16. La responsabilidad de los estados miembros y de la comunidad europea

La responsabilidad del Estado miembro por incumplimiento o aplicación del derecho de la Unión Europea

La integración de España en la Unión Europea supuso la sumisión al Derecho comunitario, tanto para ejercitar los derechos que se le otorgan, como para cumplir las obligaciones que se le imponen, conforme a lo dispuesto en el actual artículo 10 del TUE, que no ha sido modificado por el Tratado de Niza.

Los estados miembros adoptarán las medias generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultante de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a esta última el cumplimiento de su misión.

El precepto contiene un mandato imperativo en el primer párrafo, al utilizar el término adoptarán, que equivale tanto a actuar como a realizar o tomar todas las medidas adecuadas para cumplir las obligaciones del Tratado o derivadas de los actos de las instituciones de la Comunidad contemplándose no sólo las obligaciones derivadas del derecho originario sino también las del derecho derivado. Y de forma negativa u omisiva en el segundo párrafo, al ordenar que se abstendrán de tomar todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado.

El Artº. 10 del TUE es el fundamento de las responsabilidad civil generada por el Estado miembro cuando incumple las obligaciones derivadas del derecho comunitario, responsabilidad que se extiende a todas las autoridades de los Estados miembros, como se plasma en la jurisprudencia consolidada.

Manifestación de la responsabilidad

La responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario se proyecta, por un lado, hacia los particulares y, por otro, hacia la propia Comunidad.

Hacia los particulares porque el incumplimiento les puede generar perjuicios en sus patrimonios que no se hubieran producido si el Estado hubiese cumplido las obligaciones que se derivan del Derecho comunitario como consecuencia de su integración en la Comunidad.

Hacia la Comunidad porque el incumplimiento de las obligaciones impuestas puede suponer la paralización o realización incorrecta de los fines del Tratado de la Unión, con el consiguiente perjuicio para la Comunidad, para todos los Estados miembros y en ultima instancia para todos los ciudadanos de la Unión.

Aunque ambos casos de responsabilidad civil imputable al Estado miembro tiene el mismo fundamento, el incumplimiento del Derecho comunitario, sin embargo la indemnización que surge no tiene la misma finalidad. En el caso de los particulares, la indemnización trata de reparar el daño o perjuicio causado, en cambio, en el caso de la comunidad, la posible indemnización es una pena que se impone al infractor. Pena que tiene a su vez dos cometidos, de prevención y de sanción.

Naturaleza de la responsabilidad del Estado

La responsabilidad originada por el incumplimiento del Derecho comunitario por parte del Estado miembro es calificada mayoritariamente por la doctrina de los autores como una responsabilidad extracontractual. También la jurisprudencia del TJCE, se ha pronunciado de manera reiterada.

La responsabilidad extracontractual nace cuando, sin la existencia de una obligación anterior y sin ningún antecedente contractual, se produce un daño o perjuicio que tiene su origen en una acción u omisión culpable sólo civilmente, de tal modo que siendo ilícita no revista los caracteres de un delito o falta. También se denomina responsabilidad aquiliana La responsabilidad contractual se origina por el incumplimiento de una obligación derivada de una relación jurídica preexistente. Su fundamento se halla en las obligaciones asumidas.

El dato fundamental para determinar la concurrencia de una u otra responsabilidad está en la existencia o no de un vínculo jurídico anterior al hecho que dé lugar a ella, entre el agente que causa el daño y la persona que lo sufre.

Si se constata que existe ese vínculo, estaremos ante una responsabilidad contractual, si no existe el vínculo la responsabilidad será extracontractual.

Si la demanda de responsabilidad se presenta por la Comunidad por el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho comunitario, parece bastante claro que estaremos ante unas obligaciones nacidas de una relación juridica preexistente y lo que da origen al deber de indemnizar es el hecho de ese incumplimiento por existir un acuerdo ( Acta de Adhesión al Tratado ), que genera obligaciones para ambas partes.

Por ello la responsabilidad del Estado miembro se acerca más a la responsabilidad contractual que a la extracontractual.

Lo mismo cabe decir cuando la demanda de responsabilidad provenga de los particulares contra el Estado por incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho comunitario. Es cierto que en este caso no existe un relación jurídica indirecta preexistente en tanto en cuanto un Estado causa un daño o perjuicio por no cumplir las obligaciones derivadas del Derecho comunitario que otorgan derecho al particular perjudicado.

Por lo que puede concluirse que esta responsabilidad tiene más semejanza con la responsabilidad contractual que con la extracontractual.

Requisitos de la responsabilidad

La sentencia del TJCE Francovich/Bonifaci, marca un punto de inflexión, un antes y un después, en la jurisprudencia del TJCE, sobre la responsabilidad del Estado miembro por incumplimiento del Derecho comunitario.

La sentencia sienta en síntesis la siguiente doctrina: “ El Derecho comunitario impone el principio según el cual los Estados miembros están obligados a reparar los daños causados a los particulares por las violaciones del Derecho comunitario que les son imputables, porque el Estado miembro tiene la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para conseguir el resultado prescrito por una Directiva (Art. 249,3 TUE, antes Art. 189,3)

La sentencia establece tres requisitos para que surja la responsabilidad:

  1. Que el resultado prescrito por la Directiva suponga la atribución de derechos a los particulares

  2. Que el contenido de estos derechos pueda identificarse entre las disposiciones de la directiva

  3. La existencia de un nexo casual entre la violación de la obligación que incumbe al Estado miembro y el daño sufrido por las personas lesionadas.

Incumplimiento del derecho comunitario por el estado miembro

El primer requisito material para que surja la responsabilidad civil patrimonial se encuentra en el incumplimiento del Derecho comunitario, - por lo que es preciso determinar que debe entenderse por incumplimiento del Derecho comunitario -. La sentencia Francovich/Bonifaci, cuando hace alusión al incumplimiento utiliza el termino violaciones, - consistente en la no transposición de la Directiva en el plazo previsto -, en la defectuosa transposición de la Directiva o la falta de aplicación de normas, entre otros.

Cualquier infracción del Derecho comunitario que produzca efectos en la esfera patrimonial de un sujeto de Derecho que ocupa una posición jurídica alegada conforme al Derecho comunitario implica “ per se “ y automáticamente un derecho a indemnización. La doctrina de la sentencia , C-46/93 admite violación del Derecho comunitario por el Estado miembro la realizada mediante ley formal, es decir, por ley directamente aplicable. En esta sentencia el Tribunal sienta la doctrina de que el perjuicio causado puede ser imputable al poder legislativo, al poder judicial y al poder ejecutivo, al señalar que en el ordenamiento jurídico comunitario todas las instancias del Estado, incluso el poder legislativo están obligadas en cumplimiento de sus funciones, a respetar las normas impuestas por el Derecho comunitario que pueden regir directamente la situación de los particulares. En consecuencia un acto normativo puede dar lugar a responsabilidad.

Para la existencia de responsabilidad se añade el requisito de que la violación esté suficientemente caracterizada.

La violación tiene este carácter cuando una Institución o un Estado miembro en el ejercicio de su facultad normativa, vulnera, de manera manifiesta y grave, los límites impuestos al ejercicio de sus facultades, de tal manera que si el margen de apreciación es considerablemente reducido, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada.

Sin incumplimiento del derecho comunitario no hay responsabilidad, pero es necesario, además, que concurran los restantes requisitos.

Atribución de derechos a los particulares

El fin o el contenido del derecho comunitario violado debe atribuir derechos a los particulares.

Es obvio que si no existe un derecho a favor de los particulares difícilmente podrán estos alegar la conculcación de un derecho ante los órganos competentes para demandar una indemnización por responsabilidad civil patrimonial del Estado. La jurisprudencia del TJEC recoge este requisito en el apartado 40 de la STJCE Francovich.

El derecho debe estar establecido de manera suficientemente clara, precisa y transparente como para garantizar la seguridad jurídica y permitir que los operadores afectados puedan conocer, sin lugar a dudas, sus derechos y obligaciones.

El contenido de los derechos deberá determinarse basándose en las disposiciones normativas

La STJCE Francovich, al enunciar este requisito, dice textualmente “ Que el contenido de estos derechos pueda determinarse basándose en las disposiciones de la Directiva” Sin embargo la jurisprudencia posterior emanada del TJCE, entiende que puede surgir la responsabilidad cuando el legislador nacional ha actuado mediante ley formal, porque el principio de responsabilidad del Estado no puede predicarse solamente de las normas que no tienen efecto directo.

Los derechos contenidos en las normas comunitarias deberán ser precisos e incondicionales.

Relación de causalidad

Se requiere un nexo causal entre la actuación - u omisión -, del Estado y el daño sufrido por la víctima, o lo que es igual que el perjuicio causado derive directamente del acto de que se trate, bien por infracción del Derecho comunitario o por aplicación de éste.

La relación de causalidad - causa-efecto -, se establece por la actuación del Estado consistente en asumir una norma comunitaria contraria a la legislación nacional, entonces en vigor, y al daño causado a las empresas pesqueras.

El caso expuesto es consecuencia de una actuación del Estado sin violación por éste de norma comunitaria, al conculcar ésta derechos reconocidos por la legislación interna.

De donde cabe deducir, que el daño puede provenir bien de una acción del Estado o bien por omisión del Estado.

Tanto en un caso, acción, como en otro, omisión, la consecuencia es la producción de un resultado dañoso.

Corresponde al órgano jurisdiccional remitente – órganos nacionales -, comprobar si existe una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por la parte demandante.

El daño

El daño tiene que ser real, efectivo e individualizado, lo que significa que tiene que ser un daño verdadero, nunca potencial o futuro.

La constatación del daño y la reparación del perjuicio causado se realizará en el marco del derecho nacional en materia de responsabilidad, con la salvedad de que las condiciones establecidas por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna.

La obligación de reparar incorpora tanto los perjuicios que se han causado al perjudicado (daño emergente) como aquellos otros ocasionados por impedir un beneficio a la víctima (lucro cesante)

Del concepto de lucro cesante se excluyen:

  1. Las meras expectativas o ganancias dudosas o contingentes

  2. La posibilidad de que a través del lucro cesante y del daño emergente se produzca un enriquecimiento injusto.

Y ello porque la indemnización del lucro cesante, según el T. Supremo ha de apreciarse de modo prudente y restrictivo, puesto que no es admisible una mera posibilidad de dejar de obtener unos beneficios.

La reparación debe ser adecuada al perjuicio sufrido, de forma que permita garantizar una tutela efectiva de los derechos de los particulares a los que se ha causado daño; corresponde al Juez nacional velar para que así sea.

El daño puede ser patrimonial o no patrimonial, aunque a este último también se le denomina daño moral, daño inmaterial o extrapatrimonial.

El daño moral está reconocido prácticamente como principio general en los ordenamientos de los países miembros, por lo que debe entenderse que cuando se viola una norma de Derecho comunitario que otorgue derechos de la personalidad, por ejemplo no discriminación por razón de sexo y produzca perjuicios para la persona debe surgir la responsabilidad civil patrimonial.

Declaración de incumplimiento y existencia de culpa

Para apreciar la responsabilidad no es preciso que el Tribunal de Justicia haya declarado previamente la existencia de incumplimiento del Derecho comunitario imputable al Estado.

Tampoco se exige un acto intencional o negligencia del órgano estatal al que sea imputable.

Responsabilidad del Estado frente a la comunidad

El Estado miembro incurre en responsabilidad frente a la Comunidad cuando incumple las obligaciones derivadas de su integración en la Unión Europea, y también frente a otro Estado miembro.

El precepto obliga tanto a actuar como a abstenerse, por tanto la responsabilidad puede nacer de una actuación o de una omisión del Estado miembro que implique la violación de una obligación.

La mayoría de los recursos contra los Estados miembros por incumplimiento de sus obligaciones comunitarias son promovidos por la Comisión, fundados en los artículos 226 y 228 del TUE, así como en el artículo 88.2 TUE.

La Comisión ha sido siempre reacia a la utilización de dichos recursos de incumplimiento.

Sentencias de incumplimiento del derecho comunitario

Los recursos de incumplimiento son planteados, fundamentalmente, por la Comisión y su finalidad tiene carácter de requerimiento contra el Estado miembro incumplidor para que cumpla las obligaciones que le son impuestas por el Derecho comunitario.

Entre otras sentencias, se han dictado contra la República Francesa, por incumplir las obligaciones que le incumben sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía de los transportes y de las telecomunicaciones, por no publicar determinados anuncios en el DOCE. Contra el Reino de España, por incumplir las obligaciones que le incumben para el reconocimiento de diplomas, certificados y otros títulos en el sector de la arquitectura. Contra la República Portuguesa, por incumplir las obligaciones que le incumben de transmitir a la Comisión los informes necesarias para la aplicación de determinados artículos de las siguientes Directivas, 76/464; 78/176; 78/659; 80/68, 82/176, 83/513; 84/156, 84/491 y 86/280

Las sentencias tienen carácter declarativo, de constatación de un incumplimiento por parte del estado miembro.

Sentencias dictadas por inejecución de sentencias de incumplimiento

El T. de Maastrich modifica el Art. 171 – actual Art. 228,2 -, dándole una nueva redacción para regular la posibilidad de que la Comisión, si el Estado miembro afectado no hubiere tomado las medidas que entrañe la ejecución de sentencia del Tribunal en el plazo establecido pueda someter el asunto al T. de Justicia con la finalidad de que se acuerde una suma a tanto alzado o una multa coercitiva que deba ser pagada por el Estado miembro afectado, por incumplimiento de la sentencia.

Requisitos

Los requisitos necesarios para que se pueda proceder a una demanda por inejecución de sentencia son los siguientes:

  1. La existencia de una sentencia firme del TJCE por incumplimiento

  2. La inejecución de dicha sentencia por el Estado miembro, en el plazo establecido. El articulo 171, actual artículo 228 del TEU, no precisa el plazo para la ejecución de sentencia. No obstante, según jurisprudencia reiterada, la importancia atribuida a la aplicación inmediata y uniforme del Derecho comunitario exige que dicha ejecución se inicie inmediatamente y concluya en el plazo más breve posible. La prueba del estado de inejecución corresponde a la Comisión.

  3. Que las obligaciones sin cumplir perduren en el derecho comunitario, - hay que tener en cuenta que las obligaciones deben ser analizadas individualmente -.

  4. La emisión de un dictamen motivado por parte de la Comisión en el que se precisen los aspectos concretos en que el Estado miembro afectado no ha cumplido la sentencia del TJCE B. Multa coercitiva a tanto alzado Esta medida sancionadora consiste en imponer al Estado infractor el deber de abonar una multa coercitiva o bien una cantidad o suma de dinero a tanto alzado por el incumplimiento de las disposiciones comunitarias.

Ambas sanciones no tienen carácter penal, sino meramente administrativo.

La multa coercitiva tiene por finalidad conseguir que se cumplan las obligaciones, no puede entenderse como una multa sanción, ni como una medida reparadora.

La fijación de la multa o la suma a tanto alzado corresponde proponerla a la Comisión y establecerla al TJCE, las propuestas de la Comisión no pueden vincular al TJCE, pero señala la jurisprudencia, estas propuestas constituyen una referencia útil.

Debe fijarse el importe de la multa coercitiva de modo que sea adecuado a las circunstancias y proporcionado tanto respecto del incumplimiento declarado como de la capacidad de pago del estado miembro de que se trate.

Los elementos a tener en cuenta son:

  • La duración de la infracción

  • La gravedad de la infracciones

  • La capacidad de pago del Estado miembro de que se trate Deberá tenerse presente siempre la necesidad de asegurar el efecto disuasorio de la sanción para evitar la reincidencia.

Respecto a la capacidad de pago del Estado miembro, lo más correcto para determinarla será tener en cuenta el producto interior bruto - PIB -, excluyendo la ponderación de votos del Estado de que se trate en el Consejo.

Responsabilidad de la comunidad europea

La responsabilidad de la Comunidad por daños ocasionados a personas o bienes está regulada en el artículo 288 TUE. Esta responsabilidad puede ser de dos clases contractual y extracontractual.

Responsabilidad contractual

Nace por la existencia previa de un contrato cuando una de las partes no cumplen las obligaciones derivadas del mismo o contraviene de cualquier modo su cumplimiento.

La responsabilidad contractual de la comunidad se regirá por la ley aplicable al contrato de que se trate.

Como la Comunidad no ha promulgado normas contractuales generales, la legislación aplicable tiene que ser la del Estado que tenga relación con el contrato de que se trate, por lo que vendrá determinada por la otra parte contratante.

Responsabilidad extracontractual

La responsabilidad extracontractual surge cuando se causa daño a una persona o a sus bienes – incluyendo en el término bienes los derechos -, sin que exista previamente ninguna relación jurídica entre el agente y la víctima.

Se establece una responsabilidad directa, la de instituciones, y otra indirecta, la de los agentes, La especificación de que dicha responsabilidad también alcanza al Banco Central Europeo, es quizás redundante, por ser éste una institución dentro de la Comunidad.

El principio rector por el cual debe de aplicarse la responsabilidad extracontractual viene determinado por la conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. A este principio rector se le ha denominado por la doctrina “ teoría del mínimo denominador común “, o “ doctrina del límite inferior “, entre otras. Es cierto que el Tribunal tiene un margen de libertad, pero condicionado por los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, y es preciso resaltar que actualmente la responsabilidad extracontractual está siendo sometida a una importante revisión no sólo en lo relativo a la responsabilidad por culpa o la responsabilidad objetiva, sino también en lo referente al daño.

Requisitos

Los requisitos necesarios para que tenga lugar la responsabilidad extracontractual de la Comunidad son los siguientes:

  1. Ilegalidad del comportamiento reprochado a las instituciones comunitarias pero de forma matizada. Cabe la posibilidad de reproche sin que exista una ilegalidad por parte de la Comunidad, como en aquellos casos en los que se reconoce la responsabilidad sin falta.

    • La responsabilidad sin falta supone que un particular soporta, en beneficio del interés general, una carga que normalmente no le incumbe La teoría del riesgo tendrá lugar cuando se utiliza maquinaria u otros instrumentos peligrosos para determinadas actividades - dicha teoría se funda en que quien utiliza estos instrumentos obtiene un beneficio y debe soportar los perjuicios que su uso puede ocasionar -.

    • La teoría del riesgo, es consecuencia del desarrollo industrial surge para aminorar la responsabilidad por culpa; no es necesario que se demuestre la existencia de una falta de diligencia, basta que se concrete que hay riesgo.

    • Carecería de aplicación cuando la actividad desarrollada esté totalmente desprovista de peligrosidad.

    • También tiene aplicación la llamada teoría de la inversión de la carga de la prueba, que en el Derecho francés, se conoce como presunción de falta y consiste en que la prueba corresponde realizarla al actor

  2. Existencia de daño

    • El daño tiene que ser real en el sentido de existente, no cabe reclamar daños futuros.

    • El daño debe ser individualizado, con referencia a una persona o grupo.

    • Se admiten tanto los daños materiales como los morales.

    • Se considera que no existe daño, a los efectos de una posible reparación, cuando el perjudicado tiene el deber de soportarlo, en cuyo caso no dará lugar a una lesión antijurídica.

  3. Nexo casual

    • Es preciso que el daño causado provenga de la actuación u omisión de la Comunidad. Tiene que existir una relación de causa efecto. La intervención de un tercero puede romper el nexo causal.

    • Cuando en el perjuicio o daño producido influye también la actuación de la víctima, es lo que viene llamándose concurrencia de culpas o, más rigor jurídico, concurrencia de responsabilidades, se produce una compensación en la cuantía y determinación de la indemnización.

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