03. La información, la participación y el acceso a la justicia de los ciudadanos en la protección ambiental. La responsabilidad derivada de daños ambientales

Planteamiento. El derecho de los ciudadanos a participar activamente en la protección del medio ambiente. La importancia de las ONG ambientales para su defensa y restauración

La Constitución española configura el disfrute de un medio adecuado como un derecho de la comunidad en su conjunto, cuya realización se encomienda a los poderes públicos pero también a los integrantes de la comunidad, que tienen “el deber” de conservarlo (art. 45 CE).

Se reconoce a los ciudadanos una responsabilidad directa en la conservación de un medio ambiente adecuado, que conlleva, más allá del respeto de las normas ambientales, la necesidad de arbitrar cauces adecuados que permitan su participación activa en la protección del medio ambiente.

Los ciudadanos, y las organizaciones ecologistas en especial, desempeñan un papel fundamental en la protección del entorno, en cuanto:

  • Colaboran con los poderes públicos para asegurar una aplicación efectiva de las normas y medidas de tutela ambiental.

  • Actúan al mismo tiempo como un elemento de control de la propia Administración, que puede no cumplir con sus deberes de protección ambiental o aparecer incluso como potencial agresora del medio ambiente.

Especial relevancia de las ONGs ambientales: su papel ha sido especialmente decisivo en la toma de conciencia generalizada sobre los problemas ambientales y en la potenciación de los instrumentos jurídicos de control y de tutela. Para promover la actuación de estas organizaciones, la Comunidad Europea, mediante una Decisión del Consejo (Decisión 97/872, de 16 de diciembre de 1997), adoptó un “programa de acción comunitaria de fomento de las organizaciones no gubernamentales que tienen como objetivo principal la protección del medio ambiente a nivel europeo” que se ha concretado en la puesta en marcha de un sistema de ayudas financieras.

Condiciones que los Estados han de cumplir para hacer efectivo el principio de participación en defensa del medio ambiente (Declaración de Río):

  • Garantizar el acceso adecuado de toda persona a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas.

  • Facilitar y fomentar la sensibilización del público en las decisiones atinentes al medio ambiente.

  • Proporcionar acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre ellos el resarcimiento de daños.

El derecho de acceso a la información como presupuesto de la participación

El acceso a la información de documentos que obran en poder de instituciones comunitarias

El Tratado de Amsterdam ha incluido en el Tratado de la CE el reconocimiento general a los ciudadanos europeos del derecho de acceder a los documentos de las instituciones europeas (art.255), que ha sido desarrollado por el Reglamento 104/201, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

Objetivo del Reglamento: “definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (...) de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos” (art.1).

Disposiciones más destacables del Reglamento:

  • El derecho de acceso se reconoce a todo ciudadano que resida en un Estado de la Unión y podrá otorgarse discrecionalmente por las instituciones a quienes no cumplan este requisito.

  • El derecho se aplica a todos los documentos que obran en poder de una Institución, tanto los elaborados y recibidos por ella como los que estén en su posesión y en relación a todos los ámbitos de la Unión Europea (incluido, por tanto, el medio ambiente).

  • El Reglamento regula el procedimiento de consulta y se establecen las excepciones tasadas en las que se permite la denegación de acceso a un documento. Ciertos documentos podrán excluirse del acceso al público por considerarse “documentos sensibles”, entendiendo por tales los clasificados por cada Institución para proteger determinados intereses esenciales de la Unión Europea o de uno o varios Estados miembros.

Cada institución debe adaptar su Reglamento interno a las previsiones de esta norma, elaborando para ello disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos, y cada año han de publicar un informe relativo al año precedente en el que figure el número de casos en los que se denegó el acceso a los documentos, las razones de las denegaciones y el número de documentos sensibles no incluidos en el Registro.

La Directiva comunitaria sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente

Directiva 90/313, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, cuyo objeto es “garantizar la libertad de acceso y la difusión de la información sobre el medio ambiente que esté en poder de las autoridades públicas, así como establecer los plazos y condiciones básicas en que se pondrá a disposición dicha información” (art.1).

Los Estados han de garantizar este libre acceso y esta difusión de dos maneras:

  1. Difusión activa de la información por parte de las autoridades públicas adoptando las medidas necesarias para facilitar al público información de carácter general sobre el estado del medio ambiente, utilizando medios tales como la publicación periódica de informes descriptivos.

  2. Difusión pasiva, consiste en garantizar el acceso a la información disponible previa solicitud. La Directiva impone a los Estados hacer lo necesario para que "las autoridades públicas estén obligadas a poner la información relativa al medio ambiente a disposición de cualquier persona física o jurídica que lo solicite, y sin que dicha persona esté obligada a probar un interés determinado", remitiéndose a la regulación de cada Estado los mecanismos a través de los cuales se facilitará de forma efectiva dicha información (acceso a los documentos y registros, contestación informativa elaborada por la autoridad previa solicitud etc.).

La Directiva prevé determinadas excepciones al derecho de acceso a la información, en el art. 3 reconoce la posibilidad de que los Estados miembros establezcan disposiciones que les permitan denegar la información, de forma motivada, pero únicamente en los supuestos expresamente tasados, mediante los que se atiende, bien a la necesidad de proteger el carácter confidencial o sensible de determinada información, o bien a razones procedimentales y dirigidas a evitar peticiones abusivas.

La transposición de la Directiva sobre libertad de acceso a la información en el Derecho español

La regulación de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sobre el “Derecho de acceso a los Archivos y Registros” no se adecuaba a lo exigido por la Directiva 90/313.

Para adecuar el ordenamiento español a las disposiciones de la Directiva se aprobó la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre el derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente. Aspectos más destacables de esta Ley:

  • El derecho de acceso a la información se reconoce a todas las personas, físicas o jurídicas, nacionales o residentes en uno de los Estados que integran el Espacio Económico Europeo, sin necesidad de acreditar un interés determinado.

  • El acceso a la información se articula a través de la contestación informativa elaborada por la autoridad administrativa previa solicitud.

  • Pueden pedirse contraprestaciones económicas, que no pueden “exceder de un costo razonable”.

  • La información ambiental solicitada podrá ser denegada, conforme al art. 3 de la Ley, cuando afecte a determinados expedientes, cuyo contenido coincide sustancialmente con los previstos en la Directiva comunitaria. Cabe sin embargo cuestionar la posibilidad de denegar la información, no prevista en la Directiva, sobre los denominados “actos políticos del Gobierno”.

  • Las resoluciones deberán notificarse en el plazo máximo de dos meses y, si vence este plazo sin que recaiga resolución expresa, se considera que estamos ante un acto presunto estimatorio (se considera que se ha otorgado lo solicitado por silencio de la Administración).

  • Si se deniega la solicitud, la resolución habrá de ser motivada y podrá recurrirse en la vía administrativa y judicial.

  • Difusión activa de la información ambiental: "Las Administraciones públicas publicarán información de carácter general sobre el estado del medio ambiente de forma periódica, que tendrá carácter anual en el caso de la Administración General del Estado.

Perspectivas de futuro en la garantía del derecho de acceso a la información ambiental en el ámbito de la Unión Europea

En la actualidad, se halla pendiente de ratificación por la Comunidad Europea, el Convenio de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE/ ONU) sobre "El acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales", adoptado en la Conferencia Ministerial "Medio ambiente para Europa" celebrada en Aarhus, Dinamarca, el 25 de junio de 1998 ("Convenio de Aarhus").

Tras el informe publicado por la Comisión en el año 200 sobre la experiencia adquirida en la aplicación de la Directiva 90/313, que puso de manifiesto que su aplicación había arrojado resultados positivos pero que existían determinados ámbitos problemáticos en su aplicación que obstaculizan el derecho de libre acceso a la información ambiental, se ha presentado una Propuesta de nueva Directiva del Parlamento Europeo y el Consejo relativa al acceso del público a la información medioambiental (COM (2000) 402 final).

Aspectos problemáticos para cuya solución se introducen mejoras:

  • Aclarar mejor las definiciones de la información cuya comunicación se solicita y de las autoridades públicas y otros organismos a quienes puede solicitarse dicha información.

  • Necesidad de que los Estados introduzcan mejoras en las modalidades de puesta a disposición efectiva de la información sobre el medio ambiente.

  • En cuanto a las excepciones al deber de informar: necesidad de formular excepciones más estrictas y de ponderar en cada caso el interés público atendido por la divulgación de la información con el interés atendido por su no divulgación.

  • Necesidad de establecer claramente la obligación de dar una respuesta completa, consistente en una puesta a disposición de la información solicitada o en una denegación motivada de la solicitud, y dentro del plazo a la persona que busque información.

  • Mejora de las vías de recurso: posibilidad de utilizar siempre un recurso administrativo previo al judicial.

  • Tasas: obligación de las autoridades públicas de publicar y comunicar a los solicitantes una lista de tarifas aplicables para eliminar cualquier inseguridad jurídica, y precisión de que el acceso a los registros o a las listas públicas de información, así como la consulta in situ de la información deben ser gratuitas.

  • En cuanto a la difusión activa de la información: se considera necesario reforzar las disposiciones de la Directiva a fin de que los Estados miembros se esfuercen más en atender la demanda de información existente y en utilizar los últimos instrumentos tecnológicos. Se dispone que la difusión al público de la información general sobre medio ambiente debe realizarse “particularmente por medio de tecnologías de telecomunicación informática y/o electrónica”.

La participación en la actuación administrativa en defensa del medio ambiente

La participación

Permite a los ciudadanos, en cuanto a titulares del derecho al medio ambiente como bien o interés colectivo, y al margen de los cauces ordinarios de participación política en un sistema democrático (elecciones de los representantes políticos, consultas populares), una intervención directa en la actuación de la Administración para la defensa del medio ambiente. Puede revestir diversas modalidades:

La participación orgánica

Incorporación de los ciudadanos a los órganos de la Administración. Suele limitarse a órganos de consulta y propuesta. Destacan:

  • En el nivel europeo: el Foro Consultivo Europeo en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible: compuesto por representantes de los sectores de la producción, mundo empresarial, autoridades regionales y locales, asociaciones profesionales, sindicatos, organizaciones de defensa de los consumidores y del medio ambiente y expertos reconocidos en la materia. Asesora a la Comisión sobre todos los problemas relacionados con la política ambiental comunitaria, emitiendo recomendaciones y opiniones cuando es requerido.

  • En el nivel nacional: el Consejo Asesor de Medio Ambiente, órgano de consulta y asesoramiento dentro de la estructura del Ministerio de Medio Ambiente. Se creó por un Real Decreto de 1994 y desde entonces ha sufrido modificaciones en su composición, sin que se haya logrado crear un adecuado entendimiento entre las organizaciones no gubernamentales ambientales (cuya representación se ha visto drásticamente reducida este año) y los representantes ministeriales.

La participación funcional

El ciudadano actúa desde fuera del aparato administrativo aunque ejercita funciones materialmente públicas, que auxilian o colaboran en la protección del medio ambiente por la Administración. Puede hacerlo:

  • Instando la actuación administrativa: mediante las peticiones, propuestas, iniciativas y sugerencias dirigidas a la adopción de medidas de protección ambiental (como la reconocida por la Ley de Protección del Medio Ambiente Atmosférico para que los particulares soliciten la tramitación del expediente para la declaración de zona de atmósfera contaminada), y las denuncias de actividades lesivas del medio ambiente a fin de que la Administración abra un procedimiento sancionador administrativo.

  • Participando en el seno de un procedimiento ya iniciado: la forma más importante para su ejercicio es el trámite de audiencia o información pública.

Podemos destacar tres supuestos en los que este trámite reviste en la actualidad especial importancia en nuestro Derecho como cauce de participación ciudadana en la actuación de la Administración:

  • El trámite de audiencia en la tramitación de anteproyectos de Leyes, Reglamentos e instrumentos de planificación (Ley del Gobierno, Ley de Protección de la Naturaleza y de la Flora y Fauna Silvestres, Ley sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones).

  • El trámite de información pública en los procedimientos administrativos de autorización de obras o actividades potencialmente lesivas del medio ambiente (actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, o autorizaciones para la prevención y el control integrados de la contaminación de las grandes instalaciones industriales).

  • Los trámites de consultas y de información pública en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

La participación cooperativa

Aquella en la que el ciudadano, sin dejar de actuar como tal y sin cumplir funciones materialmente públicas, colabora de una manera voluntaria en programas o actividades que la Administración patrocina o promueve. Puede hablarse de esta participación en dos casos:

  1. Cuando la consecución de las finalidades que persigue la actuación pública de protección del medio ambiente se consigue mediante procedimientos negociados o “acuerdos voluntarios” mediante los cuales determinados agentes económicos o sociales y la Administración se vinculan para la obtención de determinados objetivos ambientales, utilizando para ello con frecuencia los poderes públicos las fórmulas de incentivo o fomento de la iniciativa privada.

  2. La creación por los ciudadanos de organizaciones especiales para la realización de fines de interés general. Falta una regulación de carácter general, como la existente en el ámbito de la protección de los consumidores y usuarios, que reconozca, ordene y, sobre todo, promueva el fenómeno del asociacionismo ambiental, aunque las normas contienen cada vez con mayor frecuencia disposiciones por las que se incentiva a las asociaciones ambientales o se les reconocen derechos de participación.

La participación en la tutela por los Tribunales del medio ambiente

Importancia: las acciones judiciales de los ciudadanos, y en especial de las asociaciones ecologistas, resultan fundamentales para que los Tribunales puedan garantizar un escrupuloso cumplimiento de las normas ambientales, tanto por los ciudadanos como por la propia Administración, frente a los poderosos intereses económicos y políticos que postulan a favor de un desarrollismo descontrolado.

La posibilidades que ofrece nuestro ordenamiento para instar la actuación de los tribunales para la protección del medio ambiente son fundamentalmente:

La posibilidad de acudir a la vía de amparo de los derechos fundamentales frente a las lesiones de carácter ambiental derivadas directa o indirectamente de la actuación de los poderes públicos (de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Derechos Humanos ya expuesta).

Las acciones civiles y la protección del medio ambiente: las acciones civiles, de marcado carácter individualista, tienen menos protagonismo en la tutela del bien jurídico medio ambiente, por el carácter colectivo o difuso de los intereses normalmente implicados y la consiguiente dificultad que reviste con frecuencia la justificación de lesiones singularizadas. La vía existente es la establecida en el art. 1902 del Código Civil, y permite que se condene al demandado a adoptar las medidas correctoras para evitar en el futuro la producción.

La participación de los ciudadanos en la tutela judicial penal y contencioso- administrativa del medio ambiente:

La mayoría de los litigios de carácter ambiental se sustancian ante la Jurisdicción contencioso- administrativa, por el papel preponderante que, como hemos visto, asume la Administración en este ámbito. Los particulares pueden dirigirse bien contra las actuaciones de la Administración o bien contra la inactividad de la misma que lesionen el interés colectivo del medio ambiente. Para los supuestos más graves de ilícitos ambientales, el derecho penal permite la incriminación de las personas físicas responsables de los daños ambientales.

La primera condición para una participación efectiva de los particulares en la tutela judicial del medio ambiente es que se reconozca una amplia legitimación para pedir el cese de las agresiones a este bien jurídico: el mejor instrumento lo constituye la acción pública o acción popular, que permite que cualquier ciudadano pueda recurrir sin necesidad de alegar interés personal alguno. En el ámbito penal se reconoce con carácter general a cualquier persona física o jurídica. En el ámbito administrativo, aunque la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa reconoce la posibilidad de que ostente legitimación activa “cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular”, se limita el reconocimiento de esta acción a “los casos expresamente establecidos por las leyes”, y existen diversas leyes sectoriales de protección ambiental que la han introducido, ampliando los supuestos las leyes autonómicas.

Mejoras que introdujo la Ley de la Jurisdicción contencioso- administrativa de 1998 para la tutela judicial de los intereses ambientales:

  • La creación de un recurso contra la inactividad de la Administración.

  • La ampliación de los supuestos de legitimación activa. Destaca el reconocimiento de legitimación a las asociaciones, siempre que resulten afectadas o estén legalmente habilitadas para la defensa de los derechos o intereses legítimos colectivos, sin necesidad de acreditar título alguno de legitimación y, por tanto, en un tipo de acción semejante a la acción popular. La falta de un reconocimiento expreso general en el ámbito de la protección ambiental de la legitimación para recurrir de las asociaciones ecologistas, hace que sólo una interpretación amplia por los tribunales de la “afección”, que incluya también el mero interés por mantener la legalidad en el ámbito concreto de tutela colectiva que constituye la razón de ser de la asociación, permita una participación eficaz de las asociaciones ecologistas en la defensa por los Tribunales del bien jurídico medio ambiente.

  • La ampliación de las pretensiones de las partes: ahora se permite que, aunque no se tenga un derecho infringido por el acto o disposición recurrido, pueda siempre pedirse “el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma.

  • La posibilidad de que los interesados soliciten cualquier medida cautelar que asegure la efectividad del proceso.

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