08. El Planeamiento urbanístico

El planeamiento urbanístico

Antes de la Ley del Suelo de 1956 la regulación de los procesos de urbanización y edificación se confiaba a lo establecido en planes de alineaciones, ordenanzas municipales y proyectos de ensanche y reforma interior, considerados como proyectos de obra pública.

La Ley de 1956, va a salir de la puntualidad y concreción de los planes entendidos como proyectos de obra pública, para diseñar un conjunto de instrumentos que anticipen y controlen todas las operaciones y todos los usos que puedan desarrollarse sobre el territorio. Unos planes de distinta intensidad y sobre las diversas zonas, resultando evidente que la función de planeamiento abarcará todos los aspectos relacionados con el uso del territorio y no sólo la ampliación o reforma de la ciudad.

En correspondencia con la nueva amplitud del concepto de planeamiento, los planes de urbanismo no se circunscribían en dicha Ley al ámbito urbano o municipal, sino que se articulan:

  • A nivel estratégico a través del Plan Nacional de Ordenación (nunca aprobado) y planes provinciales y comarcales.

  • A nivel subordinado municipal, detallado y subordinado, los Planes Generales de Ordenación, que cubren todo el término municipal y son los más importantes.

  • Planes especiales, que atañen a un aspecto de la ordenación como protección del paisaje, vías de comunicación, etc.

Las indisponibles competencias estatales

La Constitución dispuso que las CC.AA podían asumir competencias en materia de ordenación territorial, urbanismo y vivienda. Sobre esta base y lo dispuesto en los Estatutos de Autonomía, unas CC.AA aprobaron leyes de ordenación territorial distintas de las leyes urbanísticas y otras regularon la ordenación territorial y urbanismo en un solo cuerpo legal.

En cualquier caso, todas ellas recogen una planificación superior o estratégica diseñada por instrumentos con diversas denominaciones: Planes directrices, normas urbanísticas regionales, etc. que permiten condicionar y controlar desde la CC.AA los planes de segundo nivel, los planes de ordenación municipal, que son los propiamente urbanísticos.

Esto no implica, a pesar de la reducción de la competencia estatal en la materia a raíz de la STC 61/97 que el Estado no tenga nada que decir en la materia. El Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de clara dimensión espacial, cuyo ejercicio incide en la ordenación del territorio, no cabiendo, negar legitimidad al Estado para que planifique territorialmente el ejercicio de sus competencias sectoriales haciendo uso de los instrumentos que considere oportunos (como p.e. el Plan Director de Infraestructuras), así como establecer al amparo del 149.1.13 CE las fórmulas de coordinación, condicionando la estrategia territorial de las CC.AA.

El art. 244 del Texto Refundido de 1992, garantiza al Estado la imposición puntual de sus proyectos en todo el territorio nacional y la Ley 13/2003 reguladora del contrato de concesión de obras públicas obliga al Estado a intentar a estos efectos acuerdos con las Administraciones inferiores y si esto fracasa, prevalece la decisión estatal.

Además el Estado, en relación con los planes autonómicos y locales de localización de obras públicas, emitirá informes en los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de competencias estatales.

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 ha supuesto cierta recuperación de la competencia del Estado a través de la que le corresponde sobre medio ambiente y las bases de régimen local, y en ellas justifica diversas prescripciones que se imponen a competencias autonómicas sobre ordenación territorial y urbanismo, fruto de la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo que somete a evaluación medioambiental todo plan y programa elaborado con respecto a agricultura, energía, pesca, ordenación del territorio urbano y rural o ubicación del suelo, etc. y que hace que la Ley determine que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística se someten a evaluación ambiental, sostenibilidad económica y otros informes de la Administración del Estado.

Las relaciones entre los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Naturaleza jurídica

Marginado el Estado de la ordenación territorial y urbanística propiamente dicha, corresponden a las CC.AA el planeamiento urbanístico más detallado, y por ello más operativo, a los municipios por medio de los Planes Generales Municipales, y, subordinadamente por los Planes Parciales, pero también por los Planes Especiales, los Programas de Actuación Urbanística y los Estudios de Detalle.

El concepto tradicional, para entender las relaciones entre planes supralocales o directivos de las CC.AA en relación con los Planes Generales Municipales, es, en términos generales, el principio de jerarquía, de forma que los instrumentos o directivas autonómicas vinculan la redacción de los planes urbanísticos de los municipios. A su vez, los Planes Parciales no pueden redactarse sin acomodarse a un Plan General Municipal o Normas Subsidiarias de Planeamiento, y en ningún caso, podrán modificar las determinaciones de uno y otras.

Reseñar que la ley valenciana de 1994 impuso una nueva visión del planeamiento que pretendía romper el tradicional régimen, basado en planes jerarquizados y rígidos introduciendo la diferenciación entre ordenación estructural y pormenorizada, adoptada como estándar por el resto de legislaciones autonómicas, con el fin de dotar de rigor a la actividad planificadora y clarificar la diferenciación del marco competencial que, en la materia, comparte la administración autonómica y la local.

Aunque Parada, considera que la reducción del ámbito de regulación de los Planes Generales Municipales (que se aprueban por la CC.AA definitivamente), es trasladar parte de su contenido y determinaciones a los planes parciales u otros cuya aprobación definitiva es del municipio, reduciendo el control de la CC.AA sobre aquél.

En cuanto a su naturaleza jurídica se ha dicho de todo:

  • Para algunos son actos administrativos, más bien generales.

  • Para otros reglamentos o actos mixtos o complejos, acto y norma a la vez.

  • E incluso alguien dice que estamos ante un aliud, un tertius genus que no encaja con ninguna de las anteriores categorías.

  • Al margen de los planes territoriales estatales o de las CC.AA que se aprueban con normas con rango de Ley, a los planes generales de ordenación municipal, la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia, les otorga carácter normativo, pues contienen prescripciones vinculantes para Administración y particulares.

  • Tesis, la del apartado anterior, en todo caso discutible pues a partir de la figura del plan parcial, se desdibuja la naturaleza reglamentaria y general y aflora el particularismo propio de los actos administrativos.

Los riesgos del planeamiento municipal

En donde más se manifiesta el riesgo de discrecionalidad en el ejercicio del planeamiento es en la determinación del suelo urbanizable frente al que no tiene tal condición; y dentro del primero en la determinación de los aprovechamientos edificatorios.

Obviamente, la reducción del suelo urbanizable, potencia el monopolio de los propietarios de tales terrenos, permitiendo la elevación de precios sin control; por contra, su ampliación sin tasa ni control, conduce a la sobreexplotación del territorio.

Ante esta situación ¿es conveniente poner en manos de los municipios el planeamiento urbanístico? Según Parada, en modo alguno, pues nadie debe ser juez y parte al mismo tiempo, planificador e interesado en el planeamiento. Tal coincidencia ha llevado a la legislación de las CC.AA a tratar de condicionar el poder municipal sobre el planeamiento (aparte de la débil competencia de éstas en la aprobación definitiva de los planes generales de ordenación), superponiendo a éstos otros planes y directivas de ordenación territorial, aprobados por leyes autonómicas que vinculan a los municipales, como los subregionales, intermunicipales u otros sectoriales o especiales, siendo lo más razonable reconocer a la provincia (por dimensiones y recursos de las Diputaciones) como el espacio idóneo para ejercer las competencias sobre planificación y control urbanístico.

Clases de planes o instrumentos de ordenación territorial y urbanística

El ordenamiento jurídico urbanístico aborda la ordenación del territorio mediante dos clases de planes:

  • los planes de ordenación territorial o supramunicipal, y

  • los planes generales de ordenación municipal.

Los Planes Supramunicipales

La CE de 1978 reconoce la competencia de la ordenación del territorio a las CCAA. Una figura general de planeamiento que adopta la mayoría de las leyes autonómicas es la de las directrices territoriales. No se descarta tampoco la acción sectorial en este marco territorial bajo la fórmula de planes territoriales sectoriales o de programas o de ordenación del medio físico natural tendentes a asegurar la protección específica del suelo no urbanizable.

A destacar que la regulación de estos instrumentos de ordenación territorial, directrices territoriales o planes, pone especial cuidado en diferenciar las determinaciones contenidas según su respectivo valor de eficacia frente a los inferiores planes municipales; es decir, se distingue por materias entre las que son vinculantes en sus propios términos, de aquellas otras en que obligan sólo respecto de los fines y objetivos perseguidos al margen de las técnicas arbitrales para ello.

Los planes municipales. El Plan General de Adecuación

El Plan General de Ordenación Municipal (PGOM) se trata de un Plan originario (su formación no requiere la preexistencia de ningún otro plan), pero necesario, pues sin el no cabe el desarrollo pleno del sucesivo proceso de planeamiento y la realización con base en el mismo, de la actividad urbanizadora y edificadora.

En cuanto a su ámbito, ordena urbanísticamente el término municipal solamente, si bien puede abarcar la ordenación de más de un término municipal cuando sea conveniente la extensión de la zona de influencia a más de un municipio o sea procedente la ordenación urbanística de una comarca, siendo la legislación autonómica la que precise los términos de regulación de estos planes.

En el PGOM se incluyen las prescripciones más importantes del planeamiento urbanístico, lo que hace de él el instrumento central de la política urbanística, instrumento de ordenación integral que en el término o los términos municipales que abarquen clasificarán el suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente, definirán los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio y establecerán el programa para su desarrollo y ejecución así como el plazo mínimo de su vigencia.

La función del PGOM es distinta en cada una de las clases de suelo objeto de ordenación, y por ello, además de las determinaciones generales aplicables a todos ellos, ha de contener una serie de determinaciones específicas.

Las determinaciones generales se refieren a la clasificación (urbano, urbanizable, no urbanizable) y la calificación urbanística del suelo (residencial, industrial, etc.), delimitación de áreas de reparto de cargas y beneficios y fijación de los aprovechamientos tipo o medio, usos, intensidades y tipologías edificatorias, estructura general y orgánica del territorio y, en particular, los sistemas generales de comunicación, espacios libres destinados a parques y zonas verdes públicos, carácter público o privado del territorio, medidas para la protección del medio ambiente, elementos naturales y conjuntos urbanos y históricos, y las circunstancias con arreglo a las cuales sea procedente, en su momento, la revisión del Plan y plazos para la aprobación del planeamiento parcial.

En suelo urbano existe normalmente una urbanización y ordenación anterior preexistente que el PGOM completará o modificara de tal modo que quede reglamentado el uso de los terrenos y las edificaciones. El PGOM opera, pues, en suelo urbano como un plan directamente ejecutivo, no necesitado de desarrollo a través de un Plan Parcial, debiendo prever una ordenación detallada directamente aplicable.

Si bien puede precisar de otras figuras de planeamiento como Planes Especiales para desarrollo de sus previsiones o se trate de abordar operaciones de renovación, reforma interior o infraestructuras, operaciones respecto a las que se limita a establecer los elementos básicos.

En el suelo urbanizable programado o delimitado, el PGOM debe contener una programación para la conversión de suelo rústico en urbano, que deberá luego ser precisada por medio de los Planes Parciales, cuya aprobación es conditio sine qua non para abordar las obras de urbanización y de edificación.

El objeto específico del PG en esta clase de suelo será "definir los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio; establecer, según sus categorías, una regulación genérica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad y fijar los programas de desarrollo a corto y medio plazo, referidos a un conjunto de actuaciones públicas y privadas”.

Las determinaciones para cumplimiento de estos objetivos se deberán hacer con la precisión suficiente para permitir redactar Planes Parciales, asignación de intensidades y usos globales a las diferentes zonas, trazados de redes de agua, luz, alcantarillado, etc. y en fin, la división del terreno en sectores para el desarrollo de Planes parciales.

Por contra, en el suelo urbanizable no programado o no delimitado el PG debe regular la forma y condiciones con que esta clase de suelo podrá incorporarse al desarrollo urbano mediante los correspondientes Programas de Actuación Urbanística. Además el PG ha de contener en este suelo el señalamiento de usos incompatibles con los previstos en las distintas clases de terrenos y estructura general y establecimiento de características técnicas y de magnitudes mínimas que han de reunir las actuaciones en función de los usos y dotaciones, servicios y dotaciones correspondientes.

Por último, en el suelo no urbanizable la función específica del PG consiste en la preservación de dicho suelo del proceso de desarrollo urbano y, en su caso, el establecimiento de las medidas de protección del territorio y del paisaje que se estimen precisas para la conservación y protección de todos sus elementos naturales. El Plan General puede limitarse a la simple clasificación de parte del territorio como suelo no urbanizable o, además de esa clasificación, dictar normas de protección.

Los Planes Generales deberán incluir un Programa de Actuación que contiene las previsiones para la efectiva realización en el tiempo de las determinaciones del Plan general y fundamentalmente las referidas al suelo urbano y suelo urbanizable programado o delimitado.

La memoria es el documento explicativo y justificativo de los contenidos del PG, su motivación de las determinaciones urbanísticas por las que el Plan ha optado.

Estas exigencias es la justificación última y completa de las determinaciones del Plan, pues no es un documento accidental sino una exigencia de la Ley.

El contenido económico del PG se ha de reflejar en un estudio económico y financiero sobre la evolución del coste de la ordenación prevista y de los recursos públicos y privados con que se cuenta para hacerle frente, su importancia ha sido recalcada por el TS.

Siendo pues estos últimos documentos importantes para el control de la discrecionalidad del planeamiento, no son equiparables a otros que expresan prescripciones jurídicamente obligatorias como las que se recogen en las Normas Urbanísticas y Planes de Ordenación.

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 introduce como documentos específicos que encajan en el PGO, el informe de sostenibilidad que debe incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación. Así como un informe o memoria de sostenibilidad económica en el que se ponderará el impacto de la actuación en las Haciendas Locales afectadas por la implantación y el mantenimiento de infraestructuras necesarias, puesta en marcha y prestación de servicios resultantes, etc.

Las Normas de Ordenación Complementarias y Subsidiarias del planeamiento

El objetivo de las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento es completar las deficiencias de los Planes Generales o suplir, en su caso, la ausencia de éstos proporcionando un mínimo de ordenación. Participan por ello de la misma naturaleza de los planes a los que suplen y complementan y tiene su mismo rango jerárquico.

Las normas complementarias tienen un límite preciso; no podrán en ningún caso modificar la calificación del suelo ni alterar las determinaciones de los planes que complemente.

Las Normas Subsidiarias suplen la falta de planeamiento general y cumplen este objetivo limitadamente a un municipio (NS de ámbito municipal) o bien estableciendo para la totalidad de una provincia o parte de ella la normativa de carácter general y aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación aplicables a los municipios que carezcan de Plan General o de Normas subsidiarias de carácter municipal (NS con ámbito provincial).

Dada su función supletoria de los PG, deben contener con más o menos concreción, según los casos, determinaciones precisas en orden a la clasificación y uso pormenorizado del suelo e incluir los planos necesarios para su operatividad Las Normas subsidiarias se aplican en municipios sin PGOU.

Las Normas complementarias se aplican en municipios con PGOU, como complementos de estos.

Los Programas de Actuación Urbanística

La ordenación del suelo urbanizable no programado se desarrollaba desde la reforma de 1975, de conformidad con el Plan General Municipal mediante los PAU, que nacen unidos a la idea del urbanismo concertado y sobre la distinción entre suelo urbanizable programado (una pequeña parte y la de más valor se reserva a propietarios para su desarrollo en planes parciales y sistema de compensación) y el suelo urbanizable no programado (terrenos más alejados y de menos valor) responden a la necesidad de programar el suelo urbanizable cuando el PG no lo ha hecho. Por ello, su ámbito es el del suelo urbanizable y no programado y, ha de contener las mismas determinaciones previstas en el PG para operar en el suelo urbanizable: desarrollo de los sistemas de estructura general de la ordenación, determinaciones de uso y en niveles de intensidad, aprovechamientos tipo, trazado de las redes fundamentales de los servicios, y en fin, división sectorial para el desarrollo en etapas sucesivas del programa. Las determinaciones del PAU se completan para cada etapa con los correspondientes Planes Parciales y los Proyectos de Urbanización.

La finalidad del PAU es aumentar la oferta de suelo, cuya escasez derivaba de la restricción de lo urbanizable programado, a una parte muy pequeña. La supresión de la división entre urbanizable programado y no programado por RD-Ley de 1996, amplió el horizonte territorial de los PAU. La ley 6/98 dejó de nuevo las cosas igual, de forma que el PAU solo podría operar en suelo urbanizable no delimitado, para precisamente delimitarlo y hacerlo plenamente urbanizable vía planes de delimitación o sectorización como se denominan en algunas CCAA.

Los Planes Parciales

El Plan Parcial es el último escalón del planeamiento operativo. Su objeto es el suelo urbanizable programado o delimitado o sectorizado, desarrollándolo, mediante la ordenación detallada de una parte de del PG y para desarrollar los Planes de Ordenación Urbanística. A partir del P. Parcial comienza, pues, la fase de ejecución del planeamiento, de construcción de las infraestructuras urbanísticas (calles, plazas, etc.).

El P. Parcial puede ser complementado o adaptado a través de un Estudio de Detalle, pues tal posibilidad, que se da en el suelo urbano, depende del propio P. Parcial y del grado de precisión que éste dé a la ordenación que establece.

Los contenidos del P. Parcial consisten en:

  • determinaciones sobre asignación y ponderación relativa de los usos pormenorizados y tipologías edificatorias.

  • delimitación de las zonas y división en unidades de ejecución.

  • reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas, etc.

  • trazado y características de la red de comunicaciones propia del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto por el Plan General de Ordenación.

  • Plan de Etapas que incluya fijación de plazos para dar cumplimiento a deberes de cesión, equidistribución y urbanización de unidades de ejecución que comprenda el sector y de solicitar licencia de edificación, adquirido el derecho de aprovechamiento urbanístico.

Los Planes Parciales de urbanizaciones de iniciativa particular deben precisar además el modo de ejecución de las obras de urbanización, señalando el modo de actuación o los compromisos que hubieran de contraer el urbanizador y el Ayuntamiento y aquél con los futuros propietarios en orden a plazos de ejecución, conservación de la urbanización, etc.

En cuanto a su contenido documental deben incluir los P. Parciales: planos de información, estudios justificativos de sus determinaciones y planos de proyecto, determinaciones de servicio, etc.

Planes Especiales y Catálogos

Los Planes Especiales no tratan de ordenar un sector territorial con carácter general (como los Planes Parciales), sino que se limitan a cumplir un objetivo concreto. Se trata de planes sectoriales, y en principio, tienen el carácter de derivados, pues requieren la existencia de un planeamiento superior, debiendo adecuarse a sus determinaciones.

"En ningún caso los Planes Especiales podrán sustituir a los Planes Generales Municipales ni a las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecer".

Los Planes Especiales, sirven para establecer las estructuras básicas relativas a las comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas, al abastecimiento de aguas, saneamiento, suministros de energía y otras análogas, ordenación de recintos y conjuntos histórico-artísticos, etc.

Instrumento complementario de los Planes especiales son los Catálogos, que contendrán relaciones de los monumentos, jardines, parques naturales o paisajes que, por sus singulares valores o características, hayan de ser objeto de una especial protección. Los Catálogos pueden también completar las determinaciones del los PG, estableciendo relaciones de bienes concretos que, situados en cualquier tipo de suelo, deban ser objeto de conservación o mejora.

Estudios de detalle

Los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o, en su caso, adaptar las determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y en los P.

Parciales. Su finalidad es el señalamiento de alineaciones y rasantes y/o la ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento, manteniendo en todo caso las determinaciones fundamentales del planeamiento sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el estudio. En ningún caso, podrá ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes.

Dado que su formulación es potestativa, se discute si los Estudios de Detalle forman o no parte del planeamiento o, por el contrario, se integran ya en los documentos de ejecución del mismo. En favor de su carácter de planes postula la circunstancia de que los Estudios de Detalle sirven a la definición última de contornos del derecho a edificar, precisando los volúmenes de edificabilidad, pese a lo limitado de su ámbito territorial y fines que cumplen.

Proyectos de delimitación de suelo urbano

Los municipios que carezcan de instrumento de planeamiento general deben formular un Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano que marque el perímetro de los terrenos que deban ser comprendidos en el mismo por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en la mitad de la superficie, quedando sin plan el resto del suelo en estos municipios calificado como suelo no urbanizable.

El TS entendió el Proyecto de delimitación de suelo urbano no es un auténtico plan, sino un medio a través del cual se constata, aplicando criterios obligatorios de la Ley del Suelo, qué suelo dentro de su ámbito es suelo urbano, y qué otro, por exclusión es no urbanizable y ello no para ordenar esos suelos como tenga a bien la Administración, sino para aplicarles de forma automática e inexorable la ordenación directa, obligatoria y exacta, que a falta de planeamiento determine la ley.

Esta doctrina, no tiene en cuenta que la inexistencia de planeamiento general no impide la actividad constructora en suelo urbano por lo que el PDSU además de señalar el perímetro de los terrenos comprendidos en suelo urbano, podrá contener determinaciones sobre alineaciones del sistema viario completando con las que sean procedentes las insuficiencias de dicho sistema y la reglamentación de condiciones de edificación contenida en las correspondientes ordenanzas.

Los Proyectos de Urbanización

Los Proyectos de Urbanización son meros proyectos de obras cuya finalidad es llevar a la práctica, en suelo urbano, las determinaciones correspondientes de los Planes Generales, y en suelo urbanizable, las propias de los Planes Parciales. También pueden ser necesarios para la ejecución de Planes Especiales de Reforma interior. Los proyectos de urbanización son a urbanización lo que las licencias de obra son para la edificación de los solares resultantes de aquélla. Por eso en ningún caso pueden contener determinaciones sobre ordenación, régimen de suelo o de edificación ni modificar las previsiones del Plan que desarrollan, sin perjuicio de que puedan efectuar las adaptaciones de detalle exigidas por la ejecución material de las obras, debiendo detallar y programar las obras con la precisión necesarias para que puedan ser ejecutadas por técnicos distintos del autor del proyecto y desarrollar todas las determinaciones que el Plan prevea en cuanto a obras de urbanización.

Los elementos reglados y discrecionalidad en la planificación

La Ley del Suelo de 1956 aparte de imponer una determinada clasificación del territorio municipal (suelo urbano, de reserva urbano y rústico) apenas estableció ningún condicionamiento legal a la actividad planificadora, por lo que jurídicamente la elaboración de los planes quedó entregada a la discrecionalidad del hacer urbanístico de cada planificador y correspondientes presiones de los intereses del entorno.

Los estándares urbanísticos

La Ley de Reforma de 1975 redujo tal libertad técnica del planeamiento e introdujo unos estándares o criterios en la elaboración y aprobación de los Planes que, en la actualidad, siguen vigentes por haber sido recogidos en los mismos términos por la legislación autonómica.

Los estándares urbanísticos son indicadores, formulados en términos numéricos, de un determinado nivel de equipamiento de una zona a urbanizar y edificar, que operan a partir de los PGMU y que, al imponer una mayor vinculación técnica, reducen la discrecionalidad administrativa en el planeamiento urbanístico y que permiten un mayor control de la legalidad de los Planes, que incurren obviamente en nulidad si se aprueban contrariando lo en ellos dispuesto.

La Ley del Suelo de 1992 incluyó entre las determinaciones del los Planes Generales Municipales, y para todo el territorio ordenado, los "espacios libres destinados a parques y zonas verdes públicas en proporción no inferior a 5 m cuadrados por habitante".

Para el suelo urbano el Plan General debe prever el terreno necesario para parques y jardines públicos y zonas deportivas, de recreo y expansión, templos, centros docentes, asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social, cuya dotación deberá establecerse en función de las características socioeconómicas de la población y legislación específica sobre la materia, así como el suelo destinado a aparcamientos públicos y privados.

En suelo urbanizable, los P. Parciales desarrollan el P. General ordenando el suelo urbanizable programado en un sector, por lo que los estándares son idénticos que el P.

General establece para el suelo urbano, aunque más detallados.

Por su parte, los Planes Parciales deberán prever reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas de recreo y expansión en proporción adecuada a las necesidades colectivas. La superficie destinada a dichas reservas será como mínimo de 18 m cuadrados por vivienda o por cada 100 m cuadrados de edificación residencial. Esta reserva no puede ser inferior al 10% de la superficie total ordenada, debiendo establecerse con independencia de las superficies destinadas en el Plan General a espacios libre o zonas verdes para parques. Las superficies mínimas deberán ser de dominio público y uso público.

También se imponen reservas de terrenos para centros culturales y docentes, en proporción mínima de 10 m cuadrados por vivienda o por cada 100 m cuadrados de edificación residencial. Por último, el Plan ha de referirse al trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el PGO.

Aunque estos estándares están precisados en la legislación autonómica, la Ley 8/07 del Suelo impone uno general consistente en destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a régimen de protección pública, que al menos, permita establecer el precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda.

Esta reserva será determinada por la legislación de ordenación territorial y urbanística comprendiendo como mínimo los terrenos para realizar el 30% de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización.

Dicha legislación excepcionalmente puede fijar o permitir una reserva inferior para determinados municipios o actuaciones siempre que cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación:

  • el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación.

  • una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.

Las determinaciones legales de directa aplicación

Además de los estándares, la Ley del suelo de 1956 y el TR de 1992 estableció una norma imperativa, de directa aplicación, sobre el aspecto externo de los edificios: "las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas..." debiendo de armonizar con el entorno artístico, histórico o arqueológico en que se encuentren, sin que puedan romper la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo si la construcciones se sitúan en lugares de paisaje abierto y natural, en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico artísticas, inmediaciones de carreteras y caminos de trayecto pintoresco.

Era también una norma armonizadora de las edificaciones con el ambiente la de limitar, toda edificación a una altura superior a tres plantas medidas en cada punto del terreno, o a la altura que alcancen la media de los edificios ya construidos cuando se trate de solares enclavados en núcleos o manzanas edificados en más de dos terceras partes.

Determinadas leyes especiales imponen concretas limitaciones sobre la urbanización, la construcción y uso de los terrenos, y que resultan también directamente aplicables prevaleciendo sobre determinaciones contrarias de los planes.

En este sentido, la Ley de Carreteras, distingue, en razón de la mayor o menor proximidad a dichas vías, tres zonas diferentes: de dominio público, de servidumbre y de afección, y una línea de edificación que sujetan los terrenos contiguos a las carreteras a determinadas limitaciones urbanísticas.

Cuando las carreteras discurren por tramos urbanos, travesías urbanas, las anteriores disposiciones pueden ser excepcionadas, reduciéndose las distancias mínimas de retranqueo de la edificación conforme a lo establecido en el PGMO o PAU, o cuando sin existir planeamiento urbanístico el Ayuntamiento, previo informe de los órganos correspondientes, adopte acuerdo fijando las distancias que deben guardar las edificaciones con respecto a la carretera.

También la Ley de Costas impone limitaciones de construcción y uso de los terrenos situados junto a la ribera del mar.

La reducción de la discrecionalidad en la elaboración de los planes y su control judicial

A pesar del incremento de los elementos reglados que condicionan el ejercicio de la potestad de planificación, y cuyo control judicial se ejerce por los Tribunales C-A, son muchos los márgenes de discrecionalidad que en un urbanismo de obra privada y discriminatoria se ofrecen al planificador.

Ante decisiones de tanta trascendencia como el planeamiento supone, la doctrina y la jurisprudencia se han planteado la cuestión de las formas de control de la discrecionalidad que en aquél se manifiesta.

El TS ha venido respondiendo negativamente a los recursos que pretendían el control de la discrecionalidad del planificador urbanístico hasta fechas recientes, por entender que la potestad de planeamiento participa, en cierto modo, de la naturaleza y en innovativa del propio poder legislativo. Sin embargo, en la década de los 80 se ha abierto paso una actitud más progresiva que permite el control sobre la apreciación o valoración de los hechos determinantes mediante los principios generales del derecho.

La primera posibilidad de control camina por la vía de verificar la existencia y realidad de los hechos y de su calificación jurídica por parte de la Administración, distinguiendo entre:

  • La fijación de criterios para calificar o proteger en el plan de urbanismo el interés general, en la que existe discrecionalidad en su configuración, desde de la racionalidad que impone el principio de interdicción de arbitrariedad del poder público.

  • La concreta calificación o protección de una finca determinada, donde no se estaría ante una actividad discrecional de configuración, sino ante una simple labor de subsunción del caso concreto en las determinaciones legales o criterios recogidos en el planeamiento.

Sirven igualmente al control judicial los principios generales del Derecho, figurando en vanguardia el de prohibición de la arbitrariedad que afecta a aquellas decisiones administrativas que respeten la legalidad, pero que son claramente absurdas, manifiestamente ilógicas, no conformes con las mínimas exigencias de la racionalidad, exigiendo la CE a todos los poderes públicos la obligación de velar por el uso racional de todos los recursos naturales, entre ellos el suelo.

La Jurisprudencia ha utilizado también en el control de la discrecionalidad en el planeamiento el principio de proporcionalidad, considerándolo como exigencia de equilibrio y ponderación entre los intereses generales y los particulares implicados en la ordenación urbanística y recogido en cierto modo por el ordenamiento urbanístico, normas administrativas y el propio TS.

A pesar de que el sistema español de régimen del suelo consagra la más flagrante discriminación entre los propietarios del término municipal, el principio de igualdad se manifiesta legalmente en la prohibición de dispensas o reserva de dispensación contenidas en los planes de urbanismo y en una formulación positiva, cuando se hace referencia a ordenaciones generales uniformes para los terrenos de cada zona y a la exigencia del reparto interzonal de costes y beneficios.

La privatización del planeamiento. Los convenios urbanísticos de planeamiento

La única justificación de que después de la Ley de 1956, se dijera que el urbanismo función pública lo era no porque lo fuese la titularidad del derecho a urbanizar que había pasado a ser privado básicamente, sino porque en mano pública quedaba la función del planeamiento de forma absolutamente incondicionada.

Ahora ni eso, debido a la admisión legal de acuerdos y pactos con propietarios y promotores que condicionan el planeamiento, los llamados convenios urbanísticos de planeamiento.

El origen del convenio se sitúa en la asfixia operativa creada por el urbanismo de obra privada, que, de una parte, sitúa en el Ayuntamiento la potestad de planeamiento total y en los propietarios privilegiados, la plusvalía urbanística que los planes generan, pero que al incluirla en el justiprecio, hace económicamente imposibles las expropiaciones y por tanto, la gestión urbanística directa o complementaria del municipio.

Excluido el Ayuntamiento del negocio urbanístico, su entrada es a través del reconocimiento legal en su favor de una parte mínima del aprovechamiento urbanístico, y de otra pactando con propietarios de terrenos un aumento de participación legal o la entrega de dinero o el costeamiento de servicios o infraestructuras municipales a cambio de aumentar el aprovechamiento o edificabilidad a incluir en los planes, lo que beneficia a ambas partes.

El legislador estatal en la Ley 8/90 no se dio por enterado de la situación, y siguió regulando la situación como si todo fuera fruto de una racional e incondicionada reflexión y decisión sobre el uso del terreno. Las legislaciones autonómicas, por el contrario, si abordaron la cuestión. Así la Ley 6/87 del Gobierno de Canarias, permite convenios de urbanización diferida para rebajar los niveles de urbanización exigidos por la legislación urbanística para que se otorgue licencia y permitir que la urbanización se complete después de la edificación y venta de terrenos. Esto logra dos objetivos:

Abaratar la edificación y desincentivar la edificación ilegal que hacen precisas después cuantiosas obras de edificación.

La ley valenciana 4/92 reguladora de suelo no urbanizable, habilitaba a los municipios para suscribir convenios, ya no de ejecución, sino sobre planeamiento futuro, imponiendo diversas medidas que garantizasen la publicidad y con la reserva de que sus suscripción se entenderá sin perjuicio de “la plenitud de ejercicio por la Administración de la potestad de planeamiento y sometido a la condición suspensiva de que el plan o instrumento definitivamente aprobado haga posible su cumplimiento”.

El resto de leyes autonómicas siguieron el esquema conceptual, tratando de conciliar principio de indisponibilidad de las potestades administrativas con la máxima transparencia sobre los convenios celebrados.

La ley de la Rioja de 1998 declara su naturaleza como jurídica administrativa, prescribiendo que cuando la realización de un convenio exija modificación del planeamiento, la Administración competente estará obligada a tramitarla, conservando en todo caso, en plenitud, el ejercicio de sus facultades normativas.

Pero con regulación autonómica o sin ella, la concertación urbanística es imparable.

Todo lo más, las cautelas de publicidad revistas en las leyes que tranquilizan conciencias y legalizan prácticas que vistas desde el rigor del Derecho público tradicional podrían haberse calificado de tentativas de prevaricación, pues esa es la conducta típica y antijurídica del funcionario que se compromete a planificar o alterar el planeamiento existente vía acuerdos con los interesados, incluso con beneficio para la Administración.

Pero ¿Cómo ha respondido la jurisprudencia ante la flagrante ilegalidad o alegalidad que suponía pactar, mediante precio casi siempre, sobre el futuro planeamiento o la reforma del presente? La jurisprudencia se enfrentó a reclamaciones de propietarios promotores contra el incumplimiento del convenio por la Administración, o de terceros, ajenos al mismo, que pretendía su anulación por no haberse ajustado la Administración a un convenio previo, lo que calificaban como desviación de poder.

Inicialmente reaccionó en términos de rechazo y condena radical para pasar a una prudente composición de intereses, reconociendo eficacia, aunque de forma indirecta para proteger a la parte cumplidora del convenio Más adelante aunque se sigue afirmando la indisponibilidad de la potestad de planeamiento, ya no se declara la nulidad radical del convenio y la imposibilidad legal del ejercicio de acciones, sino que se reconoce su validez de forma indirecta al dejar a salvo las consecuencias del incumplimiento, “sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de los convenios existentes”.

En definitiva, según la jurisprudencia los convenios en los que se pacta un determinado planeamiento a cambio de dinero u otras prestaciones materiales no son constitutivos de un delito de prevaricación, ni siquiera contratos radicalmente nulos sobre los que es imposible fundar acción alguna, sino contratos en los que se cumplen o se indemnizan los daños y perjuicios, de igual manera que si se trataran de incumplimiento de contratos válidos.

Si además de ello la legislación autonómica los reconoce y solemniza la forma de su tramitación, es que estamos admitiendo una nueva modalidad de la planificación, la planificación contractual por mucho que las leyes, jurisprudencia o Ayuntamientos digan que los convenios urbanísticos no obligan a cumplir lo estipulado, pues en caso contrario, los ayuntamientos serán sancionados con graves condenas de responsabilidad por los daños derivados de los incumplimientos.

La Ley 8/07 sigue sin regular los convenios. No obstante el artículo 3.1 recuerda que la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste.

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