10. Ejecución del planeamiento

La ejecución del planeamiento. Ejecución privada frente a ejecución pública

Ejecutar el Plan es poner en obra sus determinaciones, lo cual comporta una pluralidad de acciones de muy distinto carácter que van desde la urbanización a la edificación.

Mientras que esta última es básicamente una actividad privada, la urbanización puede ser tanto una actividad pública como privada.

Inicialmente la Administración decidía el cuándo y el cómo del proyecto urbanizador; a su costa, expropiaba los terrenos necesarios para las obras y ejecutaba estas, mientras que los beneficios derivados de la mejora y edificabilidad de los solares resultantes quedaban en el patrimonio de los propietarios colindantes con las vías y plazas públicas.

Este sistema fue corregido por la segunda Ley de Ensanche de 1876, que impuso a los propietarios la obligación de ceder los terrenos para los viales.

El sistema de cesión de viales cede paso al sistema de urbanismo de obra pública, de expropiación y beneficio público que arranca con la Ley de Expropiación forzosa de 1879 y que llega hasta la Ley del Suelo de 1956, sistema en que todas las urbanizaciones se harán a través de proyectos de reforma interior, ensanche y extensión y saneamiento.

La Ley del suelo de 1956 ofrece un escenario muy diferente al configurar diversos sistemas de ejecución, públicos y privados, pero sobre la base de trasladar el derecho de urbanizar a los propietarios del suelo de reserva urbana (urbanizable), configurando de facto en favor de aquéllos un monopolio que antes era de disfrute municipal.

La misma variedad de sistemas de ejecución de los planes establecido por la ley de 1956 continúa hasta la reforma de la Ley del Suelo de 1990 (TR 1992), que reguló, con olvido del sistema de cesión de viales, tres sistemas de actuación: el sistema de compensación, el de cooperación y el de expropiación, caracterizados por el menor o mayor protagonismo o responsabilidad que en cada uno de ellos asume la Administración, e inversamente, a los titulares de los terrenos.

En el sistema de compensación la Administración limita su actividad a una actitud de asistencia vigilante y arbitral de la actividad de los particulares, que ejecutan el Plan bajo su responsabilidad y a su costa, aportando capital y terrenos y agrupados en una Junta de Compensación, apropiándose de los terrenos urbanizados y de las plusvalías urbanísticas que éstos generan.

En el sistema de cooperación los propietarios también hacen suyos los terrenos ya urbanizados, aunque el protagonismo de la ejecución pasa a la Administración, que lleva a cabo las obras necesarias bajo su responsabilidad y con cargo a aquéllos. Los propietarios limitan su actividad a la aportación de terrenos y capitales para financiar las obras, recibiendo solares urbanizables en proporción a los terrenos aportados, teniendo posibilidad de crear, a efectos colaboradores con la Administración, una Asociación Administrativa de Propietarios.

En estos dos sistemas, se trata de una empresa o negocio privado, aunque los propietarios, para poder beneficiarse con la explotación de los solares resultantes de la urbanización tienen la obligación de efectuar las cesiones de terrenos, sufragar los costes de urbanización, las indemnizaciones por derribo de construcciones, destrucción de plantaciones, obras e instalaciones, costes de los proyectos de los planes parciales, proyectos de urbanización, etc.

El pago de estas partidas será en dinero o –previo acuerdo con los propietarios interesados- cediendo gratuitamente y libres de cargas terrenos edificables en la proporción que se estime suficiente para compensarlos.

En el sistema de expropiación el protagonismo y la responsabilidad de la ejecución pasa íntegramente a la Administración asumiendo los propietarios el papel pasivo de expropiados. Los terrenos a expropiar y urbanizar son todos los del polígono y quedan, después de las obras de urbanización, en propiedad de la Administración: no sólo los viales pasan al dominio público, sino también todos los solares resultantes.

Los propietarios de los terrenos se benefician de la obra urbanizadora al ser compensados con justiprecios urbanísticos que tenían en cuenta el aprovechamiento previsto en los planes o proyectos de urbanización, lo que encarecía las expropiaciones sobre manera. La LS de 2007, abarata el justiprecio expropiatorio para adquisición de terrenos urbanizables, bien por ejecución de la Administración, bien a través de un concesionario interpuesto, adquiriese notable protagonismo.

La elección entre los diversos sistemas fue en principio dejada a la libre elección de la Administración (LS 1956). El TR de 1976 dio preferencia a los propietarios privados, al imponer los sistemas de compensación y cooperación. El TR de 1992 rectificó la anterior Ley en el sentido de reconocer a la Administración la potestad de escoger de modo discrecional entre los diversos sistemas, pero este sistema ha vuelto a ser corregido por la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoración que a pesar de reconocer la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponde en todo caso la dirección del proceso, impuso la regla de la preferencia de la iniciativa privada, sin perjuicio de respetar a los propietarios privados.

En todo caso desde la Ley de 1998, siguiendo la doctrina de la STC 61/97, y la Ley 8/07, no regulan ya para todo el Estado las técnicas y procedimientos de ejecución de los planes de urbanismo.

Condiciones previas a la ejecución del planeamiento. Instrumento de ordenación detallado y delimitación de unidades de ejecución

La ejecución del planeamiento requiere en primer lugar, la aprobación del instrumento de ordenación urbanística más detallado exigible según la clase de suelo de que se trate que concrete, al máximo, el deber de los propietarios afectados de incorporarse al proceso urbanizador o edificatorio en las condiciones y plazos previstos en el planteamiento, así como cargas que les afecten (texto refundido de 1992).

En cada clase de suelo hay un Plan distinto que concreta definitivamente el planeamiento y legítima la actuación material de la urbanización y de la edificación:

  • En suelo urbano será suficiente la aprobación del planeamiento general si éste contuviera una ordenación detallada. En su defecto, se precisará la aprobación del correspondiente Plan Especial o Estudio de Detalle.

  • En suelo urbanizable, que ahora se divide en delimitado o con condiciones estables para su desarrollo, se requerirá la aprobación del Plan Parcial del sector correspondiente o, en su caso, la aprobación de Programas de Actuación Urbanística o de los correspondientes Planes Parciales para su ejecución.

La ejecución del planeamiento precisa también la previa delimitación de unidades de ejecución dentro de cada área de reparto, delimitación que se hará agrupando a los propietarios afectados para permitir el cumplimiento conjunto de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización de la totalidad de la superficie.

En suelo urbano, sobre el que se admitió la denominada reparcelación económica para obviar la falta de continuidad de los terreros y gravarlos con determinadas cargas, se permite la delimitación discontinua, e incluso si no es posible, se aplica la fórmula de actuaciones asistemáticas con la consiguiente transferencia de aprovechamientos.

La delimitación de las unidades de ejecución puede llevarse a término en los Planes de ordenación o bien acordarse, de oficio o a petición de los particulares interesados, por el Ayuntamiento, previos los trámites de aprobación inicial e información pública, requiriéndose la publicación en el BOP para efectividad de la delimitación de la aprobación definitiva.

La ejecución de las obras de urbanización requiere, por último, la previa aprobación de los proyectos de urbanización correspondientes, que supone para dichas obras lo que es el proyecto de un edificio para su construcción.

Distribución de beneficios y cargas. La reparcelación

La opción preferente por el urbanismo de obra privada por la que optó la Ley de 1956 produjo en el Derecho urbanístico español una obsesión por igualar en el negocio urbanístico cargas y beneficios a los propietarios favorecidos con la clasificación de suelo urbanizable de sus terrenos, sin reparar la desigualdad que creaba respecto a los propietarios de los suelos rústicos o no urbanizable. Por tanto dicha Ley solo atendió a igualar en el aprovechamiento urbanístico a los propietarios incluidos en el ámbito espacial en que operaba un plan parcial, mediante la técnica de la reparcelación.

Dicha técnica, no podía corregir las desigualdades creadas por los distintos aprovechamientos atribuidos a los diversos planes parciales. Por ello el texto refundido de 1976, ideó para igualar a todos los propietarios de suelo urbanizable, la técnica del aprovechamiento medio, que venía a ser la media aritmética de todos los aprovechamientos permitidos por el plan en dicho suelo, de forma que cada propietario recibiera en metros cuadrados un aprovechamiento proporcional a los metros cuadrados de su propiedad.

Así mismo crea el concepto de aprovechamiento medio para todo el suelo urbanizable. Cada propietario tendrá derecho a recibir un aprovechamiento en metros cuadrados, que era resultado de multiplicar el “aprovechamiento medio” por los metros cuadrados de su propiedad. Después por la compensación, se ubicaba el aprovechamiento de cada propietario en la parcela concreta resultante del plan a ejecutar.

La reforma del Texto refundido de 1992, varió la técnica pero no el concepto, sustituyendo los sectores por áreas de reparto y el aprovechamiento medio por el aprovechamiento tipo, solución asumida por la mayoría de CCAA.

La reparcelación supone una nueva división ajustada al planeamiento, con adjudicación de las parcelas resultantes a los interesados en proporción a sus respectivos derechos y con el objeto de distribuir los beneficios y cargas de la ordenación urbanística, regularizar la configuración de las fincas y situar su aprovechamiento en zonas aptas para la edificación con arreglo al planeamiento.

La reparcelación deviene innecesaria en el sistema de compensación donde se produce aportación de todas las propiedades a una gestión común por la Junta de Compensación y en la expropiación, donde los propietarios reciben el justiprecio en proporción a sus terrenos.

El expediente de reparcelación se inicia al aprobarse la delimitación de la unidad de ejecución, salvo que la reparcelación se tramitase y aprobase conjuntamente con la propia delimitación y conlleva la suspensión de otorgamiento de licencia de parcelación y edificación en el ámbito de la unidad de ejecución hasta la firmeza del acuerdo aprobatorio de reparcelación en vía administrativa.

A continuación se aprueba el Proyecto de reparcelación deberá ofrecer un resultado proporcional a la superficie de las parcelas aportadas salvo que los propietarios, por unanimidad, hayan adoptado un criterio distinto.

La reparcelación puede ejecutarse:

  • Voluntariamente: Por propia iniciativa de los propietarios de la unidad de ejecución. El Ayuntamiento tras un trámite de información pública, debe, si procede, aprobarlo y transcurrido el plazo establecido sin que recaiga acuerdo pertinente, se entiende aprobado por silencio positivo.

  • Forzosamente: Cuando imponga al Ayuntamiento de oficio o a instancia de parte, por ser necesaria con arreglo al sistema de ejecución establecido.

El acuerdo aprobatorio de reparcelación, impugnable en vía administrativa y contencioso-administrativa supone la transmisión a la Administración correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, de todo los terrenos de cesión obligatoria para su incorporación al patrimonio del suelo o su afectación a los usos previstos en el planeamiento, la subrogación, con plena eficacia real de las antiguas por las nuevas parcelas, así como la afectación real de las parcelas adjudicadas al cumplimiento de las cargas y pago de los gastos inherentes al sistema de actuación correspondiente, procediéndose a su inscripción en el Registro de la Propiedad, bien por cancelación directa de las inscripciones y demás asientos vigentes de las fincas originarias, bien por agrupación previa de la totalidad de la superficie comprendida en la unidad de ejecución y su división en todas y cada una de las fincas resultantes de las operaciones de reparcelación.

Las adjudicaciones de terrenos con ocasión de la reparcelación, efectuados a propietarios de la correspondiente unidad de ejecución y en proporción a sus respectivos derechos están exentos del ITPAJD y no se considerarán transmisiones de dominio a efectos del Impuesto sobre Incremento de Valor de Terrenos de Naturaleza Urbana.

Sistema de cooperación

En el sistema de cooperación los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la Administración gestiona las obras con cargo a los mismo y al igual que en el sistema de compensación, los solares resultantes quedan para los propietarios aportantes de los terrenos, que son, por consiguiente, los únicos beneficiarios de todo el proceso urbanizador.

La diferencia con el sistema de compensación radica en que en la cooperación la Administración asume la responsabilidad directa del proceso de ejecución, actuando como un mandatario o fideicomisario de los propietarios de los terrenos.

La colaboración que los propietarios pueden prestar a la administración se caracteriza y actúa a través de las asociaciones administrativas de cooperación de pertenencia voluntaria, si bien no podrá constituirse más de una en cada unidad de ejecución. Las normas o estatutos por los que haya de regirse la asociación serán sometidos a la aprobación de la Administración actuante y se inscriben en el Registro de Entidades Urbanísticas Colaboradoras. Este complejo montaje no se corresponde con la escasa entidad de las funciones que se atribuyen a estas asociaciones, en comparación a las que ostentan las Juntas de compensación, referidas a ofrecer sugerencias a la Administración referentes a ejecutar las obras, colaborar en el cobro de cuotas de la urbanización, auxiliarla en vigilancia de ejecución de las obras, etc.

La cooperación requiere dos operaciones:

  1. Una es la de la equidistribución de los beneficios y cargas entre los propietarios de la unidad de ejecución, salvo que éstos aparezcan ya equitativamente repartidos desde el mismo Plan, llevada a cabo mediante la reparcelación.

  2. Otra es la ejecución de las obras de urbanización, que compete a la Administración actuante, la cual, en principio, puede utilizar al efecto cualesquiera de las formas de gestión admisibles en Dº administrativo. Aunque para la contratación de la obra debe atenerse a lo establecido en la Ley de Contratos de las AA PP.

El importe de las obras se cargará a los propietarios en proporción al valor de las fincas que les sean adjudicadas en la reparcelación, o en proporción al aprovechamiento urbanístico de sus respectivas parcelas. Los demás gastos de la urbanización se distribuirán entre los propietarios en proporción a la superficie de sus respectivos terrenos.

El sistema de compensación

En el sistema de compensación los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan a su costa la urbanización y se constituyen en Junta de Compensación. Obviamente no hay nada que compensar cuando los terrenos pertenecen a un solo titular y siempre que la situación de única titularidad se mantenga mientras duren las obras de urbanización, siendo entonces ese propietario el único responsable ante el Ayuntamiento.

El sistema de compensación gira en torno a la Junta que constituyen los propietarios y que ostenta personalidad jurídica y plena capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines. Legalmente se la califica de ente de "naturaleza administrativa", congruente con el hecho de que sus actos están dotados de presunción de validez y de ejecutoriedad a través del apremio, actos que, además, son inmunes a los interdictos y recurribles en alzada ante la Administración y posterior en vía contencioso- administrativa.

Los documentos formales legitimadores de las Juntas de Compensación son los Estatutos y las Bases de actuación. La aprobación de estos documentos requiere que los propietarios que representen al menos el 60% de la superficie total de la unidad de ejecución, presenten a la Administración actuante los correspondientes proyectos que deberá dictar aprobación inicial dentro de los 3 meses siguientes y previa audiencia a los restantes propietarios.

La incorporación voluntaria de los propietarios a la Junta no supone la transmisión de la propiedad plena a la misma de los terrenos afectados por la urbanización. Dichos terrenos quedarán directamente vinculados al cumplimiento de las obligaciones inherentes al sistema y las Juntas actuarán como fiduciarias con pleno poder dispositivo sobre los mismos, sin más limitaciones que las establecidas en los estatutos. Los propietarios que no se incorporan voluntariamente en el plazo de un mes serán expropiados de sus terrenos por la Junta de Compensación que deviene beneficiaria.

A la Junta de Compensación corresponde repartir las cargas y los beneficios entre los propietarios en proporción a la aportación de sus terrenos, por lo que la compensación es una reparcelación e implica la ejecución de un proyecto de obras de urbanización.

De aquí la importancia capital del Proyecto de Compensación, elaborado a partir de las Bases de Actuación y que realiza la distribución de beneficios y cargas entre los diferentes propietarios, la correlativa adjudicación a cada uno de ellos de las nuevas parcelas acomodadas al planeamiento que sustituyen a las primitivas, la adjudicación a la Administración del aprovechamiento de cesión obligatoria y la ubicación de los terrenos para viales y equipamientos previstos en el planeamiento.

El Proyecto de Compensación debe ser aprobado por la Junta, previa audiencia de todos los propietarios, y por la mayoría de sus miembros que, a su vez, representen los dos tercios de las cuotas de participación, tras lo cual se somete a la aprobación definitiva de la Administración actuante. El Proyecto una vez aprobado surte los mismos efectos que la aprobación de la reparcelación a la que sustituye.

Como la finalidad de la compensación no es sólo la justa distribución de cargas y beneficios, sino sobre todo, llevar a cabo las obras de urbanización, la Ley del suelo prevé la incorporación a las Juntas de una empresa urbanizadora, que sirve para decidir anticipadamente quien ha de encargarse de las obras de urbanización. La empresa urbanizadora es un instrumento de ejecución de las obligaciones urbanizadoras de la Junta de Compensación o, una adjudicataria preferencia de las obras y operaciones a que está comprometida la Junta.

Correcciones al sistema de compensación. La ejecución forzosa

El protagonismo que desde la Ley del Suelo de 1956 han tenido los propietarios a través del sistema de compensación constituye una de las lacras del urbanismo español, porque ha sido el causante fundamental del retraso de los procesos de urbanización.

La compensación, cuando la lleva a efecto un solo propietario o muy pocos con el mismo objetivo empresarial no ofrece problemas; pero convertir a un grupo numeroso de propietarios en impulsores de un proyecto empresarial con la Administración de por medio y, detrás de todos ellos la Justicia contencioso-administrativa, es la peor de las fórmulas que el legislador pudo imaginar.

Marginar a los propietarios que no tienen interés en poner en marcha la urbanización, o bien terminar con los bloqueos que se producen por otros, una vez que aquélla se inició, constituían dos problemas pendientes de una respuesta por parte del legislador.

Se trata de romper con estos frenos tradicionales del sistema de compensación, configurando la Ley navarra de 1989 de intervenciones sobre suelo y vivienda, una variante de ésta que se llama compensación forzosa porque se impone:

  • Cuando la solicita al menos los propietarios que representen el 25% de la superficie total

  • Cuando lo decida la Administración ante el retraso de los propietarios en la presentación del proyecto de Estatutos, la constitución de la Junta de Compensación o de la entrega del proyecto de reparcelación.

La compensación forzosa faculta a la Administración para ocupar los terrenos afectados por los sistemas generales que resulten necesarios para la ejecución de la unidad de que se trate, traspasando las funciones de gobierno y administración a una Comisión gestora (en la que la mitad de sus miembros son nombrados por la Administración) a la que se faculta para concertar créditos dando en garantía los terrenos afectados a la unidad de actuación y para acordar por mayoría absoluta un programa de construcción.

La expropiación forzosa como sistema de ejecución del planeamiento

La expropiación, como sistema de ejecución del planeamiento, consiste en la privación a los particulares, mediante indemnización, de todos los terrenos de la unidad de ejecución y su atribución de las parcelas resultantes a la propia Administración, la cual se responsabiliza de la realización de las obras de urbanización.

Sistema que había quedado inaplicado, tanto por la preferencia de la legislación urbanística por el sistema de compensación, como por la sobrevaloración ocasionada por la propia legislación de los terrenos urbanizables que la hacía inviable para la Administración, circunstancia que corrige la Ley de 2007 del Suelo, que regula las reglas básicas de la expropiación forzosa de manera tradicional.

La administración actuante asume aquí el protagonismo exclusivo del proceso y es a ella a la que se imputa el riesgo económico, pérdidas y ganancias de la operación. El sistema admite tanto la gestión directa como la indirecta por concesionario.

La expropiación se aplica por unidades de ejecución completas y abarca todos los bienes y derechos comprendidos en las mismas, si bien excepcionalmente los órganos expropiantes pueden liberar de la expropiación determinados bienes por imposición de las oportunas condiciones.

La necesidad de ocupación de los bienes y derechos va implícita en la aprobación de los Planes de Ordenación Urbana y en las delimitaciones de unidades de ejecución, debiendo ir acompañadas las citadas delimitaciones de una relación de propietarios con una descripción de los bienes o derechos afectados redactados conforme a lo dispuesto en la LEF.

Delimitada la unidad de ejecución, la Administración actuante puede elegir entre realizar la expropiación individualmente o bien utilizar la especialidad procedimental, aplicable a las expropiaciones urbanísticas de la tasación conjunta, que permite determinar el justiprecio en un procedimiento único, para lo cual, la Administración actuante, procederá a la fijación de precios según:

  • la calificación urbanística del suelo.

  • hojas del justiprecio individualizado de cada finca.

  • hojas del justiprecio que correspondan a otras indemnizaciones.

Tras la exposición al público del proyecto expropiatorio como de la notificación individual a los afectados de criterios valorativos, hojas de aprecio de sus fincas para alegaciones, la Administración dicta resolución que deberá ser notificada a los interesados. En caso de oposición, se da traslado de expediente y hoja al Jurado de Expropiación Forzosa, suponiendo la resolución del expediente en cualquier caso la declaración de urgencia.

El pago o depósito del importe de la valoración establecida habilitará para proceder a la ocupación de la finca y producirá los efectos previstos en la LEF respecto de las expropiaciones urgentes.

Una especialidad de esta expropiación es la establecida por la Ley de 1998 de, mediante acuerdo con el expropiado, permitir el pago por adjudicación de terrenos de valor equivalente.

La Ley 8/07, de forma más oscura admite que el justiprecio pueda hacerse efectivo “en especie”.

En cuanto a la efectividad de la expropiación como sistema de ejecución del plan, este sistema ha estado bloqueado por los altos justiprecios. Por ello, el TR 1992 permitió expropiar terrenos no urbanizables en favor del Patrimonio Municipal del Suelo y su reclasificación posterior a urbanizable para llevar a efecto la urbanización, una práctica sin duda fraudulenta, contra la que reaccionó la ley 6/1998 de Régimen del Suelo que arbitró moderadamente un derecho de reversión de los propietarios afectados por la expropiación.

Cautela que parece haber desactivado la Ley 8/07, a cuyo tenor la reversión no procede aún en el caso de que se alterara el uso que motivó la expropiación, en virtud de modificación o revisión de instrumentos de ordenación territorial y urbanística, si habiéndose producido la expropiación para formación de ampliación de un patrimonio público del suelo, el nuevo uso fuere compatible con los fines de éste.

El urbanismo empresarial en la ejecución del planeamiento. La concesión urbanística y sus variantes

La concesión administrativa mediante la cual un particular se subroga en las funciones y el riesgo de la obra urbanizadora en lugar de la Administración, tiene en el urbanismo un importante papel.

De la concesión de urbanismo de obra pública, las variantes concesionales últimamente introducidas (agente urbanizador y concesiones a favor de empresas de economía mixta, de diferencian en el empeño del actual legislador en que los propietarios arriesguen también en la actividad urbanizadora aportando terrenos e incluso dinero. Así mismo se apartan del modelo tradicional vigente, en la facilidad otorgada al concesionario para atender al pago de las expropiaciones mediante el pago en especie (terrenos urbanizados), si están de acuerdo los propietarios.

La concesión expropiatoria tradicional. Su aplicación en la ejecución de los programas de actuación urbanística

La concesión expropiatoria tradicional constituye una alternativa a la expropiación directa por la Administración referida en el epígrafe anterior, valiendo lo antes dicho sobre el régimen jurídico y utilidad de la expropiación como sistema de ejecución, régimen que habrá de observar el concesionario beneficiario de la expropiación a cuyo cargo estará el pago de los justiprecios expropiatorios sobre la totalidad de los terrenos, así como de las obras de urbanización, resarciéndose con la venta o la edificación de los solares. El concesionario, obviamente se debe seleccionar por procedimientos que respeten la publicidad y concurrencia.

La concesión urbanística se pone de actualidad en la ejecución de los PAU introducidos por la reforma de la Ley del Suelo de 1975, como alternativa a su gestión directa por la Administración. Consciente ésta de haber creado un monopolio a favor de propietarios de suelo urbano y suelo urbanizable programado, trató de romperlo actuando sobre el suelo urbanizable no programado.

Las grandes operaciones urbanísticas quedaban dentro del planeamiento a través de los PAU más flexibles, mientras que el urbanismo autogestionado de los propietarios por las Juntas de Compensación se circunscribía a terrenos urbanos y urbanizables programados, de más valor, por ser los más cercanos a la ciudad.

La formulación de estos programas podía ser efectuada por la Administración actuante procediendo directamente a su ejecución o reservarse la formulación adjudicando su ejecución y desarrollo a particulares mediante concurso, o encomendar a éstos la formulación y ejecución.

Si opta por la concesión, las bases del PAU son redactadas y aprobadas por la Entidad local convocante, señalando zonas aptas para localizar actuaciones, magnitud de superficies urbanizables, etc. así como las garantías y sanciones en caso de incumplimiento.

La concesionaria asume una serie de obligaciones que comprenden la cesión gratuita a la entidad de terrenos destinados a dotaciones públicas, construcción de red viaria, luz, alcantarillado, etc. y finalmente cesión de terrenos en que se localice el aprovechamiento correspondiente a la Administración, que podrá ser superior al marcado por la Ley, dado el carácter negocial de la operación.

El incumplimiento de las obligaciones facultaba a la Administración a resolver el convenio y declarar la caducidad del PAU, respecto de la parte pendiente de ejecutar, sin perjuicio de las sanciones procedentes.

El agente urbanizador

Estamos ante un sistema orientado a incorporar la mayor cantidad de suelo posible al proceso urbanizador, rompiendo el esquema rígido y secuencial de los Planes y que arroja el suelo urbanizable a los agentes urbanizadores, encargados de formular propuestas, aunar voluntades y seducir propietarios.

Para ello, se recurrió a modificar la regla del pago de los justiprecios de las expropiaciones con dinero y su sustitución por solares resultantes de la urbanización en proporción a los terrenos de los que la operación urbanizadora les priva.

Esta es la esencia de la Ley valenciana 6/94 que introduce la figura del agente urbanizador, que convierte a los propietarios en "socios empresariales" forzosos del agente o concesionario obligándoles a participar en el negocio; en sus beneficios y también en sus riesgos. A los propietarios que no quieren participar en el proceso urbanizador se les expropia mediante justiprecio en dinero, pero no con el valor urbanístico sino por el valor inicial.

La figura clave dentro de este sistema es el agente urbanizador, responsable de ejecutar la actuación integrada, lo que no empecé que esta responsabilidad pueda ser asumida por la propia Administración.

Las relaciones entre el urbanizador, Administrador o el agente urbanizador y los propietarios se rigen por las bases siguientes:

  • El urbanizador debe soportar los costes de la urbanización y se le retribuye en terrenos edificables o en metálico por los propietarios de los terrenos edificables resultantes de la operación.

  • Los propietarios afectados pueden cooperar aportando su primitivo terreno sin urbanizar, recibiendo a cambio, y proporcionalmente, parcelas edificables urbanizadas libres de cargas, descontada la retribución del urbanizador o con abono en metálico, y como retribución a favor de éste su cuota parte de las cargas de la urbanización, garantizando esta deuda.

  • El propietario que decline expresamente cooperar puede renunciar a ello si piden la expropiación y pago según su valor inicial o el que corresponda.

Esta reducción del precio de la expropiación con privación de su valor urbanístico era el elemento coactivo imprescindible para asegurar la participación de los ciudadanos, adecuada a la valoración de la Ley del Suelo 8/07 que impone una valoración rústica a todo suelo no urbanizado.

La vigente Ley del Suelo salva esta figura prescribiendo que la legislación autonómica, regulará el derecho de iniciativa de los particulares, propietarios o no, en ejercicio de la libre empresa, par la actividad de ejecución de la urbanización cuando ésta no deba o no vaya a realizarse por la propia Administración.

Dicha habilitación se efectuará en un procedimiento con publicidad y concurrencia y con criterios que salvaguarden una adecuada participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la actuación urbanística, sin perjuicio de excepciones o especialidades previstas a favor de la iniciativa de los propietarios del suelo.

Termina de perfilar la figura del urbanizador como figura cercana al concesionario de obras públicas, el régimen de relaciones con la Administración:

  • Ésta ejercerá potestades públicas como la expropiación o reparcelación forzosa cuando sea preciso para desarrollar la actuación, en todo caso a propuesta del urbanizador, que redactará a su costa los proyectos técnicos precisos.

  • El incumplimiento del plazo de ejecución o de sus otros compromisos puede ser objeto de las penas contractuales previstas en el propio programa y ser, en casos graves privado de su condición de urbanizador.

  • El agente urbanizador tiene derecho a ser compensado en los términos previstos por la legislación sobre contratación administrativa por revocación anticipada del programa o cuando el inadecuado ejercicio de sus potestades públicas por la Administración actuante le impida el normal desarrollo de la actuación.

  • Cuando decisiones públicas alteren el desarrollo de una actuación integrada variando las previsiones del programa se arbitrarán las compensaciones procedentes para restaurar el equilibrio económico de la actuación, bien a favor de la Administración, bien del adjudicatario.

Otras leyes autonómicas han acogido la institución del agente urbanizador con esta denominación o con la de concesionario de obra urbanizadora.

La concesión en favor de sociedades de economía mixta con propietarios del suelo

Una fórmula todavía más directa y expeditiva que las anteriores y que permite al municipio no compartir las ganancias de la operación inmobiliaria con el concesionario o agente urbanizador, consiste en concertar directamente (para eso están los convenios urbanísticos), la operación urbanizadora con los propietarios de los terrenos y constituir con ellos una sociedad de economía mixta.

Las sociedades de economía mixta, de capital público y privado, ya estaban previstas en la legislación local. El Reglamento de Gestión Urbanística señaló esta fórmula como operativa para la gestión del planeamiento pero sin alterar la regulación básica de régimen local, por lo que su constitución se ajustaba a la regla fundamental de adjudicar el capital privado a través de procedimientos públicos competitivos, "reglas de publicidad y concurrencia", un trámite que impedía poner directamente de acuerdo al municipio y propietarios del suelo.

Desde la reforma de la Ley del Suelo de 1990 y desde la legislación autonómica asistimos a una derogación de esta regla de la publicidad y la concurrencia para que la sociedad de economía mixta sirva como fórmula organizativa especialmente apta para el encuentro de los intereses municipales y de los propietarios, sobre todo a la hora de repartirse los beneficios de reclasificar suelo no urbanizaba a urbanizable o delimitar un ámbito del urbanizable.

Ahora la regla es que "la Administración podrá ofrecer la suscripción de una parte del capital de la sociedad a constituir a todos los propietarios afectados sin licitación; la distribución de dicha parte del capital entre los propietarios que aceptasen participar en la Sociedad se hará en proporción a la superficie de los terrenos”.

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