07. Régimen del suelo y derecho a urbanizar

Ámbito, finalidad y contenidos de la Ley 8/2007 y texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Derecho Urbanístico estatal, autonómico y europeo

La Ley 8/2007, de 28 de Mayo, de Suelo, sustituye a la Ley 6/1998 de 13 de Abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones, a la que deroga y modifica los restos del Real Decreto Legislativo 1/92 de 26 de junio que aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Pese a todo, el citado RDL sigue y seguirá puesto que la disposición final segunda de la Ley 8/2007, delega en el Gobierno, por un año, a contar desde su entrada en vigor, la potestad de dictar un Real Decreto Legislativo, que refunda el texto de la Ley 8/2007 con los preceptos que queden vigentes del Real Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de Junio, por el que se aprueba el texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aclarando, regularizando y armonizando la terminología y el contenido dispositivo a la nueva Ley.

El carácter dispositivo de las normas contenidas en la Ley de Suelo, que se aplicará sin perjuicio de las normas forales, se ampara, según la propia ley dice, en diversos títulos constitucionales tales como:

  • El carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos.

  • El cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales, y en su caso, en bases del régimen de las Administraciones Públicas.

  • Planificación general de la actividad económica y protección del medio ambiente, etc.

Es de aplicación directa en las ciudades de Ceuta y Melilla con dos precisiones:

  1. Potestad para reducir el porcentaje de reserva de vivienda sometida a algún régimen de protección pública y determinar posibles destinos del patrimonio público del suelo que podrán ser ejercidas directamente en el plan general.

  2. Poder incrementar – del 15% normalmente - hasta un 20% el porcentaje de cesión a favor de la Administración en el plan general, en actuaciones o ámbitos en los que el valor de los solares o su incremento sea sensiblemente superior al medio de los incluidos en su misma clase de suelo.

Entrando en el contenido, La Ley 8/2007, es, según la exposición de motivos, una Ley no urbanística sino referida al régimen del suelo y a la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales en lo que respecta a las competencias exclusivas de las CCAA en materia de ordenación del territorio, y por ende, de todo lo referido a técnicas de intervención urbanística.

Por ello, la Ley únicamente distingue entre suelo urbanizado y rural o no urbanizado a efectos de los criterios legales de valoración del suelo, prescindiendo de regular los tipos de planes o clases de suelo, según la tipología de los planes de ordenación.

La principal aportación de la Ley consiste en, además de imponer a la planificación urbanística reservas del suelo a favor de la vivienda de protección pública y de sujetarla a informes previos de la administración hidrológica, carreteras, etc., de establecer, a los únicos efectos de valoración de los suelos, dos tipos o situaciones de suelos: urbanizado y rural o no urbanizado, despojando a éste, en principio de cualquier tipo de plusvalía derivada de los aprovechamientos previstos en los planes urbanísticos.

La reducción de las valoraciones del suelo no urbanizado, con la consiguiente rebaja en las expropiaciones, no favorece al urbanismo público (nacionalizando las plusvalías), como sería lógico, porque el derecho a urbanizar no se reserva a la Administración, sino que se opta por fomentar la iniciativa privada de propietarios o terceros, facilitando la citada reducción de valoraciones, reducir el valor del suelo y facilitar el “ urbanismo negocio” en el que ya estamos instalados, y donde el precio de la vivienda lo fija la demanda.

Siendo esto lo fundamental, la Ley, además, regula diversos aspectos con trascendencia notarial y registral, sobre formación de fincas, parcelas, transmisión y declaración de obra nueva, etc. y modifica la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, para exigir a los representantes locales, antes de la toma de posesión y al término de su mandato, formulación de causas de posible incompatibilidad, declaración de bienes patrimoniales y participación en sociedades de todo tipo.

De demagógica puede calificarse, la atribución a los plenos de los Ayuntamientos y a las asambleas vecinales (régimen de Concejo Abierto) de la aprobación de los planes de ordenación urbanística y convenios de alteración de los mismos. Siendo ya conscientes de que los controles judiciales son inoperantes, insistir en atribuir a Ayuntamientos poco consistentes, menos aún a las asambleas vecinales, tamaña competencia urbanística, se puede calificar de temeridad

La igualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos. Criterios de utilización del suelo y transparencia en la gestión urbanística

Determinadas normas de la Ley del Suelo se imponen a la legislación de ordenación territorial y urbanística autonómica, que deberá plegarse a ella o en su caso modificarse.

Como finalidad primordial de la ordenación territorial y urbanística, la Ley impone a las Administraciones competentes, que dicha ordenación posibilite el paso de suelo rural a suelo urbanizado para satisfacer necesidades justificadas, impedir la especulación y preservar el resto del suelo rural.

Además la planificación deberá destinar suelo suficiente para usos productivos y residenciales, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda de régimen de protección pública, que permita fijar su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda. Dicha reserva, fijada por la legislación de ordenación territorial y urbanística, será de un 30% de la edificación residencial prevista por la ordenación, pudiéndose fijar permitir excepcionalmente un porcentaje inferior en determinados municipios o actuaciones, siempre que cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización se garantice el cumplimiento íntegro de la reserva en el ámbito territorial de aplicación, distribuyendo su localización acorde con el principio de cohesión social.

La legislación autonómica en los procedimientos de ordenación territorial y urbanística, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, deberá imponer el trámite de información pública, con un plazo, nunca inferior al mínimo exigido y una exposición de documentación que explique en qué ámbitos, la ordenación proyectada, altera la vigente o en el caso de suspensión de la ordenación, o procedimientos de ejecución o de intervención urbanística, la duración de ésta.

La Ley reconoce los efectos del silencio positivo, en casos iniciados de oficio por la Administración, se supere el plazo se aprobación definitiva por el órgano competente de otra Administración, y también cuando la legislación urbanística abra a los particulares la iniciativa, podrá dar lugar a indemnizaciones por los gastos para la presentación de solicitudes, salvo cuando deban entenderse aprobados por silencio administrativo, según la legislación aplicable.

Importante es la imposición sobre inclusión de informes de sostenibilidad ambiental, de la Administración Hidrológica, de la Administración de costas sobre deslinde y protección del demanio marítimo terrestre y en su caso, de las Administraciones competentes en materia de carreteras e infraestructuras afectadas, resultando más pretenciosa la exigencia de informe de sostenibilidad económica para evaluar el impacto sobre las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y mantenimiento de infraestructuras, suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos, etc.

Finalmente, la Ley impone la regla, ante la situación de minifundismo local, que obliga a la legislación urbanística autonómica, a contemplar en qué casos el impacto de una actuación urbanística le obliga a ejercer su plena potestad en la ordenación del municipio o ámbito territorial superior en que se integre, por trascender del concreto ámbito de la actuación los efectos significativos que genera la misma sobre el medio ambiente.

Problemática sobre la titularidad del derecho de urbanizar

Los modelos de Derecho urbanístico de obra pública o de obra y beneficio privado, dependen especialmente de dos variables:

  1.     Atribución del derecho a urbanizar ( a la Administración, propietarios o terceros)

  2.     El precio del suelo expropiable, materia prima para la producción de solares.

Además de estas trascendentales cuestiones, la Ley 8/2007 regula cuestiones colaterales importantes para el proceso urbanizador y edificatorio, aunque no definitorias del modelo: Régimen jurídico del suelo urbanizado y rural (sea éste último urbanizable o no según la legislación autonómica), expropiación forzosa, reversión, retasación, responsabilidad patrimonial, etc.… Como primera cuestión para definir el modelo de Derecho urbanístico hemos de plantearnos a quién otorga la Ley 8/07 la función o el derecho de urbanizar a través de los planes de urbanismo.

Debemos distinguir entre:

  •     Derecho a urbanizar: Generador de una actividad empresarial orientada a la producción de solares.

  •     Potestad edificatoria sobre ellos.

Si la potestad edificatoria se consideró facultad del derecho de propiedad, la de urbanizar, sólo fue posible a partir de la Ley de 1956, que reguló, como un sistema de ejecución de los planes, el sistema de compensación para que propietarios auto gestionaran la urbanización de sus terrenos. Además la sobrevaloración del justiprecio urbanístico, al incorporar el aprovechamiento urbanístico previsto en los planes, bloqueó la posible socialización del derecho a urbanizar, aunque se admitió la gestión pública como sistema de ejecución de planes.

Si nos fiamos de la Exposición de Motivos de la Ley 8/07, sería lógico afirmar, que la Administración ostenta el derecho a urbanizar de forma exclusiva. Sin embargo, contradiciéndose a sí misma reconoce la posibilidad contraria de que la legislación reserve la ejecución de la urbanización a la iniciativa privada, enumerando el artículo 8 entre las facultades de la propiedad la participación en la actuación urbanística de iniciativa privada en régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas.

Así se pierde la ilusión socializadora, para llegar a la conclusión de que poner en marcha y explotar “el negocio” de crear o ampliar las ciudades, no se reserva sólo a la Administración, y que, es un derecho que la legislación urbanística autonómica puede atribuir a la Administración, a los propietarios de los terrenos o a terceros.

Esto nos lleva a un régimen de profunda desigualdad en cuanto a la atribución del derecho de urbanizar o de ejercer la iniciativa entre los propietarios de unos y otros municipios, que la tendrán, o no, o será pública, en función de la legislación autonómica sobre ejecución de planes urbanísticos.

Por el contrario, también podría suceder que algunas leyes urbanísticas autonómicas, no contemplen más posibilidad de ejecución de los planes, que la gestión privada por el sistema de compensación o agente urbanizador, con lo que los municipios no podrían invocar que la actividad urbanizadora es un servicio público, desplazando a los propietarios del suelo en la ejecución de planes de urbanismo.

El legislador urbanístico autonómico tiene las dos posibilidades, lo que nos lleva a una desigualdad fragrante, injustificable desde el punto de vista constitucional, algo que la Exposición de Motivos rechaza al afirmar la competencia estatal en la regulación de las condiciones básicas de igualdad en la propiedad del suelo.

Es más, cabe una tercera posibilidad, en las CC.AA. cuyas leyes admitan sistemas de ejecución pública o privada, puede suceder que un mismo municipio, ya que será el municipio el que decida el sistema de ejecución, en unos casos tenga gestión privada, y en otros pública, llevando a graves injusticias, algo perfectamente posible, al abaratarse el precio de los solares por no computarse en el justiprecio las plusvalías urbanísticas previstos en los planes.

Resumiendo, el Estado ha renunciado a una competencia: regular los sistemas de ejecución de los planes de urbanismo, a juicio de Parada, indispensable para establecer un régimen uniforme, unas condiciones básicas igualitarias de la propiedad inmobiliaria en todo el territorio nacional, lo que es incompatible con remitir al legislador autonómico para que decida si el derecho a urbanizar forma o no parte de las facultades de la propiedad, algo a su vez, contrario a la regulación unitaria formulada en el artículo 149.1 CE

La iniciativa privada en la actividad urbanística

La habilitación a particulares, para el desarrollo de la actividad urbanística, deberá atribuirse mediante procedimiento con publicidad y concurrencia y con criterios de adjudicación que salvaguarden una adecuada participación de la comunidad en las plusvalías derivadas de las actuaciones, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable, sin perjuicio de las peculiaridades o excepciones que ésta prevea a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo.

Quienes sean titulares del derecho de iniciativa tienen un derecho de consulta, sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales y de las obras que habrán de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales de servicios y, en su caso, las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación.

Al servicio de los planes o proyectos a cargo de la iniciativa privada está asimismo el derecho de quienes hubieran obtenido la previa autorización de la Administración a que se le faciliten cuantos elementos informativos precisen para llevar a cabo su redacción, y a efectuar en fincas particulares las ocupaciones necesarias para la redacción del instrumento con arreglo a la Ley de Expropiación Forzosa.

Régimen estatutario de la propiedad del suelo

El estatuto de la propiedad del suelo es una combinación de facultades y deberes entre los que cuenta el de participar en la actuación urbanizadora de iniciativa privada en un régimen de distribución equitativa de beneficios y cargas, con las debidas garantías de que su participación se basa en el consentimiento informado, sin que se le puedan imponer más cargas que las legales, y sin perjuicio de que el legislador urbanístico opte por seguir reservando a la propiedad la iniciativa de la urbanización en determinados casos.

Derechos

El artículo 7 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 precisa que "La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda".

Lógicamente, reconoce, dentro de las limitaciones del sistema urbanístico, las facultades de uso, disfrute y explotación y asimismo la facultad de disposición, siempre que su ejercicio no infrinja el régimen establecido de formación de fincas y parcelas y de relación entre ellas. A estas facultades se añade el derecho a urbanizar, entendido como "participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación".

Deberes y cargas de los propietarios

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 prescribe que el derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, comprende, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes de dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación.

En el suelo urbanizado que tenga atribuida edificabilidad, el deber de uso supone el de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable.

En el suelo rural, el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión incendio, inundación, para la seguridad o salud públicas, daño o perjuicio a terceros o al interés general; incluido el ambiental; prevenir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes. Además, si el propietario de suelo rural ejercita sus facultades de realizar las instalaciones y construcciones que no tengan el carácter legal de edificación o de edificar sobre unidad apta para ello y no estén sometidos al régimen de una actuación de urbanización, comporta el deber de costear y ejecutar las obras y los trabajos necesarios para conservar el suelo y su masa vegetal en el estado legalmente exigible, y costear, y en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión de la instalación con las redes generales de servicios y entregarlas a la Administración para su incorporación al dominio público cuando deban formar parte del mismo. Por último, en la ejecución de actuaciones de urbanización deberá asumir como carga real la participación en los deberes de promoción, en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas, así como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras al responsable de ejecutar la actuación.

Las clases y posiciones del suelo

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 prescinde de las clasificaciones autonómicas (urbano [consolidado y no consolidado], urbanizable [programado y no programado] y no urbanizable) para definir los dos estados básicos según sea su situación actual: rural o urbana. La Ley hace de estas situaciones el criterio central de un nuevo sistema de valoración, que es competencia del Estado y no regular sus distintas clases a efectos del planeamiento urbanístico, que es competencia de las CCAA.

Para el legislador: "las tasaciones expropiatorias no han de tener en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plan o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación ni las previsibles para el futuro".

Se considera suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que ocurre así en las parcelas que cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión a las instalaciones ya en funcionamiento.

El suelo rural podrá clasificarse en:

  • Rural-no urbanizable: cuenta con una especial protección porque así lo impone la legislación sectorial o no se considera apto para la urbanización de acuerdo con los criterios de cada CCAA. Como mínimo incluye los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público.

  • Rural urbanizable: suelo que puede pasar a la situación de suelo urbanizado. Podrá distinguirse entre suelo urbanizable delimitado o sectorializado, en los términos autonómicos a los efectos de poder exigir su transformación en suelo urbanizado.

Los terrenos dentro del suelo rural, no son en principio, aptos para la edificación, (pero sí para la urbanización, si se trata de terrenos urbanizables). No obstante, la legislación podrá permitir edificaciones de interés público o social.

El uso de los terrenos con valores culturales, ambientales, históricos, objeto de protección, queda sometido a la preservación de dichos valores, limitándose exclusivamente a actos de alteración del estado natural de los terrenos que la legislación aplicable autorice expresamente estarán protegidos por la legislación aplicable.

Asimismo sólo puede alterarse la delimitación de los espacios protegidos naturales y los incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie o excluyendo terrenos de los mismos cuando lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. Dicha alteración debe someterse a información pública, que en el caso de Red Natura 2000 será previa a remitir la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea para su aceptación.

En el suelo rural rige rigurosamente la prohibición de las parcelaciones urbanísticas, salvo legislación contraria. Los usos y obras, con carácter provisional, podrán autorizarse, salvo prohibición expresa, por la legislación territorial urbanística o la sectorial, hasta el punto de demolición sin indemnización alguna, si así lo acuerda la Administración.

Actuaciones urbanísticas. Deberes y cargas del urbanizador

La Ley, partiendo de la hipótesis de que serán los propietarios, o un agente urbanizador, quien ejercite el derecho a urbanizar, regula las actuaciones de transformación urbanística, y los deberes y cargas que se imponen a los urbanizadores.

Las actuaciones de transformación urbanística pueden ser:

  1. De nueva urbanización, que suponen el paso de suelo rural a urbanizado, para crear junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas 1 o más parcelas aptas para edificar o uso independiente y conectadas a la red de servicios exigidos por la planificación urbanística y territorial.

  2. De reforma o renovación de un ámbito de suelo urbanizado

  3. De dotación que suponen incremento de edificabilidad, densidad o cambio de uso que suponen la necesidad de incremento de dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado siempre y cuando no requiera la reforma o renovación integral de la urbanización de éste.

Las actuaciones de urbanización se entienden iniciadas, cuando después de aprobadas, comienza la ejecución material y conllevan para sus titulares los siguientes deberes:

  • Entregar a la Administración el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes, etc. y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención.

  • Entregar a la Administración, con destino a patrimonio público del suelo, el suelo libre de cargas, correspondiente al porcentaje de edificabilidad media ponderada de la actuación o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, fijado por la legislación autonómica (no menos de un 5%, ni más de un 15%, y excepcionalmente un 20% para las actuaciones o ámbitos contemplados por la legislación)

  • Costear, y en su caso ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y refuerzo de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras. Entre las obras e infraestructuras se incluye la potabilización, suministro y depuración de aguas, pudiendo incluirse infraestructuras de transporte público requeridas para movilidad sostenible.

  • Entregar a la Administración, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así como también dichas instalaciones cuando se destinen a prestar servicios de titularidad pública.

  • Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que tengan su residencia habitual en el área de la actuación y que constituyan su residencia habitual así como el retorno si tienen derecho a él.

  • Indemnizar a los titulares de derechos sobre edificaciones que deban ser demolidas o sembrados y plantaciones que no puedan conservarse.

En cuanto a si estos deberes, pueden ampliarse o reducirse por convenios entre propietarios y Administración, la Ley prescribe en defensa del propietario afectado, que los convenios entre el promotor de la actuación y la Administración no podrán establecer obligaciones o prestaciones adicionales más gravosas que la legales, declarando nula de pleno derecho la cláusula que contravenga estas reglas, suponiendo, que cuando el convenio es entre propietario y Administración hay libertad de ampliación de deberes, pero no de reducirlos pues son mínimos legales.

Debe resaltarse que la Ley se refiere a convenios de gestión y no a los hasta ahora permitidos convenios sobre planeamiento, que en adelante hay que entenderlos prohibidos, al calificar la ordenación territorial y urbanística como función pública no susceptible de transacción.

Los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones, y los adscritos a ellas, están afectados con carácter de garantía real, para garantizar el cumplimiento de los deberes señalados.

Valoraciones del suelo

Ley 8/2007 Título III (art. 20 – 27) La Ley del Suelo 1.956, copiando a la legislación inglesa, introdujo cuatro valores para los inmuebles con fines urbanísticos: inicial, expectante, urbanístico y comercial, que implicaba incluir en las valoraciones plusvalías urbanísticas previstas para futuras edificaciones y urbanizaciones en los planes, algo contrario a lo establecido en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Posteriores reformas lo redujeron a sólo dos clases: rústico y urbanístico, con inclusión en este de las plusvalías de los aprovechamientos previstos en los planes.

Por la Ley del Suelo y Valoraciones de 1.998, ahora derogada, el suelo se valoraba conforme a su clasificación urbanística.

Este sistema de 1998, objeto de crítica en la Exposición de Motivos es derogado por la nueva Ley del Suelo 8/ 2007, que presenta como gran innovación, volver a la regla clásica de que las plusvalías y aprovechamiento previstos en los planes, no se computarán en ningún caso en las valoraciones, imponiendo la clasificación de suelo rural y urbanizado, tal como es la realidad presente (está o no está urbanizado). Así el suelo rural-urbanizable no podrá ser valorado por el método residual, en el que se computaban los aprovechamientos urbanísticos previstos en los planes y, ni siquiera por el método de comparación con fincas análogas propenso a incluir esa plusvalía u otras expectativas, si bien esta regla no se aplica con el rigor que debiera pues los propietarios de suelo rural-urbanizable resultan compensados con conceptos indemnizatorios que no alcanzan a los propietarios de suelo rural-no urbanizable.

Valoración del suelo rural

El suelo rural, es decir, no urbanizado, y al margen de lo que determinen los instrumentos de ordenación urbanística sobre su aprovechamiento edificatorio, se tasarán mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, eligiendo la que sea superior, según el momento al que deba entenderse dicha valoración, no siendo posible aplicar el criterio de comparación (valoración según precios de mercado de fincas análogas).

En ningún caso podrán considerarse para la valoración del suelo rural las expectativas derivadas de la asignación de edificabilidad y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aún plenamente realizados.

La renta potencial se calculará según el rendimiento del uso, disfrute o explotación de que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislación que les sea aplicable, incluyendo, en su caso las subvenciones que con carácter estable se otorguen a los cultivos y aprovechamiento que se han considerado para su cálculo, y descontándose los costes necesarios.

El valor así obtenido, puede ser corregido al alza, hasta un máximo del doble, en función de valores tales como localización, accesibilidad o ubicación, que habrá de ser justificado mediante expediente de valoración.

Cuando el suelo rural, es urbanizable según las previsiones de los instrumentos de ordenación urbanística, a la valoración asignada, según la renta, hay que sumar la indemnización que le corresponda cuando se le prive de la facultad de participar en una actuación de nueva urbanización (por expropiación del suelo o por modificación de las condiciones antes de estar terminada la actuación).

Esta indemnización consistirá, en aplicar a la diferencia entre el valor del terreno (según el método de capitalización de rentas) y el valor que tendría si ya estuviera urbanizado (si fuera suelo finalista), el mismo porcentaje que determine la legislación autonómica sobre la participación de la Comunidad en las plusvalías, (entre el 5 y el 15% y excepcionalmente el 20%).

En todo caso esta sobrevaloración del suelo rural-urbanizable solo procede cuando concurran los siguientes requisitos:

  • Que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la actuación y se den los requisitos para iniciarla o para expropiar el suelo correspondiente, de acuerdo con la legislación.

  • Que la disposición, el acto o el hecho que motiva la valoración, impida el ejercicio de dicha facultad o altere las condiciones de su ejercicio, modificando los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad.

  • Que la disposición, el acto o el hecho surtan efectos antes del inicio de la actuación y del vencimiento de los plazos establecidos para dicho ejercicio, o si la ejecución no se hubiera llevado a cabo por causas imputables a la administración.

  • Que la valoración no traiga causa del incumplimiento de los deberes inherentes al ejercicio de la facultad.

Se mantiene la desigualdad ya existente entre los propietarios de suelo rural– urbanizable y suelo rural no-urbanizable, pues estos últimos, al no tener derecho a urbanizar, no tienen ninguna compensación por la pérdida de éste, y así, la enfática declaración de la Exposición de Motivos de que la nueva Ley deja fuera del justiprecio cualquier plusvalía urbanística, queda desmentida.

Se introduce una nueva diferencia entre los propietarios de suelo rural- urbanizable, en función del sistema de ejecución de la unidad de actuación elegida para su desarrollo urbanístico. Los propietarios que lleven a cabo la urbanización por sí mismos (sistema de compensación) recibirán de plusvalía mínimo un 80%, y el municipio un 20% como máximo, pero si el municipio opta por un sistema de ejecución pública, expropiación o concesión, los propietarios recibirán la menor parte, máximo un 20%

La disposición transitoria tercera de la Ley 8/2007, dispone que los terrenos rurales calificados como urbanizables y delimitados para su actuación, se valorarán conforme a la Ley 6/1998, reformada por la Ley 10/2003, siempre que al momento en que deba entenderse referida la valoración, no hayan vencido los plazos para la ejecución del planteamiento, o si han vencido, sea por causa debida a la Administración o a terceros. Si no existe previsión expresa sobre plazos, se aplicará el de 3 años contados a partir de la entrada en vigor de la Ley 8/2007.

Valoración del suelo urbanizado

En el suelo urbanizado que no está edificado o en el que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o en situación de ruina física, el valor radica en la plusvalía urbanística que los planes atribuyen a los terrenos.

Se considera uso y edificabilidad de referencia, los atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística, incluido el de vivienda sujeta a algún régimen de protección que permite tasar su precio máximo de venta o alquiler.

Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación, se les atribuirá edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los ha incluido.

Determinada la edificabilidad se aplica para obtener el valor del suelo el método residual estático, que partiendo del precio de mercado del producto inmobiliario finalizado, descuenta todos los costes conocidos. Lo que resta es el valor del suelo.

Si se trata de suelo edificado o en curso de edificación, la Ley determina que el valor de la tasación será el superior entre el valor conjunto suelo + edificación por método de comparación, o bien por método residual (valor del suelo, sin considerar la edificación o construcción).

Ámbito de aplicación y reglas complementarias

El ámbito de aplicación de las reglas de la Ley 8/2007 sobre valoraciones del suelo, instalaciones, construcciones y edificaciones y los derechos constituidos sobre ellos se aplicará para:

  1. Verificación de operaciones de reparto de beneficios y cargas, necesarias para la ejecución de la ordenación territorial y urbanística, en que la valoración determine facultades o deberes propios del derecho de propiedad (en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados).

  2. Fijación del justiprecio en la expropiación cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la justifique.

  3. Fijación del precio a pagar al propietario en la venta o sustitución forzosa.

  4. Determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

En cuanto al momento en que han de ser referidas las valoraciones:

  • En las operaciones de reparto de beneficios y cargas a la fecha de iniciación del instrumento que las provoque.

  • En la expropiación forzosa, al momento de iniciación del expediente de justiprecio individualizado o de exposición al público del proyecto de expropiación si se sigue el procedimiento tasación conjunta.

  • En la venta o sustitución forzosas, al inicio del procedimiento que la motive.

  • Cuando la valoración sea necesaria para determinar la responsabilidad de la Administración Pública, al momento de entrar en vigor de la disposición o del comienzo de la eficacia del acto que causó la lesión.

Los justiprecios o valoraciones han de referirse al pleno dominio de los terrenos, libres de cargas y conforme a su situación (urbanizado o rural). No obstante, si se expropia una finca con cargas, la Administración, podrá elegir entre fijar el justiprecio de cada uno de los derechos, y distribuirlo entre sus titulares, o bien valorar su conjunto y consignar su importe en el órgano judicial, para que éste, por el trámite de incidentes, fije y distribuya.

Reglas de valoración de otros bienes, distintos de los terrenos según la Ley:

Edificaciones, construcciones e instalaciones, sembrados y plantaciones, en el suelo rural, se tasarán independientemente del suelo, siempre que se ajusten a la legalidad, y por el método de coste de reposición, según su estado y antigüedad al momento de la valoración. Por el contrario, en el suelo urbanizado, las edificaciones, instalaciones y construcciones que se ajusten a la legalidad, se tasarán conjuntamente con el suelo, teniendo en cuenta su antigüedad y su estado y si quedaron incursas en situación de fuera de ordenación, su valor se reduce en proporción al tiempo transcurrido de vida útil.

Las concesiones administrativas y los derechos reales sobre inmuebles, a efectos de constitución, modificación o extinción, se valorarán con arreglo a las disposiciones sobre expropiación que determinen específicamente el justiprecio de los mismos, y subsidiariamente, según las normas de Derecho.

Las indemnizaciones por razón de arrendamientos rústicos u otros derechos, se tasarán con arreglo a las leyes de Expropiación Forzosa y de Arrendamientos Rústicos.

Valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas

Cuando el sistema de ejecución de la legislación autonómica permita a los propietarios, y éstos así lo decidan, asumir la iniciativa urbanizadora, es preciso valorar las aportaciones de los terrenos para ponderarlas, entre sí, o con las del promotor o la Administración, a efectos del reparto de beneficios y cargas y a la adjudicación de parcelas restantes.

La Ley dispone en primer lugar que para la valoración de los terrenos hay que atender al acuerdo entre todos los afectados y en su defecto, se valorará este suelo como suelo urbanizado.

En el caso de propietarios cuya insuficiente participación no les permita participar en la adjudicación de parcelas, el suelo se tasará como urbanizado, descontando los gastos de urbanización correspondiente, incrementados por la tasa y la prima de riesgo.

Indemnizaciones por privación de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización y por la iniciativa de la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación

La Ley del Suelo contempla 3 supuestos indemnizatorios, no excluyentes y que pueden, por tanto, darse de forma conjunta.

  1. Indemnización por la privación del derecho de urbanizar (el derecho de participar en actuaciones de nueva urbanización Art. 24). Este derecho solo se reconoce a los propietarios del suelo rural-urbanizable (ver valoración suelo rural urbanizable), y que al considerarla la Ley en su Exposición de Motivos, servicio público, es incompatible con la indemnización (Cínicamente, según el P. Parada)

  2. Indemnización por asumir la iniciativa urbanizadora (Art. 25) que contempla la posibilidad de resarcir los gastos en que se incurre por asumir la iniciativa urbanizadora, al margen de tener o no derecho a participar en actividades de nueva urbanización (p.e. el agente urbanizador). Todo proceso de esta índole supone una gestión empresarial, que finalmente puede quedar sin provecho por efecto de una disposición o acto de la Administración. Los actores tienen derecho, en todo caso, a una indemnización por los gastos, incrementada por la tasa y prima de riesgo.

  3. Indemnización por edificación, se valorarán tomando en cuenta los costes en proporción al grado alcanzado en su ejecución, siempre que ésta se ajuste a la legalidad y no se hayan incumplido los plazos. Para su valoración, el grado de ejecución se situará entre 0 y 1 y se multiplicará:

    • Por la diferencia entre el valor del suelo en origen y su valor terminada la actuación.

    • Por la merma provocada en el valor que correspondería si estuviera terminada la actuación, cuando sólo se alteren las condiciones sin impedir su terminación.

La indemnización nunca será inferior a la establecida para el suelo urbanizado y se distribuirá proporcionalmente entre los adjudicatarios de las parcelas. Si el Promotor no ha sido retribuido con parcelas, se descontará de las de los propietarios, y se calculará aplicando la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo a la parte dejada de percibir de la retribución que tuviere establecida.

La expropiación urbanística. Supuestos de reversión-retasación

En la Ley del Suelo 8/2007, además de establecer las reglas sobre valoraciones, prescribe que la expropiación puede aplicarse para ordenación territorial y urbanística conforme a lo establecido en la misma y en el Ley de Expropiación Forzosa. La expropiación además de ser en sí misma un sistema-ejecución, es, de una u otra forma, de necesaria aplicación en los demás sistemas, por lo que la 8/07, incluye determinadas reglas que modalizan aquélla en su aplicación sobre urbanismo.

A estos efectos, esta Ley determina que la aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística, conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ocupación y esta deba producirse por expropiación.

El procedimiento para la fijación del justiprecio, se hará mediante expediente individualizado o por el procedimiento de tasación conjunta, y como regla muy especial, si hay acuerdo con el expropiado, el justiprecio podrá ser en especie.

A efectos de inscripción registral de nuevas fincas y sus titulares la nueva Ley aumentan los rigores formales: El acta de ocupación para cada finca o bien afectado por la expropiación será título inscribible siempre que cumpla los requisitos legales:

Descripción, identificación conforme a la legislación hipotecaria, etc. Además la superficie objeto de actuación se inscribirá como una o varias fincas registrales, sin que sea obstáculo la falta de inmatriculación de alguna de ellas.

Respecto a la reversión, la Ley prescribe que tendrá lugar a favor del propietario expropiado, si se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística.

No obstante, la reversión no tendrá lugar cuando concurra alguna de estas circunstancias:

  • Que el uso dotacional público que hubiera motivado la expropiación, hubiera sido efectivamente implantado y mantenido durante 8 años, o bien que el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público.

  • Haberse producido la expropiación para la formación o ampliación de un patrimonio público de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de éste.

  • Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actividad de urbanización.

  • Haberse producido la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo, según la Ley.

  • Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión según la Ley de Expropiación Forzosa.

La reversión también podrá exigirse cuando el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización y hayan transcurrido 10 años desde la expropiación sin que se haya concluido la urbanización.

Los propietarios expropiados podrán reclamar la retasación de los terrenos, es decir una nueva valoración de los mismos, y que se les abone en su caso la diferencia con el justiprecio percibido, cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo, correspondiendo esta diferencia al expropiado o sus causahabientes.

Régimen de fincas y parcelas. División, transmisión y obra nueva

La Ley del Suelo recoge diversos preceptos sobre aspectos fundamentales del tráfico inmobiliario, orientados a garantizar el respeto de la legislación e instrumentos de ordenación urbanística.

Comienza distinguiendo entre los conceptos de finca y parcela.

FINCA: unidad jurídica de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en pro indiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo, y si según la Ley Hipotecaria puede abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene consideración de finca registral.

PARCELA: es una unidad urbanística, definida como la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida ediicabilidad y uso o solo uso urbanístico independiente.

La división de una finca, que antes de la intervención legislativa agraria en la regulación de derecho de propiedad era potestad ilimitada del propietario, debió adaptarse a la legislación urbanística, y por ello la Ley prescribe que la división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes solo es posible si cada una de las resultantes reúne las características exigidas por la legislación aplicable a la ordenación territorial y urbanística.

Para evitar fraudes la Ley del Suelo prescribe que esta regla es también aplicable a la enajenación, sin división ni segregación, de participaciones indivisas a las que se atribuya el derecho de utilización exclusiva de porción o porciones concretas de la finca, y también a la constitución de sociedades en las que la cualidad de socio incorpore dicho derecho de utilización exclusiva, constituyendo a notarios y registradores en garantes del cumplimiento de estos requisitos.

En la constitución de fincas en régimen de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario, se considera su superficie total como una sola parcela, siempre que dentro del perímetro de esta no quede ninguna superficie que deba tener la condición de dominio público o uso público, deba servir de soporte a obras de urbanización o pueda computarse a efectos del cumplimiento del deber legal de entregar a la Administración suelo reservado para viales, espacios verdes, etc.

Por otro lado, cuando los instrumentos de ordenación urbanística destinen superficies superpuestas, en la rasante, subsuelo o vuelo, a la edificación o uso privado y dominio público, podrá constituirse complejo inmobiliario en el que aquéllas y ésta tengan carácter de fincas especiales de atribución privativa, previa desafectación y con las limitaciones y servidumbre procedentes para protección del demanio público.

En la transmisión de fincas el nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por este asumidas frente a la Administración y que hayan sido objeto de inscripción registral. En las escrituras debe constar:

  • La situación urbanística de los terrenos, cuando no sean susceptibles de uso privado o edificación, cuenten con edificaciones fuera de ordenación o estén destinados a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.

  • Los deberes legales y las obligaciones pendientes de cumplir

La infracción de estas prescripciones faculta al adquirente para rescindir el contrato en el plazo de cuatro años y exigir la indemnización que proceda conforme a la legislación civil.

Los notarios están facultados para solicitar de la Administración un informe sobre la situación urbanística, debiendo luego remitirle una copia de las escrituras para las que hayan solicitado dicho informe.

Los requisitos exigidos para la declaración de obre nueva son muy rigurosos:

  • Si se trata de obra nueva en construcción: se exigirá la aportación del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra, así como la certificación expedida por técnico competente y acreditativa de que la obra se ajusta al proyecto.

  • Si se trata de obra nueva terminada: se exigirá por el notario y el registrador, además la certificación expedida por el técnico competente acreditativa de la finalización conforme al proyecto, acreditación documental del cumplimiento de todos los requisitos impuestos por la ley y el otorgamiento de las autorizaciones administrativas que prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística.

Función social de la propiedad urbanística. Venta y sustitución forzosas

La Ley de Expropiación Forzosa de 1879 preveía la facultad del municipio de proceder a la confiscación de los solares que no hubiesen sido edificados en el plazo previsto.

La Ley del Suelo de 2007, muy lejos del rigor de la confiscación, establece que en los supuestos de expropiación, venta o sustitución forzosas, el contenido del derecho de propiedad del suelo nunca podrá ser minorado por la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística en un porcentaje superior al 50% de su valor, correspondiendo la diferencia a la Administración.

Además se puede originar un sistema desigual pues corresponde a cada Comunidad Autónoma regular los términos en que los municipios pueden optar entre la sustitución forzosa (consistente en sustituir al propietario incumplidor en la facultad de la edificación, para imponer su ejercicio en régimen de propiedad horizontal), o bien, la más drástica de la venta forzosa (en la que se le priva del derecho de propiedad que pasa a otro sujeto). Además el porcentaje del 50% que se podría minorar como máximo del valor del suelo depende de la legislación autonómica.

El procedimiento para la venta o sustitución forzosa se iniciara de oficio o a instancia del interesado, por lo que en este último caso, el aspirante a sustituto se convierte en agente edificador que insta y pone en marcha la edificación a cambio de recibir parte de lo que se edifique.

El sistema pivota sólo sobre el Registro de la Propiedad, por lo que dictada resolución de declaración de incumplimiento de deberes y acordada la venta o sustitución forzosa, la Administración remite al Registro certificación del acto o actos para constancia en nota al margen de la última inscripción de dominio, y una vez resuelto el procedimiento se inscribirá la adjudicación haciendo constar los plazos de edificación a que quede obligado el adquirente.

Patrimonios públicos de suelo

La LEY DEL SUELO DE 1956 al reservar a unos pocos propietarios el derecho a urbanizar, permitió la formación de oligopolios, la retención de solares y la especulación, dando lugar al déficit y encarecimiento de los suelos.

Para combatir esto, la propia ley crea los PATRIMONIOS PUBLICOS DE SUELO, es decir una bolsa de terrenos con la que competir con los oligopolios de propietarios del suelo y que en momentos de escasez de suelo permitiesen ampliar la oferta y provocasen una rebaja de los precios (técnica que hasta la fecha ha dado escasos resultados).

LA LEY DE REFORMA DE 1975 respetó la legislación anterior y potenció los PATRIMONIOS PUBLICOS DE SUELO al aumentar sus activos con las cesiones obligatorias del 10% de las plusvalías y facilitando la expropiación de terrenos con esa finalidad al reducir a 2 (urbanístico y rústico) los criterios de valoración de las expropiaciones, si bien la obligación de constitución de los mismos se limitaba a municipios capitales de provincia, de más de 50000 habitantes y los que determinase la CCAA.

LA LEY 8/1990 extendió la obligación de constituir PATRIMONIOS PUBLICOS DE SUELO a todos los municipios que dispusieran de planeamiento general.

LA LEY DEL SUELO DE 1992. Los bienes que constituyen el Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un patrimonio separada de los restantes bienes municipales adscritos al construcción de viviendas sujeta a algún régimen de protección pública u otros usos de interés social según el planeamiento urbanístico. Se permite a los Ayuntamientos adscribir al Patrimonio Municipal el suelo de su propiedad, aunque en determinados casos la propia Ley del Suelo imponía tal incorporación. (Era el caso de los bienes patrimoniales municipales que resultaban clasificados como suelo urbano o urbanizable programado por el planeamiento urbanístico y los terrenos adquiridos como suelo urbanizable no programado o no urbanizable adquiridos con el fin de incorporación al Patrimonio municipal).

LA LEY DEL SUELO DE 2007, en su art. 29, excluye el derecho de reversión (algo que permitía la Ley 6/98) de los suelos expropiados cuando se modifique el uso al que estaban destinados siempre que el nuevo uso sea compatible con finalidades legalmente previstas.

Hay 2 clases de bienes que forman parte de los Patrimonios Públicos del Suelo:

  • Bienes que adquiere la Administración con motivo de la cesión de edificabilidad de los promotores urbanísticos, destinados a la construcción de viviendas de protección pública u otros usos de interés social, sólo cuando lo prevea la legislación en la materia, especificando los usos admisibles.

  • Bienes que la legislación autonómica obligue a incorporar al Patrimonio Público del Suelo, como pudieran ser ciertos bienes patrimoniales del municipio y no que no están vinculados a esas finalidades.

Como el destino mayoritario de los terrenos que integran el Patrimonio es construir viviendas sujetas a algún régimen de protección oficial, la Ley para prevenir fraudes dispone que no podrán ser adjudicados ni en primera ni en sucesivas trasmisiones, por precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo de vivienda de que se trata, conforme a su legislación reguladora.

Derecho de superficie

En términos jurídicos-administrativos, estamos ante una especie de concesión de utilización privativa temporal de bienes públicos. La Ley del Suelo de 1992 reguló el derecho de superficie, regulación ahora sustituida por la contenida en la Ley del Suelo de 2007 (art. 35 y 36) que se regirá por las disposiciones de esta Ley, por la legislación civil en lo no previsto por él y por el título constitutivo del derecho.

El derecho real de superficie se define como aquel que atribuye al superficiario la facultad de realizar construcciones o edificaciones en la rasante y en el vuelo y el subsuelo de una finca ajena, manteniendo la propiedad temporal de las construcciones o edificaciones realizadas.

También puede constituirse dicho derecho sobre construcciones o edificaciones ya realizadas o sobre viviendas, locales o elementos privativos de construcciones o edificaciones, atribuyendo al superficiario la propiedad temporal de las mismas, sin perjuicio de la propiedad separada del titular del suelo.

El derecho de superficie sólo puede ser constituido por el propietario del suelo, sea público o privado y para que quede válidamente constituido se requiere:

  • formalización es escritura pública y la inscripción en el Registro de la Propiedad.

  • Que en la escritura se determine el plazo de duración (no podrá exceder de 99 años)

Puede ser constituido a título oneroso o gratuito. En el primer caso, la contraprestación del superficiario podrá consistir:

  • en el pago de una suma alzada o de un canon periódico,

  • en la adjudicación de viviendas o locales o derechos de arrendamientos de unos u otros a favor del propietario del suelo.

  • bien en varias de estas modalidades a la vez, sin perjuicio de la reversión total de lo edificado finalizado el plazo pactado al constituir el derecho.

Una vez constituido el derecho de superficie es susceptible de transmisión y gravamen, con las limitaciones fijadas al constituirlo, pudiendo, si las características de edificación o construcción lo permiten, constituir la propiedad superficiaria en régimen de propiedad horizontal, con separación del terreno del propietario, pudiendo transmitir y gravar como fincas independientes las viviendas, locales, elementos privativos durante el plazo del derecho sin consentimiento del propietario. Además se podrán incluir cláusulas y pactos relativos a derechos de tanteo, retracto y retroventa a favor del propietario del suelo, para los casos de las transmisiones del derecho o de los elementos anteriores.

El propietario del suelo podrá transmitir y gravar su derecho con separación del derecho del superficiario y sin necesidad del consentimiento de éste. El subsuelo corresponderá al propietario del suelo y será objeto de transmisión y gravamen juntamente con éste, salvo que haya sido incluido en el derecho de superficie.

El derecho de superficie se extingue:

  • por falta de edificación de conformidad con la ordenación territorial y urbanística en el plazo previsto en el título de constitución,

  • y en todo caso, por el transcurso del plazo de duración del derecho, en cuyo caso el propietario del suelo hace suya la propiedad de lo edificado, sin que deba satisfacer indemnización alguna, extinguiéndose toda clase de derechos reales o personales impuestos por el superficiario.

El derecho de superficie no se extingue por confusión, pues si en una misma persona se reúnen los derechos de propiedad del suelo y los del superficiario, las cargas que recaen sobre uno y otro continuarán gravándoles separadamente hasta el transcurso del derecho de superficie.

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