09. Formación y eficacia de los planes

Introducción: reparto de competencias en la elaboración y aprobación de los planes. Normas estatales de general aplicación

Por incidir los Planes sobre el territorio y ser éste ámbito de competencia de diversas entidades territoriales superpuestas (Estado, Comunidad Autónoma, Provincia y Municipio), todas son realmente titulares de un interés en orden a la planificación urbanística y todos reclaman en función de aquél la competencia para la elaboración y aprobación de los Planes de urbanismo. Obviamente en este pleito entre Estado y Municipio predominaron las competencias del primero como demuestra la legislación decimonónica de Ensanche y Expropiación forzosa.

Después de la Constitución de 1978, las CCAA heredan del Estado las competencias para la aprobación de los planes o instrumentos de ordenación urbanística como los denomina el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 pero con poderes muy mermados por la necesidad de respetar los nuevos perfiles de la autonomía local. En términos generales, la situación que se desprende de la legislación autonómica es la siguiente:

  • Los planes generales de ordenación urbana, los programas de actuación urbanística, las normas complementarias y subsidiarias de planeamiento y los proyectos de delimitación del suelo urbano son aprobados por la CCAA.

  • Los planes parciales de capitales de provincia o de ciudades de más de 50.000 habitantes se aprueban definitivamente por los ayuntamientos respectivos, previo el informe no vinculante de la CCAA. En los demás casos y cuando afecten a varios municipios, la aprobación corresponderá a la CCAA.

  • Los planes especiales se rigen por las reglas de los parciales cuando afecten a varios municipios, la aprobación corresponderá a la CCAA.

  • Los estudios de detalle y los proyectos de urbanización se aprueban definitivamente por los ayuntamientos.

La ley prescribe que corresponden en todo caso al Pleno del Ayuntamiento y a la Asamblea Vecinal en régimen de Concejo Abierto, la aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que finalice la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación, así como los convenios que tengan por objeto alterar cualquiera de dichos instrumentos.

Sobre el procedimiento de aprobación de los planes ya es muy poco lo que tiene que decir la legislación estatal, desautorizada reiteradamente por la doctrina del TC. No obstante, el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 se hace presente en la materia a través de su competencia del Estado para regular el procedimiento administrativo estableciendo determinadas reglas imperativas de aplicación general:

  • Todos los instrumentos de ordenación territorial y ordenación y ejecución urbanísticas, incluidos los de distribución de beneficios y cargas, y convenios que con dicho objeto vayan a suscribirse por la Administración, deben someterse a trámite de información pública por un plazo que nunca podrá ser inferior al establecido en la LRJPAC.

  • En los procedimientos de aprobación o alteración de instrumentos de ordenación urbanística, la documentación expuesta al público debe incluir un resumen ejecutivo que exprese los ámbitos en que la ordenación proyectada altera la existente, alcance de dicha alteración, los ámbitos donde se suspende la ordenación o los procedimientos de ejecución o intervención y duración de la suspensión.

  • Los instrumentos cuya aprobación se inicie de oficio por la Administración competente para su instrucción, pero cuya aprobación corresponda a otra Administración, se entienden aprobados por silencio administrativo positivo en el plazo que marque la legislación urbanística.

Redacción y procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística y la simultánea tramitación del informe de sostenibilidad medioambiental

En el procedimiento de aprobación de los planes o instrumentos de ordenación urbanística aparecen claramente separadas las fases de formulación (redacción técnica del proyecto del plan), que habitualmente llevan a cargo los técnicos municipales o por encargo equipos externos especializados, y la aprobación de esos proyectos, vía procedimiento administrativo específico detalladamente regulado en la legislación autonómica correspondiente.

Formulación o redacción de los planes

La formulación o redacción material de los Planes Generales de Ordenación corresponde a los Ayuntamientos, aunque si carecen de medios pueden pedir el apoyo del órgano competente de la Diputación o la CCAA.

Los Planes Parciales, Especiales y Programas de Actuación de Urbanística, son formulados asimismo por las Entidades locales, si bien la legislación estatal y autonómica viene reconociendo a los particulares y otras entidades públicas la facultad de redactar y elevar a la Administración competente para su tramitación los instrumentos de desarrollo del planeamiento general que en cada caso se determinen.

Tal derecho deviene un deber para los propietarios afectados cuando lo establece la legislación urbanística aplicable.

En cualquier caso tienen derecho a que se les facilite por los Organismos públicos cuantos elementos informativos precisen e incluso el beneficio de ocupación de fincas conforme a lo establecido por la LEF.

El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 reconoce la iniciativa de los particulares, propietarios o no terrenos en ejercicio de la libre empresa para ejecutar la urbanización cuando ésta no deba o vaya a realizarse por la Administración competente, lo que se complementa con el derecho a indemnización por los gastos para presentación de proyectos, salvo que deban entenderse aprobados o resueltos favorablemente por silencio administrativo.

Las diversas aprobaciones o fases del procedimiento y el trámite de información pública

La participación ciudadana cobra un interés especial en la aprobación de los PG por la Administración municipal, que se venía articulando únicamente en la fase posterior de aprobación inicial del plan, sobre la técnica de una audiencia colectiva.

El trámite de información pública consiste en la exposición al público de un proyecto completo, seguido de un posterior trámite de alegaciones por los interesados en el plazo de un mes, alegaciones que se resuelven motivadamente en la aprobación correspondiente (inicial, provisional o definitiva).

El Reglamento de Planeamiento impuso la consulta previa antes de acordar la elaboración de cualquier Plan de Ordenación, Norma o Programa como modalidad anticipada de la información pública, la Administración podrá abrir un periodo de información pública para recoger sugerencias u observaciones sobre la necesidad, conveniencia y demás circunstancias de la ordenación. El Reglamento de Planeamiento impuso este debate previo cuando se tratare de:

  • Planes Generales.

  • Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento.

  • Planes Especiales de reforma interior.

Esto se debe a la trascendencia de estos instrumentos de planeamiento, circunstancia no concurrente en otros planes de menor entidad y de desarrollo de aquéllos (planes parciales, estudios de detalle, etc. para los que la consulta previa es facultativa). El trámite es obligatorio cuando el plan de ordenación municipal haya alcanzado el suficiente grado de desarrollo para permitir formular criterios, objetivos y soluciones generales al planeamiento, exponiendo al público estos trabajos para que puedan formular sugerencias y en su caso alternativas al mismo.

A la vista del resultado del debate, el organismo o Corporación encargado de formular el Plan, acordará lo procedente en cuanto a los criterios y soluciones generales con arreglo a los cuales hayan de culminarse los trabajos de elaboración del plan. El RP del 1978 obligaba a repetir el trámite siempre que se rectificaran criterios iniciales en las posteriores fases de aprobación provisional y definitiva de forma sustancial.

Redactado o formulado el Plan o instrumento de ordenación urbanística el procedimiento para su aprobación responde al prototipo de procedimiento trifásico descrito:

  1. Cumplida la aprobación inicial por la Entidad local u Organismo se somete a información pública por el periodo marcado por la legislación autonómica.

  2. A la vista del resultado la Entidad u Organismo que aprobó el plan inicialmente, acuerda la aprobación provisional como las modificaciones que procedieran.

    • Si dichas modificaciones son sustanciales se abre nuevo periodo de información. antes de acordar la aprobación provisional.

  3. Otorgada la aprobación provisional se somete a la autoridad u órgano competente que debe otorgar la aprobación definitiva.

La evaluación ambiental

El procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística se ha visto complicado por la necesaria y concurrente tramitación del procedimiento dirigido a obtener la declaración de impacto ambiental exigida por las leyes autonómicas y la Ley 9/06, cuestión que también recoge la Ley 8/07 en su artículo 15 que impone en los procedimientos de aprobación de los planes el informe de sostenibilidad ambiental, económica y otros informes de administración hidrológica del proyecto.

La problemática de la aprobación definitiva

La aprobación o modificación definitiva de los planes de instrumentos de ordenación urbanística corresponde a la CCAA si se trata de PGOU, Planes de Sectorialización o cualquier otro de incidencia supramunicipal; por el contrario corresponden de ordinario a los municipios aprobar definitivamente los Planes parciales y especiales que no desarrollen planes de ordenación intermunicipal, así como estudios de detalle y catálogos de ámbito municipal.

Otra cuestión de interés es si la aprobación definitiva es un acto de tutela, simple condición de eficacia de la aprobación provisional del Ayuntamiento a quien correspondería la competencia decisoria o por el contrario, esa aprobación definitiva supone asignar a la Comunidad Autónoma una competencia decisoria, de tal forma que la aprobación provisional del Ayuntamiento ha de entenderse que no pasa de ser una simple propuesta no vinculante.

Esta última interpretación (posibilidad de que la autoridad urbanística superior pudiera aprobar, rechazar o condicionar su aprobación a una modificación sustancial del mismo) ha sido la interpretación sostenida por el TS hasta el 1990. En esa fecha en STS de junio, da entrada a un nuevo concepto de la autonomía municipal que trae causa de la CE.

A partir de aquí, el TS se esforzó por compatibilizar el interés local con los intereses supralocales afectados por el planeamiento, precisando en términos generales que sobre los aspectos reglados del plan cabe un control pleno por parte de la CCAA, y que sobre los aspectos discrecionales determinó que si las determinaciones del Plan afectan al entorno de una convivencia que no trasciende a intereses superiores no es posible un control de oportunidad, que si es posible para imponer la vigencia de intereses superiores frente a los estrictamente locales.

La jurisprudencia posterior admitió la posibilidad de aprobaciones definitivas parciales en el supuesto de que existan obstáculos concretos que impidan la aprobación total del plan.

En lo referente al plazo en que debe recaer la aprobación definitiva, el TR 1992 lo fijó en seis meses, contados desde el ingreso del expediente del Plan en el Registro del órgano urbanístico autonómico, transcurrido el cual sin comunicar la resolución se entendía aprobado por silencio administrativo. El plazo queda en suspenso cuando se advierta la existencia de deficiencias que deban ser subsanadas, reanudándose una vez cumplimentado el requerimiento.

Por último recordar los limitados efectos que pudiera tener este silencio positivo, concepto, que sin regularlo, reitera la Ley 8/07 remitiendo el establecimiento de los plazos a la legislación autonómica, y es que una cosa es obtener la aprobación de un plan o licencia de construcción por silencio administrativo y otra es que después se reconozcan en todo caso como válidas dichas silenciosas aprobaciones, como precisó el Reglamento de Planeamiento y la Ley del Suelo de 1992.

La suspensión del otorgamiento de licencias durante la tramitación de la modificación de los planes

El carácter temporal y episódico de todo planeamiento urbanístico llamado a sucederse en el tiempo por otro, cuando el primero se encuentre cumplido o cuando varíen las circunstancias, fuerza a regular las actividades de los particulares que, en el límite de vigencia del primero, pudieran con una actuación edificatoria in extremis perjudicar las finalidades perseguidas por la reforma.

Frente a ese riesgo se ha arbitrado la técnica de la suspensión de licencias como una medida cautelar tendente a evitar que se produzcan aprovechamientos de consolidación del planeamiento que va a ser inmediatamente sustituido amparándose en su precaria vigencia.

El TS ha precisado que en la medida en que el acto de suspensión de licencias implica la inaplicación temporal de la ordenación contenida en los Planes participa de la naturaleza reglamentaria de estos, lo que permite, además de su impugnación directa, su impugnación indirecta a través de sus actos de aplicación, es decir, de los acuerdos denegatorias del otorgamiento de licencia.

La suspensión de licencias puede ser facultativa u obligatoria.

  • La suspensión facultativa puede acordarse cuando se trata solamente de estudiar la formación o reforma de los PG Municipales, Normas Subsidiarias del Planeamiento, Planes Parciales, Especiales o Estudios de Detalle para lo que se puede acordar suspender otorgamiento de licencias de parcelación, edificación, y de demolición para áreas o usos determinados

  • La suspensión obligatoria y automática tiene lugar cuando el proyecto de plan se aprueba inicialmente y, por sí sola, supone la suspensión del otorgamiento de licencias en aquellas áreas del territorio objeto del planeamiento cuyas nuevas determinaciones suponen modificar el régimen urbanístico vigente, debiéndose señalar expresamente las áreas afectadas por la suspensión.

Para evitar abusos en la utilización combinada de una y otra modalidad de suspensión, se han puesto unos topes temporales a los efectos de esta medida. Así, en principio, nada se opone a que pueda acordarse, primero, la suspensión facultativa para el Estudio del Plan, y que, después tenga lugar la obligatoria tras su aprobación inicial.

Pero el tiempo total, sumada una y otra no puede ser superior a dos años, pudiendo ser menor (p.e. la suspensión facultativa para estudio del Plan que caduca al año de acordada si no se produce la esperada aprobación inicial).

Entrada en vigor y eficacia de los planes

Publicación

Al igual que las disposiciones reglamentarias de cuya naturaleza se reclaman, los Planes deben ser publicados en aplicación del principio de seguridad jurídica que impone el artículo 9 CE.

La LBRL de 1985 obligó a insertar en el Boletín Oficial de la Provincia, además del texto íntegro del acuerdo aprobatorio, las ordenanzas y demás normas de los Planes urbanísticos. El Texto Refundido de 1992 restringió la publicación sólo a los acuerdos de aprobación definitiva de los Instrumentos de planeamiento.

Por último, la Ley 39/1994 modificó el régimen local exigiendo la publicación en el BOP, además del acuerdo de aprobación de los Planes, de las Normas de aquellos que sean aprobados definitivamente por los propios entes locales, exigencia que, al no alcanzar a los Planes cuya aprobación definitiva corresponde a los órganos autonómicos, ha creado una diferencia de trato difícil de justificar.

Deficiencias de publicidad corregidas de ordinario por la legislación autonómica que impone la publicación de los planes en el Boletín o Diario Oficial de cada CCAA, y sobre todo con la creación de registros especiales para su depósito.

Información

Si la publicación es preceptiva para la validez de los acuerdos de aprobación definitiva de todos los instrumentos de planeamiento, así como de las normas urbanísticas y ordenanzas en ellos contenidas, también sirve a su publicidad material o conocimiento público el derecho a consultar e informarse sobre ellos en el Ayuntamiento (Ley de 1992). Además del derecho a consultar, el propietario de terrenos puede solicitar del Ayuntamiento información sobre el régimen urbanístico aplicable a su finca, unidad de ejecución o sector. Derecho a la información y obtención de certificaciones reconocido por la LRJPAC 30/92 a todos los interesados.

La Ley del Suelo 8/07 vuelve al tema calificando de derechos de los ciudadanos el acceso a la información disponible por las AAPP sobre ordenación del territorio, urbanística y su evaluación material, así como obtención de copia o certificación de disposiciones o actos administrativos adoptados, en términos dispuestos por su legislación reguladora; también, ser informados por la Administración de forma completa, tiempo razonable y por escrito del régimen y condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada en los términos expresados por la ley reguladora.

Todos estos aspectos de la publicidad han sido regulados en la legislación autonómica en términos muy similares. Así la legislación catalana llama a la cédula urbanística “certificados de aprovechamiento urbanístico”, dotándole de un contenido más allá del informativo, puesto que la emisión del certificado obliga a la AAPP a conceder licencia sobre proyecto ajustado al certificado, aun cuando a posteriori de la notificación de éste, se aprobase nueva ordenación urbanística o la suspensión de licencias.

La ley 8/07 sobre el tema de los certificados obliga a la legislación autonómica a regular, dentro del derecho de iniciativa de los particulares:

  • las consultas a las Administraciones competentes sobre criterios y previsiones de ordenación urbanística

  • de los planes y proyectos sectoriales

  • obras a realizar para asegurar la conexión de la urbanización a redes de servicios y en su caso, de ampliación y refuerzo de las existentes fuera de la actuación.

A tales efectos, se fijará el plazo máximo de contestación a la consulta (no más de 3 meses) salvo que una norma con rango de ley fije otro mayor, así como los efectos que se sigan de ella. En todo caso la alteración de criterios y previsiones facilitados en la contestación, dentro del plazo en que ésta surta efectos, puede dar derecho a indemnización por los gastos incurridos por elaborar proyectos necesarios que resulten inútiles en los términos establecidos para fijar la responsabilidad de las AAPP.

La Ley 8/07 faculta los Ayuntamientos para crear la llamada "Cédula urbanística de terreno o de edificio", acreditativa de las circunstancias urbanísticas concurrentes en cada finca, documentos que los Ayuntamientos estaban obligados a crear y que podían exigir para la parcelación, edificación y cualquier utilización de los edificios a partir del momento en que se aplicara a un polígono cualquiera de los sistemas de actuación previstos y prescribe el impulso de la publicidad telemática por las AAPP del contenido de instrumentos de ordenación territorial y urbanística en vigor, así como del anuncio de su sometimiento a información pública.

Obligatoriedad: obras del Estado y edificios fuera de ordenación

Los Planes y demás instrumentos urbanísticos son obligatorios e inmediatamente ejecutivos una vez publicada su aprobación definitiva.

El efecto más inmediato de la obligatoriedad es que vinculan tanto a la Administración como a los particulares, que quedan obligados por igual al cumplimiento de sus disposiciones. Consecuencia de esa obligatoriedad y del carácter reglamentario de los Planes es la regla de su inderogabilidad singular; "será nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieran en los Planes y Ordenanzas, así como las que, con independencia de ellos, se concedieran". No obstante, si no hubiesen de dificultar su ejecución, admitió que en contra de lo establecido por los Planes, se autorizasen usos y obras justificados de carácter provisional, que habrían de demolerse cuando lo acordase el Ayuntamiento sin derecho a indemnización.

Pero, ¿De qué forma obligan los Planes a las Administraciones superiores y en concreto a la Administración del Estado? y, ¿Tiene el Estado el deber de aceptar la denegación municipal de una licencia para las propias actividades que esta obligado a hacer o, por el contrario, puede imponer una actividad constructiva no prevista en el Plan? Inicialmente no es excusa suficiente para eludir la obligatoria observancia del planeamiento territorial, la existencia de otros proyectos de las AAPP superiores a la municipal. La obligatoriedad va también con éstas, sujetas al deber general de obtener la preceptiva licencia del Ayuntamiento para ejecutar cualquier actividad de urbanización o construcción, regla que se atemperada por dos vías:

  1. Una primera, prevista cuando concurran razones de urgencia o excepcional interés público, supuestos en los que en lugar de licencia, es preciso solicitar y obtener la conformidad municipal en relación con el proyecto y ante una negativa, el Consejo de Ministros puede acordar que se lleva a efecto en todo caso, acordando a la vez inmediata incoación del procedimiento de revisión o modificación del planeamiento.

  2. Una segunda posibilidad es que las leyes especiales exceptúen la necesidad de licencia municipal para determinadas obras de las Administraciones públicas o de las Entidades de Derecho público que administren bienes de aquéllas (Ley de Puertos, Ley de Aeropuertos…)

Otra cuestión problemática es la de los efectos del nuevo Plan de urbanismo sobre lo ya construido. ¿Debe demolerse, tolerarse o hacerse más gravosa la persistencia de construcciones que no se ajustan al nuevo planeamiento?

En principio esas edificaciones calificadas de fuera de ordenación se respetan y pueden convivir con el nuevo planeamiento, pero al precio de sufrir una suerte de congelación: no podrán realizar obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exigieran la higiene, ornato y conservación del inmueble, salvo casos excepcionales que podrán autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación si no está previsto expropiar o demoler la finca en 15 años a contar desde que se pretenda realizarlas.

Cuando la disconformidad con el planeamiento no impida edificar en el mismo solar que ocupa el edificio el propietario puede demoler y construir con sujeción a dicho planeamiento, teniendo en estos casos el arrendatario derecho de retorno.

Legitimación de expropiaciones. Reversión

Mayor importancia reviste la legitimación de expropiaciones que sigue a la obligatoriedad y ejecutoriedad de los Planes, dada la variedad de funciones que en el urbanismo cumple la expropiación y que van desde su función legitimadora de las obras públicas previstas en los Planes a ser un sistema público de ejecución del planeamiento, pasando por su papel de garantizador de los deberes de los propietarios.

La vigente ley del suelo reitera la tradicional regla de que la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística conllevará la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación.

Vigencia revisión y modificación de los planes. Supuestos indemnizatorios

La Ley del suelo del 92 y la legislación autonómica, prescriben la vigencia indefinida de los planes de ordenación pero al tiempo admiten y reglamentan sus posibles revisiones y modificaciones.

La revisión consiste en la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo urbanístico diverso, con motivo de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico. La revisión implica un examen de la totalidad del plan, a fin de verificar si se ajusta o no a la realidad, y podrá determinar la suspensión del instrumento del planeamiento existente aunque también podrá dejarse inalterado porque se estime correcto o modificarse sólo parcialmente.

Procede en todo caso la revisión, según el TR 1992:

  • Cuando se den las circunstancias de revisión señaladas por el propio Plan u otras circunstancias que así lo exigieren, precisando que cuando las circunstancias lo exijan, el órgano competente de la CCAA podrá ordenar motivadamente la revisión de los Planes Generales y Normas Subsidiarias, previa audiencia de las entidades locales afectadas, acordando lo procedente en cuanto a la redacción

  • Cuando el Plan resulte afectado por las determinaciones establecidas en uno de rango superior.

  • Cuando se cumpla el plazo establecido en el propio Plan para la revisión.

Los demás supuestos de alteración del planeamiento que suponen cambios aislados se consideran supuestos de modificación, que se pueden acordar en cualquier momento con arreglo a las mismas disposiciones que regulan su tramitación y aprobación.

Problema de suma importancia es la responsabilidad administrativa por lesiones originadas y los bienes y derechos que resulten de los cambios del planeamiento que según la ley del Suelo de 2007 procede:

  • Por alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización o de participación de los propietarios en ella.

  • Por cambio de la ordenación territorial, urbanística o del acto o negocio de adjudicación de dicha actividad, siempre que:

    • Se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo.

    • Transcurridos estos, si la ejecución no se hubiese llevado a cabo por causas imputables a la Administración

    • Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de uso y disfrute lícito de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.

  • Por imposición de vinculaciones y limitaciones singulares:

    • Que excedan de deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones.

    • Que lleven consigo una restricción de la edificabilidad o uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

  • Por modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por cambio sobrevenido de ordenación territorial o urbanística.

  • Por anulación de títulos administrativos habilitantes de obras y actividades y por demora injustificada en su otorgamiento y denegación improcedente.

  • En ningún caso se indemniza si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

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