05. Demanio marítimo

El demanio marítimo

Evolución histórica

A lo largo de los siglos los ordenamientos jurídicos mostraron poco interés por la defensa de playas, costas y zonas adyacentes al mar, terrenos en los que no se manifestaba tensión entre la titularidad pública y privada. Durante muchos años se consideraba suficiente la calificación de dichas zonas como res communis omnium lo que permitía su anárquica pero infrecuente utilización e incluso apropiación. Esta tendencia cambió cuando el incremento de la pesca, el comercio marítimo o uso turístico de las costas junto con la explotación petrolífera o minera desvelaron el extraordinario valor económico del mar y sus riberas, hicieron insostenible tal calificación por los riesgos de privatización que comportaban. Incluso antes de que esto fuera patente, razones de seguridad y soberanía impulsaron al legislador decimonónico a incluir el mar territorial en el dominio público (Ley de aguas de 1866 y ley de puertos) que sólo definen dos zonas demaniales:

  1. Mar litoral:

    • Cuya delimitación deviene en una cuestión polémica que el texto remite a la anchura determinada por el Derecho internacional, disponiendo en ella el Estado la vigilancia, aprovechamientos, derecho de asilo e inmunidad conforme a las leyes y tratados internacionales.

  2. Las playas:

    • Expresando la ley de 1866 un concepto ajeno a su sentido vulgar, y aún técnico, definiéndolas como la parte de costa que el mar cubre y descubre con los flujos y reflujos de las mareas, independientemente de que lo formen arenales, pedregales, rocas o cualquiera otros tipos de materiales geológicos, extendiendo el dominio público a los terrenos unidos a las mismas por accesiones o aterramientos que ocasione el mar, aunque por el contrario reconozca un peligroso derecho de accesión de los propietarios colindantes cuando se den las circunstancias establecidas en el texto legal.

La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas

Pero hoy en día las circunstancias, como se señaló con anterioridad han cambiado radicalmente siendo evidente el valor de la costa, mar territorial y plataforma continental, como reconoce la vigente Ley de Costas de 1988, e inclusive el legislador ya había tenido esta circunstancia en cuenta en la Ley de 1969 de Costas Marítimas y en la CE de 1978 al constitucionalizar el dominio público, en el que incluye zona marítimo-terrestre, playas, mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y plataforma continental.

La vigente ley de Costas tiene por objeto determinar, proteger, utilizar y la policía del demanio marítimo terrestre y especialmente la ribera del mar, consistiendo la actividad administrativa sobre aquél en:

  • Determinación del mismo asegurando su integridad, adecuada conservación adoptando las medidas precisas para garantizar esto.

  • Garantizar el uso público del mar, de su ribera y resto del demanio marítimo terrestre, salvo las excepciones derivadas de razones de interés público justificadas.

  • Regular el uso racional de estos bienes en los términos acordes con su naturaleza y fines respetando el paisaje, medio ambiente y patrimonio histórico- artístico.

  • Conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y la ribera del mar.

La reforma de la Ley 22/1988, de Costas por la Ley 2/2013, de 29 de mayo

La política de recuperación y disciplina rigurosa que impuso la Ley de Costas de 1988, que se venía imponiendo sin mucha eficacia, ha generado numerosos conflictos que han resultado agravados por la aguda crisis económica que padecemos. Esa es la situación que pretende corregir la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988 de Costas.

Argumento de peso contra la Ley de Costas de 1988 es el de haber producido una importante inseguridad jurídica para los titulares de viviendas y otros inmuebles: deslindes sin criterios homogéneos y falta de garantías para adquirentes de buena fe lo que tuvo especial incidencia sobre adquirentes extranjeros, lo que motivó la protesta formal del Parlamento de la UE.

Como medidas de protección del litoral se prohíben nuevas edificaciones pero se permiten las necesarias obras de mejora en los edificios existentes siempre que no supongan cualquier aumento de volumen, altura o superficie.

En orden a la seguridad jurídica se clarifica el alcance tierra adentro de la zona marítimo-terrestre, abordándose exclusiones puntuales. Se garantiza la información a los ciudadanos sobre la propiedad, confiando que nadie pueda adquirir, como venía ocurriendo, una vivienda en la costa y descubrir después su condicional demanial. Para ello, se obliga a inscribir los bienes de la zona marítimo-terrestre en el Registro de la Propiedad, y se asegura esta información a los interesados desde el inicio del deslinde. Además, se ofrecerá información gratuita a todos los ciudadanos vía Internet sobre las líneas de deslinde; y, en fin, se mejora la situación jurídica de quienes se vieron despojados de sus bienes inscritos con la Ley de 1988: ampliación del plazo máximo de las concesiones de 30 a 75 años y acceso a ellas de los titulares de derecho inscritos en el Registro.

Como medidas de estímulo de la actividad económica en el litoral, la reforma supone la prórroga de las concesiones otorgadas hasta un plazo máximo de 75 años, solucionando los vencimientos de concesiones en 2018 y evitando la desaparición de empresas,  con la consiguiente destrucción de empleo. Las actividades industriales potencialmente contaminantes requerirán un informe ambiental autonómico específico; se aumenta por igual tiempo de 75 años el plazo máximo de las nuevas concesiones y de las autorizaciones a 4 años; se permite la transmisión de los derechos, mortis causa e inter vivos (con autorización); se protegen los bienes declarados de interés cultural, aplicándoles su legislación protectora propia; se regula mejor la zona de servidumbre de protección: posible reducción de 100m a 20m en casos especiales, como ciertos núcleos de población, costeros, históricos; y se permiten las obras necesarias para la reparación y modernización de las instalaciones en esta zona (mientras no impliquen incrementos de altura o volumen).

Las dependencias del demanio marítimo. La zona marítimo terrestre

Mar territorial y recursos de la plataforma continental

Se trata de una zona o franja inicialmente fijada en 6 milla y que se extendió a 12 a efectos de pesca y reprensión del contrabando, regulada con carácter general en la Ley 10/77 sobre mar territorial.

La medición del mar territorial se hace en su borde o línea interior a partir de la línea de bajamar escorada a lo largo de todas las costas de soberanía española, si bien el Gobierno puede acordar para aquellos lugares que estime oportuno, trazar líneas de base recta que unan los puntos apropiados de la costa conforme a las normas internacionales aplicables.

La línea exterior está determinada por una línea trazada de modo que los puntos que la constituyen se encuentren a una distancia de 12 millas náuticas medidas desde los puntos más próximos a las líneas de base anteriormente citadas.

Ambas líneas generan de un lado el inicio del mar territorial y de otro el concepto de aguas interiores sobre las que las CCAA asumen competencias en materia de pesca.

Las aguas interiores españolas a efectos legales son las situadas en el interior de las líneas de base del mar territorial, incluyéndose en ellas ríos, lagos y aguas continentales.

En cuanto a los recursos naturales la ley de costas del 69 definía los recursos naturales de la zona económica y plataforma continental como “el lecho y subsuelo de mar territorial y el del adyacente hasta donde sea posible la explotación de sus recursos naturales”.

El concepto de zona adyacente, aludido por la CE se precisó por la Ley 15/78 hasta una distancia de 200 millas náuticas desde la costa. El Estado español tiene sobre tal zona derechos soberanos de explotación y exploración de recursos naturales del lecho, subsuelo marino y aguas suprayacentes y ostenta el derecho exclusivo sobre recursos naturales, explotación y exploración de tales recursos, y jurisdicción exclusiva para hacer cumplir las disposiciones pertinentes sin que por ello se vea afectada la libertad de navegación o el tendido de cables submarinos, por ejemplo.

La ribera del mar y de las rías. Zona marítimo terrestre y playas

Según la Ley de Costas de 1988, integra el dominio público marítimo terrestre estatal las siguientes pertenencias:

  1. La ribera del mar y de las rías, que incluye:

    • La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos, o cuando los supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. La Reforma de 2013 ha precisado que el concepto "temporales" se precisará de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente.

    • La Ley aclara que esta zona se extiende por los márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas. Se consideran incluidas, las marismas, albuferas, y en general los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, olas o de la filtración del agua de mar.

    • Las playas, definidas como zonas de depósito de materiales sueltos, como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación formadas por la acción del mar o del viento marino u otras causas naturales o artificiales. También aquí la Ley 2/2013 ha recortado la amplitud hasta el límite necesario para la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.

  2. El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y regulados por su legislación específica.

  3. Los recursos naturales de las zona económica y la plataforma continental, definidos y regulados por su legislación específica

Demanio marítimo por definición legal

La Ley de Costas completa la descripción de lo que entiende por demanio marítimo con una serie de supuestos (art. 4):
  1. Las accesiones a la ribera del mar por depósitos de materiales o retirada de mar

  2. Los terrenos ganados al mar como consecuencia indirecta de obras y los desecados en su ribera

  3. Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa.

  4. Los acantilados que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público terrestre hasta su coronación

  5. Los terrenos deslindados como dominio público que hayan perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre.

  6. Los islotes en aguas interiores y mar territorial

  7. Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público, marítimo-terrestre, que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de concesión

  8. Los terrenos colindantes de la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-terrestre

  9. Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio

  10. Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidos por el Estado cualquiera que sea su localización.
  11. Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal que se regularan por su legislación específica.

Son también de dominio público estatal las islas que estén formadas o se formen por causas naturales en el mar territorial o en aguas interiores o en los ríos hasta donde se hagan sensibles las mareas, salvo las que sean de propiedad privada, en cuyo caso serán de dominio público su zona marítimo-terrestre, playas y demás bienes que tengan este carácter.

La protección administrativa del demanio marítimo. Indisponibilidad, deslinde y régimen sancionador

La obsesión defensiva de la Ley de Costas de 1988 frente a la degradación y usurpación del demanio marítimo se ve en su regulación, con técnicas que se generalizarán en la Ley de Patrimonio de las AAPP.

La indisponibilidad y la recuperación posesoria del demanio marítimo

La indisponibilidad comprende la trilogía clásica de las reglas de la protección del dominio público: “inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad” siendo consecuencia de esto la titularidad monopolística del Estado sobre las dependencias del dominio público marítimo-terrestre frente a la que se niega todo valor obstativo a las detentaciones privadas por prolongadas que sean en el tiempo, y aunque aparezcan el tiempo amparadas por asientos del Registro de la propiedad.

Dicha titularidad demanial se impone a cualquier acto administrativo provocando su nulidad si la desconoce y sobre los actos de particulares en Fraude de Ley. Normas protectoras operativas a través de la facultad de recuperación posesoria, de oficio y en cualquier tiempo sobre dichos bienes, prohibiéndose a los jueces admisión de interdictos contra las resoluciones que dicte la Administración del Estado en el ejercicio de sus competencias.

El deslinde y el Registro de la Propiedad

Es en la regulación del deslinde donde se hace más patente la preocupación defensiva de La Ley de Costas, cuya importancia corre pareja a la dificultad de la precisa determinación del demanio marítimo por la longitud de nuestras costas y las alteraciones que en los límites de la zona marítimo-terrestre que origina el trabajo de las mareas.

Pero no es en el procedimiento de deslinde donde hay novedades, sino en los efectos de la resolución administrativa que le pone término.

El procedimiento de deslinde, competencia le corresponde a la Administración del Estado, se inicia de oficio a petición de cualquier persona interesada, suspendiéndose el otorgamiento de autorizaciones y concesiones, oyéndose a los propietarios colindantes previa notificación, así como a demás interesados, a la Comunidad Autónoma y a los Ayuntamientos.

Es en los efectos del acto de deslinde donde la regulación legal rompe con el tradicional carácter de tal acto y posterior amojonamiento como actos de simple constatación de situaciones posesorias, para configurarlos abiertamente, como procedimiento y potestad administrativa definidora de la naturaleza pública o privada de los terrenos, y consecuentemente de su extensión.

La configuración actual del deslinde del demanio marítimo-terrestre constituye excepción notable al artículo 1 de la Ley Hipotecaria que sitúa los asientos registrales bajo la protección de los jueces y tribunales civiles.

Ahora, por el contrario, la resolución del deslinde se erige en titulo suficiente para rectificar las situaciones jurídicas regístrales contradictorias con el deslinde y para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes.

La derogación de las reglas civiles de defensa de la propiedad y, en cierto modo, del principio de garantía judicial efectiva que proclama el artículo 24 CE, sobre todo si la inscripción registral trae causa de una sentencia judicial conlleva que el titular registral pierda dicha condición y presunción posesoria por un simple acto administrativo con igual valor que una sentencia civil declarativa de propiedad y además la reacción judicial ante la Jurisdicción civil se reduce a 5 años (siendo en el Código civil de 30) La Ley de Costas impone determinadas cautelas para la inmatriculación de fincas situadas en las zonas de protección, consistentes en la obligación de precisar si los terrenos cuya inscripción se pretende lindar o no con el dominio público terrestre, exigiendo en caso afirmativo una certificación de la Administración Civil del Estado acreditativa de que no se invade el dominio público marítimo-terrestre.

La potestad sancionadora

Se atribuye a la Administración una poderosa potestad sancionadora cuya regulación está recogida en la Ley de Costas de 1988.

La técnica usada para describir y graduar las infracciones se singulariza por establecer una primera enumeración de conductas ilegítimas, que se concretan después en supuestos considerados como faltas graves, y las restantes que no estén en las anteriores, como leves.

Se califican como infracciones: acciones u omisiones que causen daños o menoscabo del demanio marítimo, la ejecución de trabajos, obras, vertidos, cultivos, talas o plantaciones sin título administrativo, el incumplimiento de las normas sobre servidumbre, etc., y en general, el incumplimiento o inobservancia de las prohibiciones y normas establecidas en la Ley.

En cuanto a la prescripción: Las infracciones graves prescriben a los 4 años y por el transcurso de 1 año desde su comisión las leves; por el contrario es imprescriptible la acción de reparación del daño causado imponiendo la ley la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior, cualquiera que sea el tiempo transcurrido.

En cuanto a la autoría, amplia el concepto de autor:

  • Titulares de las autorizaciones y concesiones cuando incumplieren las condiciones de éstas:

  • Promotor de las actividades.

  • Empresario que la ejecuta - Técnico director de la misma.

  • Otorgantes de títulos administrativos que resulten contrarios a lo establecido en la Ley y cuyo ejercicio ocasione daños graves al dominio público o a terceros, concretando esa responsabilidad en:

Los funcionarios o empleados de la Administración Pública que informen favorablemente del otorgamiento y serán sancionados por falta grave en vía disciplinaria.

Las autoridades y los miembros de los órganos colegiados de Corporaciones o Entidades públicas que resuelvan o voten a favor del otorgamiento del título, desoyendo informes preceptivos que adviertan de la ilegalidad o que no hubieren recabado dichos informes.

Las sanciones consisten en multas de cuantía ilimitada, pues el importe se calcula en función de un tanto por ciento del valor de las obras o instalaciones efectuadas irregularmente sobre el dominio público o del equivalente del valor de los materiales substraídos o por ambos conceptos.

Como sanción accesoria está dar publicidad de las sanciones impuestas por faltas graves, una vez firmes, y en su caso, y revocación del título administrativo, estando obligado a restituir y reponer las cosas a su debido estado e indemnizar por los daños causados.

La Ley establece determinadas prevenciones sobre el procedimiento sancionador, admitiéndose la acción pública ante los Órganos administrativos y los Tribunales y articulándose un trámite de suspensión de obras ilegales en curso de ejecución. La efectividad de la suspensión de la ejecución, cuando se acuerde, se condiciona a que el sancionado garantice su importe.

La influencia expansiva de la demanialidad marítimo-terrestre sobre la propiedad. Limitaciones y servidumbres marítimas

Para satisfacer determinadas necesidades públicas y, en todo caso, para profundizar en la protección física y jurídica de la zona marítimo-terrestre se imponen determinadas limitaciones sobre los terrenos colindantes.

Se trata de las tradicionales servidumbres de salvamento, de paso de vigilancia del litoral que la Ley de Costas de 1988 ha sustituido por las denominadas de protección, de transito y de acceso al mar, configurándose una zona de influencia en la que se imponen determinadas vinculaciones y criterios urbanísticos.

  • Servidumbre de tránsito (antigua servidumbre de vigilancia de litoral). Establecida a favor autoridades, funcionarios público en general. Recae sobre una “franja de 6 metros a 20 en lugares de tránsito difícil o peligroso medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar”. Esta zona debe estar libre para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento salvo espacios protegidos. Solo excepcionalmente podrá ser ocupada por obras en el dominio público. También podrá ser ocupada para la ejecución de paseos marítimos.

  • Servidumbre de acceso público y gratuito al mar (antigua servidumbre de paso). Recae sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo-terrestre en la longitud y anchura que demanden la naturaleza y finalidad de acceso, sin que se permitan obras o instalaciones que interrumpan su acceso al mar, salvo solución alternativa que lo garantice; servidumbre que no empecé expropiar otros terrenos necesarios para realizar otros accesos.

  • Servidumbre de protección, novedad de La Ley de 1988, servidumbre negativa que impide en todos los predios sirvientes afectados por ella determinados usos y construcciones. Recae sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el limite interior de al ribera del mar, zona que puede ser ampliada por la Administración del Estado, de acuerdo con las de la Comunidad Autónoma, y el Ayuntamiento, hasta un máximo de 100 metros, cuando sea necesario par efectividad de la servidumbre, estando los primeros 20 metros de esta servidumbre afectos a la finalidad que con anterioridad cubría la servidumbre de salvamento.

La Ley distingue tres tipos de actividades a desarrollar por los particulares en dicha zona de protección:

  1. Unas libremente permitidas, como los cultivos y plantaciones, instalaciones deportivas descubiertas, o las que no puedan tener otra ubicación o presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público, marítimo- terrestre.

  2. Otras prohibidas, como la edificación de viviendas, la construcción de vías de transporte y áreas de servicio, destrucción de áridos, etc.

  3. Las actividades restantes están sujetas a autorización, pudiendo la Administración establecer las condiciones necesarias para la protección del dominio público. Hay ciertas actividades que podrán ser excepcionalmente y por razones de utilidad pública autorizadas por el Consejo de Ministros (vías transporte interurbanas, áreas de servicio, líneas eléctricas etc.)

Zona de Influencia, otra novedad de la Ley de Costas de 1988, y a determinar en los planes de ordenación territorial, de 500 metros como mínimo a partir del límite interior de la ribera del mar, cuya anchura se determinará en planes de ordenación territorial y urbanística y en la que se imponen reservas de suelo (p.e. Aparcamientos de vehículos en zonas de playas) y las construcciones evitarán formar pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, estando la densidad de edificación en los límites establecidos en dicha Ley.

Otras limitaciones de propiedad la Ley de Costas establece determinadas normas de protección de los áridos, se somete a autorización la extracción, hasta la distancia que se determine en cada caso, requiriendo informe favorable de la Administración del Estado; por otro lado, los yacimientos de áridos emplazados en la zona de influencia quedan sujetos a un derecho de tanteo y retracto en las operaciones de venta, cesión o cualquier otra forma de transmisión, a favor de la Administración del Estado, para su aportación a las playas. Se declaran de utilidad pública a los efectos de expropiación por el Departamento ministerial competente.

Usos y aprovechamientos del demanio marítimo

Sobre el demanio marítimo se dan las más variadas formas de utilizaron, que van desde el uso directo de la propia Administración del Estado para sus propios servicios públicos hasta las utilizaciones privativas de particulares, pasando por los usos comunes y especiales.

Utilización directa por la Administración es el supuesto de los “puertos, bases, estaciones, arsenales e instalaciones navales de carácter militar y zonas militares portuarias”. Para asegurar eventuales necesidades de la Administración del Estado, se contempla la posibilidad de establecer reservas para el cumplimiento de fines de su competencia, cuya utilización o explotación podrá ser realizada por cualquier de las modalidades directa o indirectamente que se determinen reglamentariamente.

Al ser el dominio público de titularidad Estatal se prevé la adscripción como fórmula que supone la conservación por el Estado de aquella y la atribución a la CCAA de la utilización y gestión de la misma, para la construcción de nuevos puertos y vías de transporte de su competencia o la ampliación modificación de los existentes, sin que el plazo de las concesiones que se otorguen en los bienes adscritos puedan sobrepasar los 30 años

Se reconocen una gran variedad de usos comunes a favor de los particulares. Se rigen por los principios de libertad, igualdad y gratuidad como son pasear, estar, bañarse, navegar, embarcar, pescar, coger plantas y mariscos y otros actos semejantes de acuerdo con las leyes y reglamentos.

Existen también los usos comunes especiales definidos como los que tengan especiales circunstancias de intensidad peligrosidad o rentabilidad y los que requieran la ejecución de obras e instalaciones que solo podrán ampararse en la existencia de reserva, adscripción, autorización y concesión, sin que pueda invocarse derecho alguno de concesión, cualquiera que sea el tiempo transcurrido. La Ley sujeta este tipo de usos a condiciones muy estrictas:

  • Solo para aquellas instalaciones o actividades que por su naturaleza no puedan tener otra ubicación y previo al otorgamiento del título administrativo debe quedar garantizado el sistema de eliminación de aguas residuales.

  • Las playas no serán de uso privado y las instalaciones que se permitan en ellas serán de libre acceso público, quedando prohibidos estacionamiento, y circulación no autorizada de vehículos así como acampadas.

  • El titular del derecho a ocupación será el responsable de los daños y perjuicios que puedan ocasionar las obras y actividades al dominio público y privado, salvo que los daños deriven de una cláusula impuesta por la Administración al titular y sea de ineludible cumplimiento por aquél.

La administración conserva en todo momento las facultades de tutela y administración sobre el demanio marítimo afectado.

La legitimación para los usos comunes especiales, en cuanto den lugar a usos privativos, sólo es posible por autorización o concesión:

Autorización: Estarán sujetas las actividades en la que concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad y rentabilidad, aún no requiriendo obras o instalaciones ni desnaturalicen el principio de uso público de las playas.

También la ocupación con instalaciones desmontables o con bienes muebles, y también vertidos tanto líquidos como sólidos.

Se otorgaran con carácter personal e intransferible inter vivos, y no serán inscribibles en el Registro de la Propiedad, El plazo de vencimiento será el que se determine en el titulo sin que pueda exceder de un año.

Según la Ley, todas las autorizaciones podrán ser revocadas unilateralmente por la Administración en cualquier momento sin derecho a indemnización, cuando sean incompatibles con la normativa aprobada con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso público. El titular tendrá derecho a retirar las instalaciones y está obligado a restaurar la realidad física alterada.

La concesión de la Administración del Estado es el titulo requerido para la utilización privativa del dominio público con obras o instalaciones no desmontables. Se otorgan sin perjuicio de tercero y dejando a salvo los derechos preexistentes, por un plazo que no podrá exceder de 30 años.

El otorgamiento de la concesión podrá implicar la declaración de utilidad pública a efectos de ocupación temporal o expropiación forzosa de los bienes o derechos afectados, bienes expropiados que se incorporaran al dominio público.

Las concesiones son inscribibles en el Registro de la Propiedad y no son transmisibles por actos inter vivos, salvo que sirvan de soporte a la prestación de un servicio público y la Administración autorice la cesión del correspondiente contrato, así como la de cultivos marinos y las vinculadas a permisos de investigación o concesiones de explotación de minas o hidrocarburos. En caso de fallecimiento del concesionario, sus causahabientes podrán subrogarse en plazo de un año, transcurrido el cual se entiende que renuncian.

Pesca y cultivos marinos

Entre los aprovechamiento especiales de la zona marítimo-terrestre y del mar territorial, la pesca, cuando se constituye en actividad profesional es un uso especial sujeto a diversas autorizaciones o licencias de policía que hacen referencia a las condiciones de los barcos o de los patrones, responsables técnicos de las embarcaciones.

La Ley de Pesca 3/01 conforme a los principios y reglas de la política pesquera común y de los Tratados y Acuerdos internacionales reitera la competencia exclusiva del Estado, conforme a la CE, y tiene por objeto el establecimiento de la normativa básica de ordenación del sector pesquero, si bien la STC de 6/12/83 reconoce a las CCAA competencias en materia pesquera en inspección y sanción, junto con la dependencia de aquéllas de Guardapescas y Jurados Marítimos, salvo que no legislaran sobre ello ni adscribieran a órganos propios estas funciones, aprobando sus respectivas normas de pesca y cultivos marinos una vez que asumieron competencias en la materia.

Por su estrecha relación con la zona marítimo-terrestre debe destacarse la importancia que en los últimos tiempos has adquirido los cultivos marinos, una nueva actividad que tiene como objeto la producción de especies marinas, incrementando por obra humana los rendimientos naturales del medio. Gran porvenir en España por nuestros 5.000 km de costa. Exigen el uso de áreas marinas o marítimo terrestres, sujetas a concesión y provocan colisiones con el ordenamiento pesquero, cuyas épocas de veda no tienen por qué aplicarse a estos procesos, en cierto modo industriales La legislación moderna sobre cultivos marinos la inicia el RD de 1874 de concesión a perpetuidad de criaderos de mariscos, viveros o depósitos, a la que suceden varias normas hasta la vigente Ley de cultivos marinos de 1984 que mantiene la sujeción de todas las actividades de acuicultura a diversos títulos:

  • Autorización para marisqueo individual

  • Autorizaciones para realizar cultivos marinos en terrenos de propiedad particular

  • Concesiones cuando las instalaciones impliquen obras fijas al mar.

Para la expedición de las concesiones es competente el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, si bien con informes preceptivos de los organismos competentes en materia de defensa y seguridad de la navegación y de las autoridades de turismo si se afectan centros y zonas turísticas, requiriéndose así mismo, licencia Municipal si las actividades implicadas dan lugar a instalaciones fijas en tierra firme.

Aunque se ha tratado de simplificar los trámites, en aplicación de la LRPAJ, ni el principio de unidad de expediente ni el silencio positivo se aplican a las concesiones para realizar obras en el mar, toma de agua o desagüe ni se articulan en el expediente unitario las licencias municipales.

La Ley de Cultivos Marinos remite a la normativa de pesca marítima en lo relativo a infracción y sanciones.

Comunicaciones marítimas. Los puertos

Finalidad sobresaliente del demanio marítimo es servir de soporte a los puertos a través de los que se articula el transporte y comunicación entre los diversos puntos de la costa española y de cualquier puerto extranjero. Los puertos se rigen por la Ley 27/92 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, parcialmente modificada por la Ley 62/97 y la 48/03, que los define como la define como el “conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración competente”.

Esta enumeración de condiciones debe darse para un espacio que tenga la consideración de puerto a los efectos de la ley, pudiéndose aplicar sólo a los puertos de interés general.

Clases y régimen de competencias

Una primera ordenación es aquella que diferencia entre puertos de carácter militar competencia de Defensa y que sirven a la defensa nacional, y que están excluidos de la Ley de Puertos y los civiles, adscritos a Fomento, y por tanto del Estado o las CCAA.

En función de las características de su tráfico se clasifican en:

  • Comerciales: En los que se realizan actividades comerciales portuarias (estiba, desestiba, etc.).

  • No comerciales (pesqueros, de refugio y colectivos).

Según la relevancia del puerto en el conjunto del sistema portuario nacional tenemos:

  • Puertos de interés general de titularidad estatal y en los que se desarrollan actividades marítimas internacionales con una zona de influencia comercial que afecta a más de una CCAA, que sirven a industrias de interés nacional y con un volumen anual y características de las actividades comerciales alcancen niveles relevantes o responden a necesidades esenciales de la economía nacional.

  • Puertos de interés local de competencia autonómica.

Las competencias sobre puertos corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas. El Estado ejerce sus competencias y ostenta la titularidad sobre los puertos de interés general, declarando y determinando cuáles serán de tal tipo. La pérdida de condición de un puerto como de interés general requiere expediente y comporta el cambio de titularidad a favor de la CCAA si asumió las competencias necesarias para ostentar tal titularidad.

Las CCAA en virtud de la CE asumieron en sus EEAA competencias sobre puertos ubicados en su litoral con exclusión de los calificados por el Estado como de interés general, que son, de hecho los más importantes, aunque los de competencia autonómica podrán desarrollar operaciones comerciales con el visto bueno del MEH, Fomento, Agricultura, Sanidad y MITAS a efectos de tráfico marítimo, seguridad a la navegación y en su caso existencia de controles aduaneros, de sanidad y comercio exterior.

La organización y gobierno de los puertos de interés general

Las competencias que corresponden a la Administración estatal sobre puertos e instalaciones de interés general son ejercidas por Fomento a través del ente “Puertos del Estado”, y las “Autoridades Portuarias” Puertos del Estado es un ente de derecho público, que asume funciones de holding sobre las Autoridades Portuarias ajustando sus actividades al ordenamiento jurídico privado, salvo en el ejercicio de funciones de poder público que le atribuya el ordenamiento tales como:

  • Ejecutar la política portuaria del Gobierno.

  • Controlar la eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal.

  • Aprobar la programación financiera y de inversiones de las Autoridades Portuarias derivada de los planes de empresa acordados por éstas.

  • Administrar el Fondo de Compensación Interportuario, instrumento al servicio de la solidaridad y redistribución de recursos del sistema entre todos los puertos estatales nutrido por las aportaciones de Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, con el fin de garantizar la autofinanciación del sistema portuario y potenciar la leal competencia entre puertos de interés general.

La organización de Puertos del Estado consta de Presidente nombrado por el Gobierno, a propuesta de Fomento y Consejo Rector con un máximo de 15 miembros nombrados por Fomento, existiendo un Consejo Consultivo de Puertos del Estado como órgano asesor.

Las Autoridades Portuarias (en régimen de autonomía) están al frente de cada puerto de interés general, o si las circunstancias lo exigen, de cada conjunto de puertos de competencia estatal y ubicados en una misma CCAA.

Cada Autoridad es una Entidad de Derecho público que somete su actuación al Derecho privado salvo en el ejercicio de funciones de poder público, lo que implica la conversión de las tasas y precios públicos en privados o la exclusión de los servicios portuarios de la consideración de servicios públicos o el sometimiento al Derecho privado de su gestión patrimonial y de personal, si bien la selección del mismo es vía convocatoria pública.

En su organización se integran:

  • Órganos de Gobierno: Presidente, Vicepresidente y Consejo de Administración.

  • Órganos de Gestión: El Director técnico.

  • Órganos de Asistencia: Consejo de Navegación del Puerto.

El fraude a las competencias estatales sobre los puertos de interés general

La Ley de Puertos de 1992 aseguraba la primacía estatal, pues nombraba al Presidente de la Autoridad Portuaria, y sus representantes en el Consejo de Administración suponían mayoría absoluta en el mismo. Sin embargo, tras la reforma por mor la Ley 62/97, el Presidente de la Autoridad y a la mayoría de los miembros del Consejo de Administración son nombrados y cesados por el ejecutivo autonómico.

La AGE está representada de manera testimonial por el Capitán Marítimo y 4 vocales, además tienen representantes los municipios donde se ubique el puerto y las Cámaras de Comercio Industria y Navegación, organizaciones empresariales y sindicatos.

Se produce una situación anómala de constitucionalidad discutible: La titularidad del puerto es estatal; la gestión es de control autonómica, y además el Estado responde patrimonialmente por estos organismos públicos de los daños que su gestión causen a terceros según la LRJPAC.

Los puertos autonómicos

Además de dominar la gestión de puertos de interés general, las CCAA tienen competencia sobre puertos que no son de interés general: Pesca, abrigo o deportivos, y comerciales con los límites fijados legalmente. Sin embargo, y dado que el demanio marítimo terrestre ocupado por un puerto de competencia autonómica sigue siendo de titularidad estatal, se ha inventado a estos efectos la figura de la adscripción y que supone que la porción de dominio público adscrita se mantiene en la titularidad estatal, correspondiendo a la CCAA el uso y gestión de la misma, no pudiendo ser superiores a 30 años el plazo de las concesiones otorgadas en bienes adscritos, debiendo contar con el visto bueno estatal el proyecto autonómico en cuanto a la delimitación del dominio público estatal susceptible de adscripción, los usos previstos y las medidas para protección del mismo, sin cuyo requisitos aquél no puede considerarse aprobado.

Prestación de servicios portuarios y utilización del demanio portuario

El uso de los puertos se rige ahora por la Ley 48/2003 “de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general” que apuesta por la promoción e incremento de la participación de la iniciativa privada en la financiación, construcción y explotación de las instalaciones portuarias y en la prestación de los servicios portuarios a través de los correspondientes títulos habitantes.

Los servicios prestados en los puertos de interés general

El desarrollo de la competencia interportuaria se alcanza potenciando la autonomía de gestión económico-financiera de los Organismos Públicos sobre principios tales como autosuficiencia económica, cobertura de costes por transferencia de los mismos a los usuarios con criterios homogéneos y no discriminatorios basados en recuperar los costes de explotación, los externos o los de las nuevas inversiones y regulando la prestación de servicios portuarios por parte de la iniciativa privada en “régimen de libertad de acceso” La Ley modifica el concepto de “servicio portuario”, consagrando el concepto más amplio de servicios prestados en los puertos de interés general” que se realizarán por las Autoridades Portuarias en los casos que proceda o por particulares que dispongan de la licencia o autorización correspondiente.

Los servicios portuarios se definen como las actividades de prestación de interés general desarrolladas en la “zona de servicio de los puertos” necesarios para la correcta explotación de los mismos en condiciones de seguridad, eficacia, eficiencia, no discriminación, etc. Corresponde al Ministerio de Fomento la delimitación de la zona de servicio a través del oportuno plan de utilización de servicios portuarios.

La Ley clasifica los servicios en:

  • Los servicios portuarios generales se confían a las Autoridades Portuarias, beneficiándose los usuarios del puerto sin necesidad de solicitud. Se caracterizan bien por incorporar ejercicio de autoridad, bien por ser indivisibles, lo que remite a un único agente, la Autoridad del Puerto, sin perjuicio de su encomendación a terceros, en determinados casos mientras no se ponga en riesgo la seguridad o impliquen ejercicio de autoridad.

  • Los servicios portuarios básicos, se prestan a solicitud de los usuarios por empresas autorizadas y se definen por su relación directa con las operaciones del tráfico portuario. Se clasifican en 5 grupos (servicios de pasaje, de practicaje, de manipulación y transporte de mercancías, técnico-náuticos y recepción de desechos).

Se realizan por operadores privados amparados por la correspondiente licencia y en régimen de competencia, salvo en caso de insuficiencia de la iniciativa privada, en que la Ley permite su prestación directa por la Autoridad Portuaria de forma excepcional y transitoria, deviniendo en obligación si las circunstancias del mercado lo exigen y en tanto éstas se mantengan.

El estatuto de los servicios básicos lo integran dos tipos de reglamento:

  1. Los pliegos reguladores de cada servicio: Aprobados por Puertos del Estado para todos los puertos de interés general y que fijan aspectos tales como las condiciones generales de acceso, obligaciones de servicio público a cargo de los prestadores o el estatuto jurídico de los derechos y deberes que se incorporarán a las licencias, debiendo ser publicados en el BOE, complementadas por las prescripciones particulares que elabora cada Autoridad Portuaria.

  2. Las obligaciones de servicio público de cada operador reguladas en el pliego regulador de cada servicio con el fin de garantizar su prestación en condiciones de seguridad, continuidad y regularidad, cobertura, precios razonables y respeto al medio ambiente; obligaciones de obligatoria aceptación por los prestadores de servicios.

La utilización del dominio público portuario

Paralelamente a la regulación de prestación de servicios, la Ley 48/03 regula el uso del dominio público portuario junto con lo establecido por el Reglamento de Explotación y Policía, Ordenanzas Portuarias, y la Ley de Costas con carácter supletorio.

Se sujeta a autorización previa el uso de instalaciones portuarias fijas por buques, pasaje y mercancías, así como ocupación del dominio público portuario por plazo no mayor a 3 años con bienes muebles o instalaciones desmontables, Se sujeta a concesión demanial con plazo de hasta 35 años, para permitir amortizar la inversión, las que supongan instalaciones no desmontables.

Respecto al procedimiento de otorgamiento de concesión, si dicho procedimiento se inicia a instancia de particular, la Autoridad Portuaria deberá iniciar un tramite de competencia de proyectos.

La Ley diferencia en lo tocante a la modificación de las concesiones, las modificaciones sustanciales de las que no lo son, contemplando como supuesto especial la revisión cuando concurren causas ajenas a la voluntad del concesionario.

La transmisión se sujeta a autorización previa y al cumplimiento de condiciones mínimas previstas por Ley (particularmente la garantía de la libre competencia), manteniéndose en términos análogos a los establecidos por la Ley de Costas, la regulación de las causas de extinción, destacando entre ellas, la regulación del valor de rescate de la concesión, fijado a falta de acuerdo, por la Autoridad Portuaria, conforme a los criterios legalmente determinados.

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