02. La Administración y la protección del medio ambiente

El papel de la Administración en la defensa del medio ambiente

El papel central de la Administración en la defensa y restauración del medio ambiente

Como consecuencia de su carácter de bien o interés colectivo y de que su protección se realice, como dice el art. 45 de la Constitución, “velando por la utilización racional de todos los recursos naturales”, lo que supone una intervención pública en la utilización privada de estos recursos para evitar su pérdida o deterioro.

Características de la acción de la Administración en la protección del medio ambiente

Carácter preventivo

Utilización de una enorme variedad de técnicas jurídicas que, según el criterio del efecto que causan en la libertad de acción y derechos de los particulares tienden a situarse en dos polos antagónicos de la acción administrativa, en cuanto se configuran como:

  • Medidas de limitación o policía, que restringen la esfera de la libertad privada.

  • Medidas de fomento o incentivo, que tratan de buscar la colaboración de los ciudadanos sin utilizar la coacción. Pueden ser:

    • Positivas: otorgan prestaciones, bienes o ventajas a favor de ? quien realice la actividad que se trata de estimular.

    • Negativas: constituyen obstáculos o cargas para dificultar por ? métodos indirectos, sin el empleo de la coacción, aquellas actividades contrarias a las que se quieren fomentar (impuestos ecológicos).

Utilización cada vez más frecuente de la “Administración concertada”: consecución de los objetivos ambientales por medio de procedimientos negociados, esto es, acuerdos o convenios ambientales entre las Administraciones públicas y determinados agentes económicos o sociales.

Finalidad de todas estas medidas: introducir y hacer respetar el valor de la preservación del entorno en la sociedad, con actuaciones orientadoras o limitadoras de los intereses económicos particulares que logren su armonización con los intereses generales ambientales, ante la incapacidad del mercado abandonado a sí mismo para proveer a las necesidades humanas sin poner en peligro el medio ambiente, debido a la existencia de costes ambientales que escapan del sistema de precios (“externalidades negativas”).

Posible ejercicio por la Administración de una actividad arbitral entre los administrados en su acción protectora del ambiente: cuando dirime los conflictos concretos entre particulares que causa la tensión medio ambiente- desarrollo (al decidir sobre el otorgamiento o denegación de una licencia para una actividad molesta que enfrenta a una empresa con los vecinos p.ej.).

Servicios públicos ambientales: la prestación de numerosos servicios públicos contribuye de forma más o menos directa a la protección del entorno (ej., en el ámbito local, actividades de recogida, valoración y eliminación de residuos urbanos, depuración de aguas, regulación del tráfico...).

Doble condición de la Administración respecto de la protección ambiental: aunque constituye la principal defensora del interés colectivo medio ambiente en ocasiones puede aparecer también como potencial agresora del mismo: debe por ello quedar sometida también a los postulados y técnicas de protección ambiental cuando lleva a cabo actividades o proyectos lesivos del entorno (obras públicas, actividades clasificadas, vertidos, producción, gestión y eliminación de residuos etc.).

La distribución territorial de competencias

Sistema general de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

En los precedentes de la protección ambiental, la policía sanitaria se configura como una de las funciones típicas de la Administración local, hasta que se inicia la estatalización de estos servicios a principios del siglo XX a medida que las cuestiones ambientales comienzan a singularizase y a configurar un sector normativo propio.

El Estado asume la responsabilidad normativa y de ejecución en materia de medio ambiente hasta la Constitución de 1978.

Sistema de distribución competencial en materia de protección del medio ambiente establecido por la Constitución (149.1.23 y 148.1.9), de conformidad con la interpretación de estos preceptos por el Tribunal Constitucional.

Competencias estatales

Competencia exclusiva sobre la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. Instrumentos mediante los cuales el Estado puede establecer la normativa básica, de acuerdo con la doctrina del TC:

  • En principio, normas con rango de ley formal.

  • Con carácter excepcional, resultan admisibles los reglamentos (cuando resulten imprescindibles y se justifiquen por su contenido técnico o por su carácter coyuntural o estacional, sometido a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas: STC 102/1995, de 26 de junio).

  • Incluso puede llegar a justificarse la emanación de actos de ejecución en casos absolutamente excepcionales (cuando no quepa establecer ningún tipo de conexión que permita el ejercicio de competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad: STC 102/1995, de 26 de junio).

Competencias autonómicas

Gestión en materia de medio ambiente, desarrollo de la legislación estatal y establecimiento de normas adicionales de protección

Este sistema resulta también aplicable a aquellos sectores relacionados con la protección del medio ambiente que no constituyen un título competencial específico en el sistema constitucional de distribución de competencias pero que son enunciados en los Estatutos de Autonomía como una materia diferenciada (p.ej., vertidos industriales y contaminantes) e incluso a la competencia, asumida como exclusiva por varias Comunidades Autónomas, sobre los espacios naturales protegidos, a pesar de reconocérsele sustantividad propia.

Funcionamiento del sistema de distribución competencia

Se ha caracterizado por su alto grado de complejidad y conflictividad.

Aspecto positivo: el ejercicio autonómico de las competencias ambientales actúa con frecuencia como estímulo o acicate para la adopción de normas o medidas de protección ambiental por otras Comunidades Autónomas o por el Estado.

Las competencias ambientales de la Administración local (de acuerdo con la Ley de Bases de Régimen Local, arts. 25 y 26)

La protección del medio ambiente constituye una competencia propia de los Municipios: se trata de una materia sobre la que las leyes han de atribuirles en todo caso competencias (art. 25.2). Destaca la competencia municipal relativa a las actividades clasificadas.

Además, los Municipios tienen reconocidas otras competencias propias íntimamente ligadas con la protección ambiental: protección de la salubridad pública, limpieza viaria, recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, prevención y extinción de incendios, ordenación del tráfico de vehículos, entre otras.

La protección del medio ambiente constituye además un servicio obligatorio para aquellos Municipios que cuenten con más de 50.000 habitantes.

Importancia en este ámbito de la protección ambiental del desempeño por las Diputaciones Provinciales de su función de asistencia y cooperación a los Municipios y de la búsqueda de formas de cooperación interadministrativa (Mancomunidades de Municipios y Consorcios) por los Municipios, pues la complejidad y elevado costo de las intervenciones ambientales exigen para su desarrollo unos medios de los que muchos Ayuntamientos no disponen.

La organización administrativa del medio ambiente

La protección eficaz del medio ambiente exige la aplicación al ámbito de la organización administrativa para su tutela del principio de unidad de gestión, en el que un organismo único (Agencia independiente o Ministerio) asuma con independencia de otras áreas de actuación administrativa, las competencias ambientales. Con ello se evita que intereses que pueden entrar en conflicto con la protección ambiental coincidan en la misma organización administrativa.

En España, comienza a superarse la organización puramente sectorial para la protección del ambiente en la década de los setenta (creación en 1972 de la Comisión Interministerial de Medio Ambiente- CIMA), y ha continuado hacia una progresiva concentración de las competencias ambientales en el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo (Dirección General de Acción Territorial y Medio Ambiente), que, a partir de 1993 incorporó la denominación Medio Ambiente.

Culminación del proceso de concentración y creciente importancia de las funciones administrativas ambientales: creación en 1996 del Ministerio de Medio Ambiente, que aglutina el grueso de las competencias relacionadas con la protección del entorno.

Persisten aún, como es inevitable dado el carácter intersectorial de esta materia, competencias de otros Ministerios directamente vinculadas con la protección ambiental (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, Ministerio de Economía y Ministerio de Ciencia y Tecnología).

Estructura orgánica del Ministerio de Medio Ambiente

Secretaría de Estado de Aguas y Costas, de la que dependen:

  • La Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas o La Dirección General de Costas.

Secretaría General de Medio Ambiente, de la que dependen:

  • La Dirección general de Conservación de la Naturaleza.

  • La Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental (bajo cuya dependencia se ha creado la Oficina Española de Cambio Climático).

Subsecretaría, de la que dependen los siguientes órganos directivos de apoyo

  • La Secretaría General Técnica.

  • La Dirección General de Programación y Control Presupuestario.

  • La Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología.

Órganos consultivos o de planificación en materia ambiental: Consejo Asesor de Medio Ambiente, Consejo Nacional del Agua, Consejo Rector del Plan Nacional de Residuos Industriales, Consejo Nacional de Bosques y el Patronato Nacional para la Protección de Animales y Plantas. Especial relevancia del Consejo Asesor de Medio Ambiente, aunque hasta el presente ha resultado escasamente operativo.

Administraciones especializadas adscritas al Ministerio

El organismo autónomo Confederaciones Hidrográficas, integrado por las distintas Confederaciones Hidrográficas (encargadas de la gestión y protección de la calidad de los recursos hídricos en cada una de las cuencas supraautonómicas.

La Empresa Nacional para la Gestión de Residuos Industriales (EMGRISA).

El organismo autónomo Parques Nacionales (creado por el RD 1055/1995, que refunde y asume las funciones de los suprimidos Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario –IRYDA–, e Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza –ICONA–), que se adscribe al Ministerio de Medio Ambiente a través de la Secretaría General de Medio Ambiente, y del cual depende el Centro Nacional de Educación Ambiental (CENEAM), que desarrolla las funciones de educación ambiental atribuidas al Departamento.

Organización ambiental autonómica

Sigue la misma tendencia a concentrar en un solo órgano las competencias ambientales en una Consejería o Departamento, que en ocasiones asume también, sin embargo, otras competencias como la ordenación del territorio o la agricultura.

Conferencias Sectoriales

Órganos colegiados en los que se reúnen los representantes del Estado y de la Comunidades Autónomas para intercambiar puntos de vista, examinar en común los problemas de cada sector y las medidas proyectadas para afrontarlos, con el fin de asegurar la necesaria coordinación y colaboración de todas las Administraciones en la protección del medio ambiente.

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