06. Montes

Orígenes y evolución de la intervención pública en los montes

Las primeras piedras del ordenamiento forestal se ponen en la Baja Edad Media. En siglos sucesivos, la protección se incrementa paulatinamente, teniendo su apogeo en el XVIII y culminando en el siglo XIX con la creación de un verdadero sistema forestal.

El siglo XIX fue el más negativo para nuestros bosques pues se permitía la utilización de los montes particulares sin limitaciones y el cerramiento de las fincas y su roturación. El sistema decimonónico sufre una fuerte corrección durante el franquismo, con una legislación intervencionista sobre todos los montes, tanto públicos como particulares, y una política de repoblación intensa.

La legislación franquista, la Ley de Montes de 8 de Junio de 1957 ha sido sustituida por una muy similar, la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, en vigor, no ocurriendo lo mismo con la Administración forestal muy alterada por desde la CE por los cambios en el sistema funcionarial –burocrático y la organización territorial derivada del Estado de las Autonomías.

Los precedentes

En la Edad Media los bosques provocaron la atención legislativa de la Corona debido, fundamentalmente, a que la caza era el deporte favorito de los Reyes y de la nobleza.

La deforestación en gran escala se inicia con los Reyes Católicos y con los Austrias, y trae causa de las leyes protectoras de la ganadería, eficazmente defendida por su organización corporativa, el Honrado Concejo de la Mesta, en sus conflictos con la agricultura y el arbolado.

Con los Borbones llegan las tradiciones francesas de protección de los bosques, protección que se aplica a "montes realengos o de aprovechamiento común" e incluso a los particulares, y que impedía a los propietarios su roturación para dedicarlos al cultivo agrario, imponiéndose la prohibición de la roturación y podas sin la presencia de celadores expertos, con la amenaza de graves penas pecuniarias, prisiones y destierros.

Este esfuerzo repoblador y protector va a tener su contrapartida en la necesidad de talar los bosques en favor de la construcción naval, lo que convierte a la Armada en nuestra primera Administración forestal, a la que se faculta para apropiarse de las maderas.

En el siglo XIX el incipiente sistema de protección cede ante los principios individualistas que rechazan toda vinculación de las propiedades privadas, rechazo fundado en la creencia de la superioridad del cultivo agrícola sobre el aprovechamiento forestal y ganadero.

El sistema forestal francés

El Código Forestal (1824) y la Ordenanza Real (1827) crearon en Francia una Administración moderna según el modelo napoleónico con un nivel central y otro periférico y al que se encomienda actuar tanto sobre los bienes considerados públicos (los de la Corona, el Estado, Municipios y los Establecimientos públicos) como sobre los que la indicada Administración ejerce derechos de propiedad y de tutela, y entre los que se encuentran los bienes de los particulares sujetos a una cierta intervención.

A la Administración se encomienda el deslinde y amojonamiento de los montes públicos y delimita las propiedades:

  • El deslinde no es una facultad ejecutiva de autotutela, sino que está sometida al Derecho común puesto que puede ser requerida por la Administración o cualquier particular propietario limítrofe con el monte público, en procedimientos contradictorios ante los Tribunales comunes, siendo la acción para exigir deslinde imprescriptible.

  • El amojonamiento que se ha de hacer de acuerdo con el deslinde se considera definitivo y se impide toda reivindicación ulterior, convirtiéndose en judicial en caso de oposición de los particulares porque no se acomode al deslinde o no haya acuerdo sobre como situar los mojones.

La Ordenanza contiene reglas precisas sobre el aprovechamiento de los bosques, forma de cultivo y su gestión, las servidumbres a que están afectados el uso de los productos de los bosques, los pastos y las requisas a favor de las obras públicas.

Incluye asimismo una precisa definición de los delitos y contravenciones forestales, cuyo conocimiento se atribuye a la Jurisdicción ordinaria penal, si bien su constatación está a cargo de los agentes forestales.

A estas reglas se someten también montes municipales y establecimientos públicos cuando se consideran susceptibles de ordenación y explotación regular por la autoridad administrativa sobre dichos bienes, no reconociéndose a los órganos rectores de aquéllos otro derecho que ser consultados previamente sobre algunas operaciones como deslindes.

El Código Forestal reitera la prohibición de roturar, salvo autorización especial, que sólo se concede si la misma es compatible con la conservación del bosque. La infracción de esta prohibición se tipifica como delito, perseguible como el resto de delitos forestales.

La creación del sistema forestal español

Las ordenanzas de Javier de Burgos de 1833

Suponen la implantación en nuestro país del sistema forestal francés, pero con una permisividad destructiva para los montes de los particulares que será catastrófica para nuestra riqueza forestal, a pesar dictar normas sustantivas de protección y de gestión de la misma, amén de la creación de una Administración ad hoc para su aplicación y garantía, con un nivel central y otro periférico, creándose el Cuerpo de Ingenieros de Montes y una escuela de selección y formación de éstos.

La diferencia fundamental con la Ordenanza francesa es el tratamiento de los montes de propiedad particular que no están sujetos a la prohibición de roturaciones, proclamándose la libertad de aprovechamiento y destrucción.

Libres de cualquier intervencionismo, los propietarios particulares colindantes con montes públicos podían, sin embargo, beneficiarse de privilegios públicos, permitiéndoseles poner sus propiedades bajo la defensa y guarda de la Administración forestal gozando de las mismas defensas penales, pudiendo nombrar guardas (jurados, si juraban ante el Juzgado, cuyas denuncias hacían fe, salvo prueba en contra).

Las Ordenanzas – excluidos los montes de particulares - se aplican sólo a montes realengos, baldíos y propios y comunes de los pueblos, hospicios, Universidades u otros establecimientos públicos del Gobierno, cesando sobre ellos toda jurisdicción privativa o privilegio o derecho de apropiación, vista, marca, etc. que ejercía la Marina Real o cualquier establecimiento estatal.

La Administración periférica, bajo dependencia de la Dirección General de Montes se despliega en distritos forestales, divididos en comarcas. Administración Central y periférica se ponen a cargo de un Inspector General de Montes y demás personal como comisarios de montes, agrimensores, guardas mayores y menores forestales.

Las Ordenanzas, regulan, lejos de cualquier privilegio de decisión ejecutoria, los deslindes de los montes públicos y privados, que se configuran como simples operaciones amigables entre la Administración y los colindantes. No hay, pues, privilegios para la Administración, ni siquiera posesión a su favor de los terrenos discutidos mientras se tramita el proceso de propiedad Se regula la conservación y beneficio de los montes, las ventas, que en todo caso requerían autorización de la Dirección General, las operaciones de corta y subastas de madera, los aprovechamientos de belloteras y montanera de pastos, hierbas y otros usos y aprovechamientos.

Especial interés tienen las normas de policía que prohíben encender fuego y castigan a los que no acudiesen siendo avisados a ayudar a apagar el incendio, no previéndose potestad administrativa sancionadora directa, remitiéndose el conocimiento y sanción a los jueces comunes con el solo privilegio de que el comisionado de la Dirección acuda a sostener como oficio fiscal la denuncia, y potenciándose el valor probatorio del testimonio de los funcionarios.

La legislación de 1863

A las Ordenanzas de Javier de Burgos le seguirá la Ley de Montes de mayo de 1863 y el Reglamento de 1865 que la desarrolla. No estamos ante una nueva ordenación del sistema forestal, pues no deroga las Ordenanzas de 1833, continuando con el amparo del régimen de libertad de los montes de particulares, si bien el Reglamento permite que los montes de particulares contiguos a montes públicos puedan ponerse bajo custodia del Estado, pagando proporcionalmente los gastos que origine.

Lo que realmente preocupa al legislador es salvar de la privatización a:

  • Montes públicos de pinos, robles o hayas, siempre que consten al menos de 100 hectáreas y los terrenos de aprovechamiento común

  • Terrenos de aprovechamiento común y dehesas destinadas al ganado de labor.

De esta manera, el patrimonio forestal del Estado se asentará sobre los montes públicos exceptuados de venta y los adquiridos por compra a Entes públicos y particulares, a los que se dota de una especial protección jurídica, que irá en aumento hasta el actual régimen de demanialidad.

El Reglamento lleva a cabo una muy precisa regulación de los deslindes de los montes que se “administrativizan”, desapoderando a los jueces de dicha competencia, en favor de la Administración, hasta hoy, distinguiendo el reglamento:

  • Cuestiones de Hecho: Decididas ejecutoriamente vía expediente por el Gobernador Civil.

  • Cuestiones de Derecho: Decididas por los Tribunales.

La legislación penal de montes

Las Ordenanzas de 22 de diciembre de 1883 son conocidas como la legislación penal de montes, pues su principal cometido es de carácter sancionador, cuyo contenido más sobresaliente es el sistema sancionador, caracterizado por el abandono del exclusivismo represor judicial y la configuración de un sistema paralelo de represión administrativa, que cohabita con el judicial.

A los jueces ordinarios se remite la punición de las ocupaciones, roturaciones, alteraciones de hitos o mojones, descepe o descortezo de los montes públicos, siempre que esas acciones, o el producto de las mismas, se realicen con ánimo de lucrarse o con violencia o intimidación en las personas o fuerza en las cosas, así como el castigo de los culpables de incendios en los montes públicos.

Las Ordenanzas tipifican infracciones en que pueden incurrir funcionarios y contratistas que intervengan en aprovechamientos y remates, e infracciones de vecinos que aprovechen montes comunales contraviniendo las medidas interventoras administrativas.

A los alcaldes se atribuyen competencias administrativas sancionadoras.

De la consideración como Fiscales de los funcionarios de montes y del valor pleno de sus denuncias, sólo queda el reconocimiento del valor probatorio a las denuncias formuladas por la Guardia Civil y los empleados de montes.

La intervención administrativa sobre los montes privados y la repoblación forestal

En la Ordenanza de Fernando VI y en las medidas de repoblación y prohibición de roturación, se obligaba ya a los Corregidores del Reino a separar los montes de realengo y aprovechamiento común de los que pertenecieran a particulares, que se conciben como bienes vinculados a la repoblación obligatoria, y Carlos III fomentará en una Cédula de 1788, plantaciones de olivares o viñas con arbolado, reconociendo el derecho de sus dueños a cercar los terrenos, no obstante cualquier tipo de aprovechamiento común que pudiere gravitar sobre ellos.

A posteriori, con la llegada del constitucionalismo los montes de los particulares quedan liberados de cualquier vinculación o intervención administrativa y, una vez cercados, podían sus propietarios incluso roturarlos y destinarlos al cultivo agrícola.

Esta libertad dura hasta la legislación franquista, que con la Ley de Montes de 1957 hizo de la propiedad forestal una propiedad vinculada a numerosas obligaciones públicas, alcanzando el grado máximo de intervención con el régimen de los montes protectores, de propiedad privada, pero de aprovechamiento a través de planes técnicos aprobados por la Administración, pudiendo imponer a los propietarios planes de mejora.

El sistema forestal vigente

La Ley de 1957 y la incidencia del estado autonómico

Toda la legislación referida fue derogada por la Ley de Montes de 8 de junio de 1957.

Con esta legislación (sustituida por la Ley 43/2003, de 21 de noviembre) se aseguraban los instrumentos de una política de fuerte intervención administrativa y no sólo sobre los montes públicos, sino también sobre los de particulares, fundamentalmente en materia de repoblación. A posteriori se dictan otras leyes que completan el cuadro legislativo como la Ley de Fomento de Producción Forestal de 1977 o sobre Incendios Forestales de 1968.

La Administración ha sufrido cambios notables. El primero ha consistido en el vaciamiento competencial de la vieja Dirección General de Montes (ahora también de Caza y Pesca Fluvial), que se fundirá con el Servicio de Pesca Continental, Caza y Parques Nacionales para formar el Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza (ICONA).

La Escuela de Ingenieros de Montes pasó a integrarse en el sistema educativo general, dentro de las Universidades Politécnicas., y en cuanto a la Administración periférica se ha integrado en las Subdelegaciones del Gobierno.

Pero, sin duda, el cambio más significativo ha venido provocado por la incidencia del Estado de las Autonomías, que ha supuesto prácticamente el desguace definitivo de la Administración Central a favor de las Comunidades Autónomas que asumieron competencias legislativas y ejecutivas.

Finalmente hay que mencionar la incidencia del Derecho comunitario por cuanto la protección medioambiental de los montes y su explotación económica es hoy una materia de interés creciente para la Unión Europea. Con esta finalidad se crea el Consejo Nacional de Montes, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente que se configura como un órgano de asesoramiento a la Administración del Estado y de participación de todas las partes directamente interesadas y cuyas funciones son esencialmente de asesoramiento técnico, emisión de informes y seguimiento de las actuaciones en el ámbito forestal.

La Ley de Montes 43/2003, de 21 de noviembre

Sobre este panorama descentralizador, se dicta la Ley 43/2003, modificada parcialmente por la 10/06 al amparo de la CE, justificada en las nuevas exigencias político-constitucionales y en la necesidad de dotación de un nuevo marco legislativo básico en materia forestal que no puede ser realizado por la Ley de 1957, y en el paradigma medioambiental que hace de los montes parte sustancial del desarrollo sostenible.

El objeto de Ley es constituirse en un instrumento eficaz para garantizar la conservación de los montes españoles, promover su restauración, mejora y racional aprovechamiento apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva y cohesión territorial.

La ley justifica el intervencionismo administrativo sobre los montes, con independencia de su titularidad, por su función social relevante, tanto como fuente de recursos naturales como por ser proveedores de múltiples servicios ambientales. Todo ello obliga a las Administraciones Públicas a velar en todos los casos por su conservación, protección, restauración, mejora y ordenado aprovechamiento.

Aspecto fundamental de la ley es la información necesaria para definir la política forestal, que se plasmará en la Estadística Forestal Española, siendo otro aspecto destacado la planificación forestal.

La Ley 10/2006, de Reforma de la Ley de Montes

Esta Ley surge para suplir las deficiencias e insuficiencias de la Ley 43/2003, a pesar del escaso tiempo transcurrido desde su promulgación.

En lo que respecta a la distribución de competencias entre el Estado y demás Administraciones públicas, rescata para aquél, la gestión de los montes de titularidad estatal, única competencia exclusiva que le restaba en la materia, y corresponderá al Gobierno la gestión de los montes de titularidad estatal y las actuaciones de restauración hidrológico-forestal, así como aprobar las Directrices básicas comunes de ordenación y aprovechamiento de los montes, mientras que las CC.AA. serán las competentes para aprobar las Instrucciones de ordenación y aprovechamiento.

La Ley amplía los terrenos que tienen consideración de montes (art. 59 e), aumenta las clases de montes, añadiendo a la de montes protectores otras de montes protegidos por su relevancia o figuras de especial protección y haciendo una nueva regulación del Catálogo de Montes de Utilidad Pública al tiempo que se crean nuevos registros, se modifican los mecanismos de protección jurídica como el deslinde y se regula el acceso público a los montes y se limita el uso de vehículos.

Se refuerzan las medidas de lucha contra los incendios y se crean Fiscalías de Medio Ambiente bajo un Fiscal de Sala del TS, encargadas de la investigación y persecución del patrimonio histórico, el medio ambiente y los incendios forestales.

Respecto a la sostenibilidad, se vincula el comercio de productos forestales con la gestión sostenible de los bosques, creándose el Fondo para el Patrimonio Natural (dirigido a asegurar la cohesión territorial mediante medidas destinadas al apoyo a la gestión forestal sostenible, prevención estratégica de incendios forestales y la protección de espacios forestales y naturales en cuya financiación participe la AGE).

Concepto y clases de montes

A los efectos de la Ley se entiende por monte "todo terreno en el que vegetan especies forestales arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, que cumplan o puedan cumplir funciones ambientales, protectoras, productoras, culturales, paisajísticas o recreativas".

Por extensión legal tienen también la consideración de monte, entre otros:

  • Los terrenos yernos, roquedos y arenales.

  • Las construcciones e infraestructuras destinadas al servicio del monte en el que se ubican.

  • Los terrenos agrícolas abandonados que cumplan las condiciones y plazos y siempre que se hayan adquirido signos inequívocos de su estado forestal.

  • Todo terreno que se adscriba a la finalidad de ser repoblado o transformado al uso forestal.

No tienen la consideración de monte:

  • los terrenos dedicados al cultivo agrícola

  • los terrenos urbanos y aquellos otros que excluyan las CCAA en su correspondiente normativa forestal y urbanística.

Son montes públicos los pertenecientes al Estado, a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales y Entidades de Derecho Público. Los montes públicos a su vez pueden ser, atendiendo a su régimen jurídico: Demaniales (los catalogados de utilidad pública, resto de demaniales y comunales) y patrimoniales.

Son montes privados o de particulares los pertenecientes a personas físicas o jurídicas de Derecho privado, individuales o en régimen de copropiedad, y se gestionan por sus titulares.

En cuanto a los montes vecinales en mano común, la ley afirma que tienen naturaleza especial derivada de su propiedad en común, sujeta a las limitaciones de indivisibilidad, inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.

Los montes catalogados

El Catálogo de Montes de Utilidad Pública, creado por la Ley de Montes de 1863, se trataba de un inventario estatal que incluía los montes de las AAPP exceptuados de la venta a que obligaba la legislación desamortizadora, por considerarse de utilidad pública.

La Ley de Montes de 2003 hace de este instrumento elemento básico para la defensa y gestión de los montes públicos al homologar el régimen de protección del monte público con el resto de bienes demaniales y ampliando los motivos de catalogación, al añadir aquellos que contribuyen a la diversidad biológica.

Dentro de los montes demaniales, la categoría más importante es la de los catalogados de utilidad pública y por ello inscritos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública. Además de los ya inscritos se pueden incluir en el catálogo:

  • los montes públicos que cumplan con alguna de las características de los montes protectores.

  • Otras figuras de especial protección de montes.

  • Los destinados a restauración, repoblación o mejora forestal con los fines de protección de aquéllos.

  • Aquellos otros que establezca cada CC.AA en su legislación.

Se trata de un registro público de carácter administrativo. Las CC.AA darán traslado al Ministerio de Medio Ambiente de las inscripciones que se practiquen así como de las resoluciones administrativas y sentencias judiciales firmes que conlleven modificaciones en el catálogo. . La exclusión se ajustará a los mismos trámites y sólo procederá cuando el monte haya perdido las características por las que fue catalogado.

Montes protectores y "montes protegidos" o de especial protección

La razón de ser de esta figura y su régimen jurídico no está en la necesidad de su protección jurídica frente a eventuales usurpaciones, sino en su destino funcional, originariamente circunscrito a la necesidad de propiciar la actuación forestal en las cabeceras de las cuencas hidrográficas para la prevención de avenidas, dunas, etc.

La Ley de Montes de 2003 amplia notablemente el concepto de monte protector al incluir no solamente a los situados en cabeceras de cuencas hidrográficas y aquellos otros que contribuyan a la regulación del régimen hidrográfico sino también, entre otros:

  • Los que se encuentren en áreas de actuación prioritaria para los trabajos de conservación de suelos frente a procesos de erosión y corrección hidrológico- forestal.

  • Los que eviten o reduzcan desprendimientos de tierras o rocas y el aterramiento de embalses y aquellos que protejan cultivos e infraestructuras.

  • Los que protejan cultivos e infraestructuras contra el viento.

Además pueden ser declarados montes protectores, los que determine la CC.AA siempre:

  • Contribuyan a conservar la diversidad biológica.

  • Constituyan o formen parte de espacios naturales protegidos, áreas red Natura 2000, reservas de biosfera u otras figuras legales de protección, se encuentren en sus zonas de influencia o constituyan elementos relevantes del paisaje.

  • Estén incluidos en zonas de alto riesgo de incendio.

  • Por la especial significación de sus valores forestales.

La competencia para clasificar o desclasificar es competencia de la CC.AA previo expediente en que se deberá oír a propietarios y entidad donde radique.

La nueva figura de “monte protegido” introducida por la reforma de la Ley 10/06 bajo el nombre montes de especial protección, se aplica a aquellos que contribuyen a la diversidad biológica, forman parte de espacios protegidos o áreas de la red Natura 2000 o en zonas de alto riesgo de incendio, al igual que con los montes protectores, es competencia de cada CC.AA la clasificación y desclasificación de los mismos previa audiencia a propietarios y entidad local donde radiquen.

La declaración de monte protector o monte protegido comporta la aplicación de determinadas reglas a su gestión, independientemente de la titularidad del monte: Si es protector se buscará la máxima estabilidad de la masa forestal; si es protegido, se busca su mantenimiento en un estado de conservación favorable o restaurar los valores que motivaron tal declaración. Esta declaración es poderoso título para la intervención en montes privados pues en virtud de dicha calificación (protector o protegido) su gestión deberá hacerse conforme al PORF o Plan Dasocrático.

Protección jurídica y formas de utilización de los montes públicos

La Ley de Montes de 2003 aplica al monte público un régimen de protección idéntico al resto de bienes demaniales, con los mismos instrumentos de protección (potestad de investigación, deslinde, etc.) y declara que los montes del dominio público forestal son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no están sujetos a tributo alguno que grave su titularidad.

Los titulares de los montes demaniales, junto con la Administración gestora en los montes catalogados, podrán investigar la situación de terrenos que se presuman pertenecientes al dominio público forestal, a cuyo efecto podrán recabar todos los datos e informes que se consideren necesarios y ejercer la potestad de recuperación posesoria de los poseídos indebidamente por terceros, en cualquier tiempo, no admitiéndose acciones posesorias ni procedimientos especiales.

En cuanto al deslinde administrativo se inicia de oficio o bien a instancia de los particulares interesados, anunciándose en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma y mediante fijación de edictos en los ayuntamientos, notificándose en o forma a los colindantes e interesados.

El deslinde, aprobado y firme, supone la delimitación del monte y declara con carácter definitivo su carácter posesorio, a reserva de lo que pudiera resultar de un juicio declarativo ordinario de propiedad. La resolución aprobatoria de deslinde deberá publicarse y notificarse debidamente y será recurrible por las personas afectadas ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa, una vez agotada la vía administrativa y ante la jurisdicción ordinaria si lo que se discute es el dominio, la posesión u otro derecho real.

El deslinde es título suficiente para:

  • Inmatricular el monte

  • Inscripción de rectificación de la descripción de las fincas afectadas.

  • Cancelación de anotaciones practicadas con motivo del deslinde de fincas excluidas del monte deslindado.

  • Pero no será suficiente para rectificar derechos anteriormente inscritos a favor de terceros según la Ley Hipotecaria.

Una vez que el acuerdo de aprobación del deslinde es firme, se procederá al amojonamiento, con participación, en su caso, de los interesados.

Una última forma de protección jurídica del monte lo constituye la defensa de su carácter de tal frente a los cambios de uso que puedan alterar su naturaleza, bien por razones urbanísticas bien por modificación de la cubierta vegetal.

Lo primero solo es posible a través de los instrumentos de planeamiento urbanístico previo informe de la Administración forestal competente, que será vinculante si se trata de montes catalogados o protectores.

El cambio de uso forestal de un monte cuando no venga motivado por razones de interés general tendrá carácter excepcional y requerirá informe favorable del órgano competente y en su caso del titular del monte.

En cuanto a la protección de los montes públicos que tienen la consideración de patrimoniales, el régimen se atenúa admitiéndose frente a ellos la usucapión o prescripción adquisitiva mediante la posesión en concepto de dueño, pública, pacífica y no interrumpida durante 30 años, interrupción que se producirá por la iniciación de expediente sancionador o por cualquier acto posesorio realizado por la Administración.

En cuanto a la utilización de los montes públicos, la Administración gestora de los montes demaniales podrá dedicar al uso público los montes de su propiedad siempre que se realicen sin ánimo de lucro y de acuerdo con la normativa vigente.

También se prevé que puedan ser objeto de usos especiales por su intensidad, peligrosidad o rentabilidad, siendo preceptiva la previa autorización (con informe favorable del órgano forestal de la CC.AA) en el caso de montes catalogados,.

Podrá concederse a concesión administrativa todas aquellas actividades que impliquen una utilización privativa del dominio público forestal previo informe favorable del órgano forestal de la Comunidad Autónoma.

Los montes de particulares

El liberalismo del XIX liberó a la propiedad privada, y en particular a los montes de las servidumbres públicas y otras vinculaciones a las necesidades de la Corona. Centrada la Administración forestal en la defensa y gestión del monte público, exceptuado de desamortización, la propiedad forestal privada vive privada de interferencia pública hasta la Ley de Montes de 1957.

Sobre la mayoritaria propiedad forestal privada la antedicha Ley estableció diversas medidas intervencionistas, aparte de las que afectaban a montes calificados de protectores: El aprovechamiento de todo monte, catalogado o particular, se realizaría dentro de los límites que permitieran su conservación y mejora.

En la Ley de Montes de 2003 se mantiene la incidencia de la intervención administrativa en función de la calificación de un monte privado como protector o como sujeto a especial protección, calificaciones que comportan su sujeción a fines públicos variados que se imponen y suponen una limitación de su gestión y aprovechamiento por el propietario.

Al margen del monte privado, la intervención administrativa sobre los restantes se efectúa a través de su inclusión en un PORF o por el sometimiento de su gestión y aprovechamiento a un plan dasocrático, dependiendo de la extensión superficial que cada CC.AA establezca.

Sobre el monte privado de pequeña superficie, la Administración no dispone de otros mecanismos de intervención que los derivados de los poderes generales de policía para garantía de la seguridad, sobre todo en materia de prevención y sanción relacionada con los incendios.

Política, planificación y gestión forestal

La vigente Ley de Montes, amén de los fines que inspiraron la anterior Ley de 1957, orientada a aspectos como la conservación o la explotación racional y repoblación, sin perjuicio de apuntar a la defensa de valores ecológicos y medioambientales pone especial énfasis en estos últimos al amparo del concepto de gestión sostenible, justificando su intervencionismo en la propiedad privada a través de la invocación del principio de función de la función social, lo que permite extender el intervencionismo a los montes privados con el objeto de garantizar la conservación y protección de los montes españoles.

Política y planificación estatal

La Estrategia forestal española define la política forestal española a través de un diagnóstico del sector forestal español, las previsiones de futuro y las directrices que permiten articular la política forestal española. Se elabora por el Ministerio de Medio Ambiente, oídos los Ministerios afectados, con la participación de las Comunidades Autónomas y con informe de la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza y del Consejo Nacional de Bosques. El Consejo de Ministros aprobará la Estrategia forestal española mediante acuerdo y previo informe de la Conferencia Sectorial.

Por su parte el Plan forestal español es un instrumento de planificación a largo plazo de la política forestal española, que desarrollará la Estrategia forestal española. Su elaboración y aprobación se tramitará igual que la Estrategia Forestal. Se revisa decenalmente o en plazos inferiores si las circunstancias así lo aconsejan.

A nivel técnico son importantes las Directrices básicas comunes para la ordenación y el aprovechamiento de los montes de forma sostenible, elaboradas por el Gobierno, previa consulta al Consejo Nacional de Bosques, Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza y las CC.AA a través de la Conferencia Sectorial. Se aprueban mediante Real Decreto que define:

  • Criterios e Indicadores de sostenibilidad, su evaluación y seguimiento de acuerdo a los criterios establecidos en resoluciones internacionales y convenios en los que España sea parte y los requeridos por la Red Natura 2000.

  • El contenido mínimo de las instrucciones de ordenación y aprovechamiento de los montes para garantizar su gestión sostenible.

Planes de ordenación de los recursos forestales

El ámbito territorial del PORF será el territorio forestal con características geográficas, socioeconómicas, ecológicas, culturales o paisajísticas homogéneas, de extensión comarcal o equivalente, no siendo necesario si existe plan de ordenación de recursos naturales u otro equivalente que abarque el mismo territorio forestal.

A las CC.AA corresponde elaborar y aprobar los PORF y determinar su documentación y contenido, previa consulta a las Entidades Locales, a los propietarios forestales privados, otros usuarios legítimos afectados y demás agentes sociales interesados.

El contenido del mismo es obligatorio y ejecutivo en las materias reguladas en la ley y tendrá carácter indicativo respecto de cualquier otra actuación, plan o programa sectorial.

La gestión de los montes. Proyectos de ordenación de montes y planes dasocráticos

La vigilancia administrativa sobre montes concretos públicos o privados de cierta entidad, cuenta con los proyectos de ordenación y planes dasocráticos, aprobados por las CC.AA respectiva.

Su elaboración se hará a instancias del titular del monte o del órgano forestal de la CC.AA, debiendo ser aprobados, en todo caso, por este último y el contenido mínimo se determinará en las Directrices básicas comunes para la ordenación y aprovechamiento de montes.

La Ley establece sin perjuicio de lo anterior, determinadas prescripciones materiales (de carácter variable en función de ciertos tipos de monte) de aplicación directa para redacción y aplicación de estos instrumentos a la gestión de los montes.

Aprovechamientos forestales

Si bien la ley afirma que el titular del monte será en todo caso el propietario de los recursos forestales que produzca, y que tendrá derecho a su aprovechamiento, condiciona éste a un control preventivo en función de la clase de aprovechamiento del que excluye a los aprovechamientos no maderables y de pastos no sujetos a licencia o autorización previa, salvo que estén expresamente regulados en los correspondientes instrumentos de gestión forestal o PORF en cuyo ámbito se encuentre el monte en cuestión.

Los aprovechamientos maderables y leñosos se regularán por el órgano forestal de la Comunidad Autónoma si están gestionados por él; en otro caso:

  • Cuando exista proyecto de gestión, plan dasocrático o equivalente, el titular de la explotación deberá notificar previamente el aprovechamiento al órgano forestal de la Comunidad Autónoma al objeto de que pueda comprobar su conformidad. La denegación o condicionamiento solo podrá producirse en el plazo que determine la normativa autonómica mediante resolución motivada, entendiéndose aceptado en caso de no recaer resolución expresa.

  • En caso de no existir dichos instrumentos, estos aprovechamientos requieren autorización previa.

Conservación y recuperación de los montes. Los incendios forestales

La ley regula diversas medidas protectoras frente a peligros como los usos indebidos, la desertización, los incendios y la lucha contra plagas. Uno de los más recientes peligros es el sacrificio de los montes en aras al uso urbanístico. De aquí que los instrumentos de planeamiento urbanístico requieran el informe vinculante de la Administración forestal competente si se trata de montes catalogados o protectores o para el cambio de uso forestal que tendrá carácter excepcional.

Contra la erosión y la desertización la ley prevé un Plan Nacional de Actuaciones Prioritarias de Restauración Hidrológico-Forestal y Programa Nacional contra la Desertificación. Su elaboración corresponde al Ministerio de Medio Ambiente, en colaboración con el Ministerio de Agricultura y CC.AA. La aplicación y seguimiento del plan se efectuarán de forma coordinada entre el Ministerio de Medio Ambiente y las Comunidades Autónomas.

El plan diagnosticará e identificará por subcuencas, los procesos erosivos, clasificándolos según su intensidad y riesgo potencial para poblaciones, cultivos e infraestructuras, definiendo zonas prioritarias de actuación, valorando las acciones a realizar y estableciendo prioridades y programación temporal de las mismas.

En la actualidad la lucha contra incendios forestales no se circunscribe a la represión de las conductas dolosas o culposas de los incendiarios de los bosques, sino que busca prevenir que los incendios no se produzcan y acumular medios y tecnologías para la extinción de fuegos. En los trabajos de extinción de incendios forestales se arbitran poderes extraordinarios.

En este sentido, el director técnico de la operación tiene la condición de agente de la autoridad y podrá movilizar medios públicos y privados para actuar en la extinción de acuerdo con un plan de operaciones. Podrá disponer, cuando sea necesario, la entrada de equipos y medios en fincas forestales o agrícolas, la circulación por caminos privados, la apertura de brechas en muros o cercas, la utilización de aguas, la apertura de cortafuegos de urgencia y la quema anticipada mediante la aplicación de cortafuegos.

Otras medidas consisten en declarar zonas de alto riesgo de incendio que aparte de los contenidos mínimos que establezca el Plan Autonómico de Emergencia incluirá como mínimo, aspectos tales como: Problemas socio-económicos en la zona manifestados en reiterada práctica de incendios o épocas más propicias del año.

La Ley 10/06 introdujo como novedad, para terrenos forestales incendiados, la prohibición de cambio de uso forestal al menos en los 30 años siguientes a la producción del incendio, así como toda actividad incompatible con la regeneración de la cubierta vegetal durante el periodo que fije la CCAA, con las excepciones previstas en la Ley.

El uso social del monte, podrá regularse por las Administraciones competentes, limitando la Ley en principio la circulación de vehículos a motor a las servidumbres de paso, siendo el tránsito abierto motorizado excepcional y sólo permitido cuando se compruebe la adecuación de la vía, correcta señalización del acceso y aceptación por los propietarios.

La sanidad forestal es también contemplada en la ley a través de una serie de medidas contra las plagas forestales, obligando a los titulares de los montes a comunicar la aparición atípica de agentes nocivos a los órganos competentes de las CC.AA y ejecutar o facilitar la realización de acciones obligatorias que estos determinen.

Fomento forestal

Como medias de fomento la ley contempla fundamentalmente el otorgamiento de incentivos económicos: subvenciones y líneas de crédito bonificadas, que se aplicarán a montes ordenados de propiedad privada y Entidades locales con preferencia a favor de los montes protectores, catalogados (particularmente los situados en espacios de la Red Natura 2000).

El otorgamiento de subvenciones se vincula a la gestión forestal sostenible y a la incentivación de las externalidades ambientales, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes factores:

  • La conservación, restauración y mejora de la biodiversidad y del paisaje.

  • La fijación de dióxido de carbono en los montes como medida de contribución a la mitigación del cambio climático.

  • La conservación de suelos y del régimen hidrológico en los montes como medida de lucha contra la desertificación.

Las Administraciones Públicas podrán aportar incentivos por las siguientes vías:

  • Subvención al propietario de los trabajos dirigidos a la gestión forestal sostenible.

  • Establecimiento de una relación contractual con el propietario.

  • Inversión directa por la Administración.

La actividad de fomento puede consistir en promoción de fundaciones, asociaciones, etc. existentes o de nueva creación con fines forestales que cuando estén orientadas a la gestión forestal sostenible se benefician del régimen de la Ley 49/02 de Régimen Fiscal de entidades sin ánimo de lucro.

Régimen sancionador

En la definición de las infracciones administrativas, la Ley sigue la técnica de describir en una lista las conductas ilícitas y después de calificarlas de muy graves, graves o leves en función del daño causado al monte.

Son consideradas faltas muy graves las conductas que hayan causado al monte daños cuyo plazo de reparación o restauración sea superior a diez años, y faltas graves cuando dicho plazo sea inferior.

Son consideradas faltas leves aquellas conductas ilícitas cuando los hechos constitutivos de la infracción no hayan causado daños al monte o cuando, habiendo daño, el plazo para su reparación o restauración no exceda de seis meses.

La ley establece plazos muy amplios para la prescripción de las faltas:

  • 5 años para las muy graves,

  • 3 años para las graves

  • 1 año para las leves.

La prescripción de las sanciones ya impuestas se reduce a tres, dos y un año.

Las infracciones serán sancionadas con las siguientes multas:

  • Las infracciones leves, con multa de 100 a 1.000 euros.

  • Las infracciones graves, con multa de 1.001 a 100.000 euros.

  • Las infracciones muy graves, con multa de 100.001 a 1.000.000 euros.

Las sanciones se impondrán atendiendo a:

  • Intensidad del daño causado.

  • Grado de culpa.

  • La reincidencia.

  • El beneficio económico obtenido por el infractor.

Además, el infractor sufrirá el decomiso tanto de los productos forestales ilegalmente obtenidos como de los instrumentos y medios utilizados en la comisión de la infracción y estará obligado a la reparación del daño causado. Cuando la reparación no sea posible, la Administración podrá requerir la indemnización correspondiente. Asimismo requerirá del infractor otra indemnización cuando el daño ocasionado sea superior a la máxima sanción prevista.

La conservación de la naturaleza. Los parques nacionales

Dentro del régimen forestal, la conservación de la naturaleza en su versión más virginal y estética y científicamente más valiosa, había sido objeto de especial protección por la Ley de Creación de Parques Naciones de 1916. La Ley 4/89 modificada en virtud de declaración de inconstitucionalidad por el TC de parte de su articulado, determina que la declaración de los Parques Nacionales sigue vinculada a la representatividad de los ecosistemas que sustenta, requiriéndose Ley de las Cortes, previo acuerdo de las Asambleas Legislativas de las CCAA en cuyo territorio se encuentra el futuro Parque Nacional.

Se gestionan y financian conjuntamente por la AGE y las CCAA en cuyo territorio se sitúan, creándose el Consejo de la Red de Parques Nacionales para asegurar esa gestión compartida. Así mismo existe una Comisión Mixta de Gestión de cada parque de composición paritaria de representantes de la AGE y la CCAA respectiva, asistida por los Patronatos de composición paritaria Estado-CCAA junto con representantes de instituciones, organizaciones o grupos de personas relacionados con el parque.

La organización concluye con el Director-Conservador, funcionario del Estado o autonómico nombrado por la CCAA previo acuerdo de la Comisión mixta.

Como instrumento de gestión del conjunto de parques nacionales surge el Plan Director de la Red de Parques nacionales, y que debe de servir de pauta para el Plan rector de uso y conservación de cada parque en particular.

Los espacios naturales protegidos autonómicos

La Ley 4/89 de Conservación de los Espacios Naturales, además de los parques nacionales contempla los espacios naturales protegidos como “aquellos espacios del territorio nacional, incluidas las aguas continentales y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional, incluidas las zona económica exclusiva y la plataforma continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especial interés o valores naturales sobresalientes” y cuya protección obedece a:

  • constituir una red representativa de los principales ecosistemas y regiones naturales existentes en el territorio nacional.

  • proteger aquellas áreas y elementos naturales que ofrezcan un interés singular desde el punto de vista científico, cultural, educativo, estético, paisajístico y recreativo.

  • contribuir a la supervivencia de comunidades o especies necesitadas de protección.

A las Comunidades Autónomas se atribuye la declaración de las diversas clases de espacios naturales protegidos cuando estén situados íntegramente en su territorio.

Como organismo consultivo y de cooperación, la Ley crea la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza con dos Comités, el de Espacios Naturales Protegidos y el de Flora y Fauna Silvestres, del que forman parte un representante de cada Comunidad Autónoma y el Director del Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza.

Aunque la declaración de espacio natural protegido puede afectar tanto a propiedades públicas o privadas, aspiración de la Ley es que sean de titularidad pública, prescribiendo que la declaración de un espacio como protegido lleva aparejada la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios de los bienes afectados y reconocimiento a la Administración competente de derecho de tanteo y retracto en las trasmisiones onerosas inter vivos.

Clases

La ley clasifica los espacios naturales protegidos en función de los bienes y valores a proteger en:

  • Los Parques, que son áreas naturales, poco transformadas por la explotación u ocupación humana que, en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de sus formaciones geomorfológicas, poseen valores que merecen una atención preferente. En los parques se podrá limitar el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose en todo caso los incompatibles con las finalidades que hayan justificado su creación.

  • Las Reservas Naturales son espacios cuya creación tiene por finalidad la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que, por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad merecen una valoración especial. La explotación de recursos estará limitada salvo en aquellos casos que sea compatible con la conservación de los valores que se pretenden proteger.

  • Son Monumentos Naturales los espacios o elementos de la naturaleza constituidos básicamente por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza que merecen ser objeto de una protección especial.

  • Los Paisajes Protegidos son aquellos lugares concretos del medio natural que, por sus valores estéticos y culturales, sean merecedores de una protección especial.

Régimen de intervención

La intervención y gestión de los espacios naturales y las especies a proteger exige de las Administraciones competentes su planificación por lo que la Ley crea los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, aprobados por las CCAA, con un contenido ajustado a las Directrices para Ordenación de Recursos Naturales aprobadas por el Gobierno.

La elaboración y aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales puede comenzar sometiendo determinados espacios a régimen de protección preventiva consistente en la obligación de los titulares de los terrenos de facilitar información y acceso a los representantes de la Administración competente con el fin de verificar la existencia de factores de perturbación, la iniciación en su caso, de los correspondientes Planes de Ordenación de Recursos Naturales de la Zona sin perjuicio de aplicar alguno de los regímenes sobre espacios naturales protegidos.

Iniciado un Plan, no pueden realizarse actos que supongan transformación sensible de la realidad física y biológica u el otorgamiento de licencia o concesión que origine similares consecuencias sin informe favorable de la Administración actuante.

Aprobados los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, planes obligatorios y ejecutivos, sus efectos serán los establecidos en sus normas de aprobación, prevaleciendo sobre cualquier otro instrumento de ordenación física o territorial existente.

La protección de la flora y fauna silvestres

La Ley de 1989 no da un concepto de qué son la fauna y la flora silvestres, sino que procede caso por caso a su determinación según la técnica formal de su catalogación, a cuyo efecto crea un Catálogo Nacional de Especies Amenazadas.

Las especies, subespecies o poblaciones que se incluyan en dichos catálogos deberán ser clasificadas en alguna de las siguientes categorías:

  • En peligro de extinción:

    • Especies cuya supervivencia es poco probable si los factores causales de su situación actual siguen actuando.

  • Sensibles a la alteración de su hábitat:

    • Especies cuyo hábitat característico está particularmente amenazado, en grave regresión, fraccionado o muy limitado.

  • Vulnerables:

    • Especies que corren riesgo de pasar a las categorías anteriores si en un futuro inmediato los factores adversos que actúan sobre ellas no se corrigen

  • De interés especial:

    • Se podrían incluir las que sin estar en las categorías precedentes, sean merecedoras de atención particular en función de su valor científico o ecológico.

Los efectos derivados de su inclusión en el Catálogo consisten, en primer lugar, en la aplicación de unas prohibiciones genéricas de cualquier actuación no autorizada con el propósito, tratándose de plantas, de destruirlas, mutilarlas, cortarlas o arrancarlas, así como la recolección de sus semillas, polen o esporas, y si se trata de animales, incluidas sus larvas, crías o huevos, de darles muerte, capturarlos, perseguirlos o molestarlos. En ambos casos se prohíbe poseer, naturalizar, transportar, vender, exponer para venta, importar o exportar ejemplares vivos o muertos.

Sin embargo, y previa autorización administrativa del órgano competente, se puede dar muerte, dañar, molestar o inquietar intencionadamente a los animales silvestres cuando concurran algunas de las circunstancias siguientes:

  • Si de su aplicación se derivasen efectos perjudiciales para la salud o seguridad de las personas.

  • Cuando de su aplicación se derivasen efectos perjudiciales para especies protegidas.

  • Para prevenir perjuicios importantes a cultivos, ganado, bosques, caza, pesca y calidad de las aguas.

  • Cuando sea necesario por razón de investigación, educación, repoblación o reintroducción, o cuando se precise para la cría en cautividad.

  • Para prevenir accidentes en relación con la navegación aérea.

Si por razones de urgencia no pudiera obtenerse la previa autorización administrativa se dará cuenta inmediata a la autoridad administrativa.

De otro lado, la inclusión de una especie en el Catálogo obliga a la redacción por la Comunidad Autónoma de un Plan de Recuperación, de Conservación del Hábitat o de Manejo.

La ley 4/1989 ha sentando también los principios básicos de la regulación de la caza y de la pesca ordenándose la conservación y fomento de las especies autorizadas para el ejercicio de la caza y pesca continental determinándose por la Administración competente los terrenos y las aguas dónde pueden realizarse tales actividades, así como las fechas hábiles para cada especie.

Además, se limita el ejercicio de la caza y la pesca a las personas que acrediten la aptitud y el conocimiento preciso de las materias relacionadas con dichas actividades, a cuyo efecto se someten a un examen, tras el cual se expedirán las correspondientes licencias.

La potestad sancionadora en la protección de la naturaleza

La Ley 4/1989 de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres atribuye a la Administración una exorbitante potestad sancionadora.

Las cuantías de las multas pueden llegar hasta los 50 millones de las antiguas pesetas.

Las multas en su grado máximo e inferiores que correspondan por faltas leves, menos graves y graves se impondrán por el órgano competente de las Comunidades Autónomas y por la Administración del Estado en aquellos supuestos en que la infracción haya recaído en ámbito y sobre materias de su competencia.

El infractor deberá reparar el daño causado, en la medida de lo posible, la restauración del medio natural al ser y estado previos al hecho de producirse la agresión. Para forzar al infractor a la reparación del daño se prevén multas coercitivas de hasta 500.000 pesetas.

Las infracciones se califican en leves, menos graves, graves y muy graves atendiendo a su repercusión, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como la irreversibilidad del daño o deterioro producido en la calidad del recurso o del bien protegido.

La prescripción de las infracciones se establece en 4 años, 1 año, y 6 meses y 2 meses según su gravedad.

La ley aborda también las relaciones entre la potestad sancionadora de la Administración y la penal que corresponde a los Tribunales. La Administración pasará el tanto de culpa al órgano jurisdiccional competente y se abstendrá de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado, excluyendo la sanción de la autoridad judicial la imposición de multa administrativa.

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