efectos nocivos para el medio ambiente, del que se dará traslado al órgano ambiental para que se pronuncie sobre las medidas correctoras que deban introducirse. Además, cuando el Organismo de cuenca considere que pueden acarrear riesgo grave para el medio ambiente, debe someter al órgano ambiental competente la conveniencia de iniciar un procedimiento de evaluación ambiental.

Declaración de sobreexplotación y salinización de los acuíferos subterráneos

Un acuífero subterráneo está sobreexplotado o en riesgo de estarlo cuando las extracciones de aguas son superiores a las entradas.

La ley establece que cuando un acuífero subterráneo esté sobreexplotado o en riesgo de estarlo, el Organismo de Cuenca deberá declararlo sobreexplotado. Esta declaración, además de conllevar la limitación cautelar de las extracciones, obliga a elaborar un plan en el plazo de dos años en el que se ordenen las extracciones y se establezca la sustitución de caudales.

La salinización, es el proceso por el que, como consecuencia directa de las extracciones, se produce un aumento progresivo de la concentración salina en las aguas con peligro claro de convertirse en inutilizables.

La ley faculta al Organismo de cuenca para declarar que un acuífero está en proceso de salinización, lo que conlleva:

  • Limitación de los aprovechamientos preexistentes

  • Modificación o revisión de las concesiones

  • Exigencia de autorización para los aprovechamientos legales de aguas subterráneas

  • Adopción de medidas que estime oportunas.

La reutilización de las aguas

La Ley de Aguas remite al Gobierno el establecimiento de las condiciones básicas para la reutilización de las aguas, precisando la calidad exigible según los usos previstos.

Cuando la reutilización se lleve a cabo por persona distinta del titular de la autorización de vertido de aguas ya depuradas, será necesario obtener la correspondiente concesión, pudiendo el concesionario subrogarse vía contractual y previa autorización de la Confederación con el titular del vertido, asumiendo sus obligaciones frente a la Administración, incluyendo depuración de aguas y pago de canon de vertido.

Si la reutilización se realiza por el titular del vertido, será suficiente autorización administrativa.

Los registros de zonas protegidas

La ley 62/2003 ha creado para demarcación hidrográfica un registro de las zonas que hayan sido declaradas objeto de protección especial en virtud de norma específica sobre protección de aguas superficiales y subterráneas, o sobre conservación de hábitats y especies directamente dependientes del agua.

En el registro se incluirán necesariamente:

  • zonas que hayan sido declaradas de protección de especies acuáticas significativas

  • masas de agua declaradas de uso recreativo,

  • zonas que hayan sido declaradas vulnerables,

  • zonas que hayan sido declaradas sensibles en aplicación de las normas sobre tratamiento de las aguas residuales urbanas

  • los perímetros de protección de aguas minerales y termales.

Las Administraciones competentes por razón de la materia facilitarán al organismo de la cuenca correspondiente la información precisa para mantener actualizado el Registro de Zonas Protegidas.

Protección de masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico

La Ley 11/2012, de medidas urgentes en materia de medio ambiente, en prevención de que pudiera producirse una situación de sequía, introduce una serie de medidas que pretenden conseguir un uso más adecuado del agua, en la que se preserve como principio fundamental el de unidad de gestión de cuenca.

La potestad administrativa sancionadora

Frente a la ley de 1879 que remitía a los poderes reglamentarios del Ministerio de Fomento el dictado de disposiciones para el buen uso y aprovechamiento de las aguas, la Ley de 1985, desarrollada por el Reglamento Público Hidráulico de 1986, defiende los diversos intereses jurídicos que concurren en la protección de las aguas como la titularidad pública, el medio ambiente, etc. tipificando como infracciones administrativas:

  1. Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público y a las obras hidráulicas.

  2. La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización.

  3. El incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones administrativas a que se refiere esta Ley, sin perjuicio de su caducidad, revocación o suspensión.

  4. La ejecución, sin la debida autorización, de obras, trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso.

  5. La invasión, la ocupación o la extracción de áridos de los cauces sin la correspondiente autorización.

  6. Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la autorización correspondiente.

  7. El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la Ley o la omisión de los actos a que obliga.

  8. La apertura de pozos y la instalación en los mismos de instrumentos para la extracción de aguas subterráneas sin disponer de concesión o autorización.

Las infracciones se clasifican en leves, graves y muy graves atendiendo a criterios como:

  • repercusión en el orden y aprovechamiento del demanio hidráulico.

  • su trascendencia, por lo que respecta a la seguridad de personas y bienes.

  • circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio.

  • deterioro producido en la calidad del recurso.

Las sanciones previstas para:

  • Las faltas muy graves consisten en multas de hasta 100 millones de pesetas a imponer por el Consejo de Ministros,

  • Las graves se castigan con multas de hasta 50 millones por el Ministro de Medio Ambiente

  • Las menos graves y leves con multa de hasta 10 millones por el Organismo de cuenca.

La Ley 46/1999 introdujo como novedad un procedimiento sumario y abreviado para la tramitación de procedimientos sancionadores por infracciones leves y menos graves.

Los órganos sancionadores pueden, asimismo, imponer multas coercitivas en los casos previstos en la LPA en una cuantía del 10 % de la sanción máxima fijada para la infracción cometida.

Directamente relacionada con la potestad sancionadora está la obligación de reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público, así como de reponer las cosas a su estado anterior. La prescripción de la falta no implica necesariamente la prescripción de la responsabilidad indemnizatoria del infractor.

En los supuestos de calificación de un mismo hecho como infracción administrativa y penal la Administración pasará el tanto de culpa a la Jurisdicción competente y se abstendrá de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado. La sanción de la autoridad judicial excluirá la imposición de multa administrativa.

La responsabilidad derivada de la infracción de las normas sobre protección de las aguas puede llevar a sanciones y responsabilidades del propio Estado ante la Unión Europea.

Las obras hidráulicas

Son obras hidráulicas todas las dirigidas a la construcción de bienes inmuebles que de forma directa o indirecta estén relacionadas con el aprovechamiento y protección del demanio hidráulico, esto es, las obras de captación, extracción, desalación, almacenamiento, regulación, conducción, control y aprovechamiento de las aguas, las de saneamiento, depuración, tratamiento y reutilización de las aprovechadas, etc. y todas aquellas necesarias para la protección del dominio público hidráulico.

La competencia para la realización de las obras corresponde:

  • Al Estado, cuando se trata de obras de interés general

  • A las Comunidades Autónomas o Entidades locales, según determinen los Estatutos y la Legislación de Régimen Local.

El Estado puede gestionar directamente la construcción de la obra, mediante la encomienda de gestión o, finalmente, a través de sociedades estatales.

La explotación, conservación y mantenimiento de las obras hidráulicas podrá encomendarse a las Comunidades de Usuarios, a las Juntas Centrales de usuarios o a las Comunidades generales. Para ello será necesario o bien suscribir el correspondiente convenio en el que se determinen las condiciones o bien un contrato de concesión de explotación.

El precio de las obras así ejecutadas y financiadas por el Estado deberá ser abonado por los beneficiarios con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de obligaciones y autofinanciación del servicio en la horma que reglamentariamente se determine; previsión desarrollada por el Reglamento de Dominio público hidráulico de 1986 que determina que el valor unitario de aplicación individual de cada sujeto obligado vendrá dado en unidades de superficie cultivable, caudal, consumo de agua, energía o cualquier otro tipo de unidad adecuada al uso de que se trate.

Amén de la gestión directa, la Administración puede realizar y explotar las obras, indirectamente, mediante concesiones a terceros distintos de los anteriores beneficiarios.

El contrato de concesión de construcción y explotación de obras hidráulicas, tiene por objeto la construcción, conservación y explotación de obras e infraestructuras vinculadas a la regulación de los recursos hidráulicos, su conducción, potabilización, desalinización, saneamiento y depuración.

La contraprestación al concesionario que financia la obra consiste en el derecho a percibir la tarifa de los usuarios que fija la Administración y que debe cubrir los gastos de funcionamiento, conservación y administración, la recuperación de la inversión y el coste de capital. En determinados casos, cuando se den razones de interés público, rentabilidad social o uso colectivo, se suma una subvención o compensación económica de la Administración titular.

Cuando la obra es a cargo de la Administración, o la parte que ésta debe abonar no está compensada con lo que se va a percibir por tarifas, se dispensa la prohibición de aplazar el precio bajo sanción de nulidad si no consta la previa existencia de crédito, siguiendo así el denominado “modelo alemán” de contrato de obras (facultad del aplazamiento del pago de la obra en anualidades con intereses, conclusa y recibida la misma).

Así mismo la ley permite imponer al concesionario de la obra hidráulica la cesión obligatoria a un tercero de un porcentaje de la construcción, representativo de al menos el 30% de su valor total, debiéndose establecer en el Pliego de cláusulas particulares de forma razonada.

El plazo previsto para la explotación de la obra será el establecido en el pliego de cláusulas administrativas particulares sin que pueda exceder en ningún caso de setenta y cinco años, mismo plazo, que establece la Ley de Contratos para el contrato de gestión de servicios públicos, y con el establecido por la Ley de Aguas para duración máxima de concesiones con aprovechamiento.

En lo relativo a su titularidad, a la vista de participación de capital privado en su realización, debe concluirse, haciendo abstracción de algunas obras como los las redes secundarias de acequias y desagües propiedad de la Comunidad de regantes o propiedad particular del dueño del terrero, todas las demás obras principales (pantanos, canales, redes principales de riego son de dominio público, sin que pueda admitirse otra titularidad privada que la derivada del título concesional y por el plazo en el previsto tal como señala el texto refundido de la ley de aguas: “las obras, bienes e instalaciones que realice el concesionario sobre el dominio público serán utilizados, ocupados y gestionados por el concesionario hasta que expire el plazo para el que se otorgó la concesión, momento en que revertirán a la Administración Pública competente”.

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