04. El Derecho Medioambiental en la Comunidad Europea

Evolución histórica de la competencia comunitaria para la protección del medio ambiente

La ausencia de una base competencial expresa en los Tratados constitutivos y el rápido desarrollo, a pesar de ello, de la acción comunitaria ambiental a partir de la década de los setenta

Ninguna mención en los tres Tratados constitutivos a la protección del medio ambiente.

Primeras Directivas de contenido ambiental: se promulgaron a finales de los sesenta y principios de los setenta con la finalidad de aproximar las legislaciones nacionales a fin de evitar la aparición de obstáculos a la libre circulación de mercancías o distorsiones de la competencia como consecuencia de la adopción por los Estados de normas ambientales.

En la década de los setenta la política ambiental comunitaria comienza a afianzarse: en la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno de octubre de 1972 en París, que supuso la aprobación definitiva del proceso de unión económica de la CEE, se asume decididamente la protección del medio ambiente como política comunitaria. En la Declaración acordada en esta cumbre se subraya “la importancia de una política ambiental en la Comunidad”, y se insta a las instituciones comunitarias a desarrollar un programa de acción en esta materia.

El Primer Programa Comunitario de Acción en materia de medio ambiente (1973- 1976), estableció los principios generales de la política ambiental comunitaria, definió sus objetivos y fijó las acciones prioritarias y las medidas a adoptar en los años siguientes.

Desde entonces, la acción ambiental comunitaria experimentó un rápido desarrollo. Razones que lo favorecieron:

  • La necesidad de armonizar las legislaciones nacionales a fin de evitar distorsiones en la competencia u obstáculos a la libre circulación de mercancías.

  • La existencia de una opinión pública muy favorable a una actuación comunitaria decidida en materia de medio ambiente.

  • El aún escaso desarrollo de políticas ambientales propias de los Estados miembros.

  • El respaldo que en todo momento prestó el Tribunal de Justicia a la ampliación de la acción comunitaria al ámbito ambiental, justificando, en sus primeras resoluciones en la materia, la competencia comunitaria por la necesidad de armonizar las disposiciones nacionales a fin de evitar distorsiones en la competencia, y reconociendo más adelante, en la importante Sentencia de 7 febrero de 1985, asunto Procurador de la República c. Asociación de defensa de la utilización como combustible de aceites usados, que la protección del medio ambiente constituye uno de los “objetivos esenciales” de la Comunidad y que puede justificar incluso, en cuanto tal, restricciones al principio de libre comercio.

La consagración de la competencia comunitaria ambiental y la potenciación de una auténtica acción supranacional en la materia ? ? Acta Única Europea (1986): incorporó el medio ambiente el medio ambiente a los Tratados constitutivos mediante un Título específico con la rúbrica “Medio Ambiente” en que se recogieron los objetivos, principios y condiciones de actuación de la Comunidad en esta materia así como sus competencias en acuerdos internacionales.

Tratado de la Unión Europea (1992):

  • La consecución de un desarrollo sostenible se reconoce como uno de los objetivos de la Unión art. B del Tratado de la Unión Europea) y como uno de los fines de la integración europea (art.2 del Tratado de la Comunidad Europea).

  • Se afirma como una de las acciones propias de la Comunidad el desarrollo de “una política en el ámbito del medio ambiente” (art. 3.k): ello supone un campo de acción permanente de la Comunidad para el que ha de dotarse de un conjunto de medios completo y sistemático.

Tratado de Ámsterdam (1997): la protección ambiental gana más fuerza en la redacción del Tratado de la Comunidad Europea:

  • Se añade a los fines de la integración europea, además de la promoción el desarrollo sostenible, “el logro de un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente” (art.2).

  • Se traslada a la Primera Parte del Tratado, dedicada a los principios de la Comunidad, el principio de integración de las exigencias del medio ambiente en la definición y en la realización de las demás políticas y acciones de la Comunidad (art.6): se subraya su importancia como principio general inspirador de toda actuación comunitaria.

  • Se establece con carácter general el procedimiento de codecisión para la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, con determinadas excepciones en áreas, como las disposiciones de carácter fiscal o las medidas de ordenación territorial y de utilización del suelo, en las que las decisiones han de adoptarse por regla general mediante unanimidad del Consejo.

  • Se introduce el principio de “cooperación reforzada”, que permite que un grupo de Estados miembros puedan avanzar hacia una mayor integración en un área determinada (como puede ser un área de la política ambiental) al margen de los restantes Estados que no quieran participar. Cuando entre en vigor el Tratado de Niza (2002), la aplicación de este principio se verá facilitada.

La delimitación competencial entre la Comunidad Europea y los Estados miembros en materia de medio ambiente

La distribución de competencias normativas

Las competencias comunitarias para la protección del medio ambiente son fundamentalmente de carácter normativo y se desarrollan mediante directivas (normas que fijan los resultados a alcanzar y remiten a los Estados miembros, que han de transponerlas mediante normas internas para que resulten vinculantes en el ámbito nacional, la elección de la forma y los medios para su consecución), frente a los Reglamentos (equivalentes a las leyes nacionales: son directamente vinculantes en todos sus extremos desde que se aprueban y se publican en el Diario Oficial de la Comunidad Europea).

La distribución de las competencias normativas entre la Comunidad y los Estados miembros depende del tipo de competencia que ejerza la Comunidad:

  • Competencias exclusivas: queda excluida la intervención de los Estados miembros, con independencia de que se haya producido o no una intervención comunitaria.

  • Competencias compartidas: en ellas tiene lugar una coparticipación de la Comunidad y de los Estados miembros en su ejercicio. En estas materias, los Estados miembros son libres para adoptar su propia normativa si no existe intervención comunitaria, pero una vez que la Comunidad ha intervenido prevalece la legislación comunitaria. Los Estados deberán respetar en todo caso la norma comunitaria, procediendo a adecuar, si es preciso, las normas estatales preexistentes.

En el ámbito del medio ambiente las competencias son compartidas, aunque la Comunidad ostenta competencias exclusivas en otras materias con un acusado componente o incidencia ambiental, como es el caso de la política común de la pesca.

La intervención normativa comunitaria no excluye en este ámbito por completo las competencias de los Estados, que podrán:

  • Desarrollar la medida comunitaria en el margen que esta permita, que resulta especialmente acusado en el caso de las directivas.

  • Los Estados pueden siempre mantener o adoptar disposiciones más protectoras del medio ambiente, debiendo notificar estas disposiciones a la Comisión o recibir su aprobación expresa, según los casos.

La intervención normativa de la Comunidad Europea en este marco de las competencias compartidas se ve limitada por el respeto de dos principios:

  1. El principio de subsidiariedad, en virtud del cual “En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario” (art. 5 del Tratado de la CE).

  2. El principio de proporcionalidad, en virtud del cual “Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado” (art. 5).

A su vez, en aquellos caso en que los Estados miembros pueden ejercer competencias normativas ambientales encuentra siempre como un límite fundamental el respeto a las disposiciones y principios del Tratado.

En el ámbito de la protección ambiental, el problema que con más frecuencia se plantea es el de la compatibilidad de las disposiciones nacionales con la libertad de comercio, que se concreta en numerosos mecanismos jurídicos destinados a garantizar la libre circulación de bienes y servicios en el ámbito comunitario. El principio de libertad de comercio está sin embargo, como ha reconocido el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, sujeto a determinados límites impuestos por los objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad. La protección del medio ambiente, como declaró el Tribunal de Justicia y hoy confirma su reconocimiento expreso en el art. 2 del Tratado como uno de los fines de la integración europea, es uno de esos objetivos que pueden justificar medidas susceptibles de tener un efecto restrictivo sobre el libre comercio y la libre competencia, con la precisión de que tales medidas “no pueden resultar discriminatorias ni superar las restricciones inevitables justificadas por objetivos de interés general” (Sentencia de 7 de febrero de 1985 –asunto Procurador de la República Francesa c. Asociación de defensa de la utilización como combustible de aceites usados).

La competencia estatal de ejecución de la legislación ambiental y la función comunitaria de vigilancia y control

De acuerdo con el Tratado de la CE, “sin perjuicio de determinadas medidas de carácter comunitario”, corresponde a los Estados miembros “la ejecución de la política comunitaria en materia de medio ambiente” (art.175).

A las instituciones comunitarias les corresponde efectuar una función de vigilancia y control de la ejecución del derecho comunitario por parte de los Estados miembros, que se superpone al control que los tribunales nacionales realizan del cumplimiento de la legislación ambiental comunitaria.

Esta tarea de supervisión y control le corresponde fundamentalmente a la Comisión, en ejercicio de la función que le encomienda el art. 211 del Tratado de velar por la aplicación de sus preceptos. Dificultades que presenta el ejercicio de esta función:

  • La Comisión carece de los medios materiales y personales para realizar directamente esta función de vigilancia y control. La inspección ambiental se realiza por ello a nivel nacional, aunque existe una cooperación entre los Estados miembros que se articula mediante la denominada red IMPEL (Implementation and enforcement of environmental Law Network).

  • Aunque la mayoría de las directivas ambientales exigen la remisión por los Estados miembros de informes periódicos sobre su aplicación, esta obligación suele ser sistemáticamente incumplida por los Estados.

  • Por ello, la principal fuente de información de la Comisión la constituyen las quejas de los ciudadanos junto a las preguntas o interpelaciones parlamentarias y las reclamaciones dirigidas por personas o asociaciones al Parlamento Europeo (de las que esta institución da traslado a la Comisión), o al Defensor del Pueblo europeo.

Cuando la Comisión llega a la conclusión de que un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones de ejecución del derecho comunitario, pone en marcha el procedimiento de infracción previsto en el Tratado (art.226), que puede concluir con un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia.

Para asegurar el cumplimiento por los Estados de las sentencias condenatorias del Tribunal de Justicia, el Tratado de Maastricht Maastricht introdujo la posibilidad de que el Tribunal dicte sentencias en las que imponga, a petición de la Comisión, el pago de sumas a tanto alzado o de multas coercitivas a los Estados miembros que incumplan una Sentencia del Tribunal que haya declarado un incumplimiento del derecho comunitario (art.228.2 del Tratado de la CE). Además, los Estados pueden incurrir en responsabilidad patrimonial interna frente a los particulares por los daños y perjuicios derivados de haber incumplido el deber comunitario de adaptar el derecho interno al contenido de una directiva (Sentencia Francovich y Bonifaci, de 19 de noviembre de 1991, y Sentencias, entre otras, Brasserie du Pêcheur y Factortame, de 5 de marzo de 1996, y British Telecommunications, de 26 de marzo de 1996).

A pesar de estas medidas, subsiste un alto grado de incumplimiento en los Estados de la normativa ambiental de la Comunidad, tal y como reconoce el Sexto Programa de Acción comunitario en Materia de Medio Ambiente, que destaca la necesidad de fomentar “una aplicación y un cumplimiento más efectivos de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente (...)”, señalando que para ello se requiere:

  • “más medidas para mejorar el respeto de la normativa comunitaria sobre protección del medio ambiente y hacer frente a las violaciones de la legislación medioambiental;

  • el fomento de mejores normas de autorización, inspección, control y aplicación por los Estados miembros;

  • una revisión más sistemática de la aplicación de la legislación medioambiental en los Estados miembros;

  • la mejora del intercambio de información acerca de las mejores prácticas en materia de aplicación, incluso a través de la red europea para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente (IMPEL) en el marco de sus competencias”.

La competencia de la Comunidad para celebrar Convenios Internacionales relativos a la protección del medio ambiente

La competencia internacional sobre protección del medio ambiente de la Comunidad se desarrolló paralelamente a su competencia interna: teoría de los “poderes implícitos” consagrada por el Tribunal de Justicia (Sentencia Comisión c. Consejo –asunto A.E.T.R- , de 31 de marzo de 1971, Sentencia Kramer, de 14 de julio de 1976, y Dictamen del Tribunal de 26 de abril de 1977).

El Tratado de la CE reconoce en la actualidad expresamente la competencia internacional en esta materia (art. 174.4), que se ve potenciada además por el reconocimiento desde el Tratado de Maastricht como uno de los objetivos de la acción comunitaria del “fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente” (art. 174.1).

Sexto Programa de acción comunitario en materia de Medio Ambiente: configura la cooperación internacional de la Comunidad en esta materia como una de las prioridades de la acción ambiental comunitaria.

Los objetivos y principios rectores de la acción comunitaria ambiental

Objetivos de la política ambiental de la Comunidad (art.174.1 del Tratado de la Comunidad)

  • La conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente.

  • La protección de la salud de las personas.

  • La utilización prudente y racional de los recursos naturales.

  • El fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente 3.2. Principios generales que rigen la actuación comunitaria de protección del medio ambiente.

Los principios y condiciones que han de regir la actuación comunitaria ambiental (no tienen una eficacia normativa pero han de informar todo el derecho comunitario ambiental y, por ello, pueden servir de parámetro jurídico a los Tribunales para interpretar o enjuiciar esta legislación).

Principios generales que han de regir la actuación comunitaria de protección del medio ambiente (art. 174.2 y art. 6 del TCE)

La necesidad de lograr “un nivel de protección elevado”, principio condicionado por la necesidad de tener en cuenta “la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad” (lo que permite una diferenciación de estándares de protección en atención a las distintas condiciones de las Regiones de la Comunidad).

Los principios “de cautela y de acción preventiva”. El principio de acción preventiva supone que la Comunidad ha de adoptar medidas de protección del medio ambiente aun antes de que se haya producido una lesión al mismo, sin que quepa esgrimir en su contra los principios de subsidiariedad o de proporcionalidad que rigen el ejercicio de las competencias comunitarias, siempre que se constate científicamente la existencia de un riesgo real y la contribución de la medida a evitarlo. El principio de cautela es un criterio dirigido a excluir la necesidad de que exista plena certeza científica sobre la efectividad de las medidas adoptadas para la reducción del riesgo: como ha precisado la Comisión proporciona una base para la acción en “casos en los que se han identificado riesgos potencialmente peligrosos para el medio ambiente, derivados de un fenómeno, producto o proceso, pero no puede procederse a una evaluación científica detallada del nivel de riesgo”.

El principio de “corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma”: ha sido aplicado por el Tribunal de Justicia para afirmar que los residuos, en atención a sus especiales implicaciones para el medio ambiente, “deben gestionarse lo más cerca posible del lugar de producción, a fin de limitar al máximo su traslado” (S. Comisión c. Reino de Bélgica, de 9 de julio de 1992 –asunto del tratamiento y eliminación de residuos por la Región Valona).

El principio “quien contamina paga”, procedente de las reglas de aplicación general del Derecho internacional del medio ambiente. Entre las diversas técnicas que pueden utilizarse para hacer efectivo en la práctica el principio, el Quinto Programa comunitario de acción en materia ambiental destacó “El uso de instrumentos económicos y fiscales (que) se va a convertir en una parte cada vez más decisiva del enfoque general cuando se trata de fijar correctamente los precios y generar unos incentivos basados en el mercado, o un comportamiento respetuoso con el medio ambiente”. La aplicación del principio "quien contamina paga" exige también establecer un régimen de responsabilidad por los daños provocados al entorno. A pesar de su enfática y reiterada afirmación, su aplicación en la práctica comunitaria se ha realizado siempre de un modo flexible, pues las ayudas y subvenciones públicas dirigidas a la protección del medio ambiente se admiten con bastante amplitud.

El principio de integración de la consideración ambiental en las demás políticas de la Comunidad Europea, lo define el art. 6 del Tratado de la CE con gran amplitud: “Los requisitos de protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible”. Problemas que suscita la aplicación de este principio:

  • Algunas políticas comunitarias resultan incompatibles per se con las exigencias de protección del entorno y a lo más que se puede aspirar es a limitar sus efectos perniciosos para el entorno (p.ej., política de transportes).

  • En otros casos, aun sin existir una incompatibilidad radical, la articulación del medio ambiente con otras políticas comunitarias plantea dificultades por existir principios o intereses encontrados, como es el caso, de la protección ambiental y libre circulación de bienes y servicios o de la protección ambiental y el principio de libre competencia.

Las condiciones

Las denominadas “condiciones” de la acción comunitaria ambiental (art. 174.3 del Tratado de la CE): suponen la necesidad de que la Comunidad tenga en cuenta, al elaborar su política en el área del medio ambiente:

  • los datos científicos y técnicos disponibles;

  • las condiciones del medio ambiente en las diversas regiones de la Comunidad;

  • las ventajas y las cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción;

  • el desarrollo económico y social de la Comunidad en su conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones

Los programas comunitarios de acción ambiental

La elaboración de la política y el derecho del medio ambiente se inicia con la planificación, basándose en los principios y objetivos fijados desde 1973 en sucesivos Programas de Acción en medio ambiente, ante la ausencia de previsiones normativas específicas en los Tratados constitutivos hasta el Acta Única.

Los primeros cinco Programas de Acción en materia ambiental se han adoptado como actos administrativos atípicos, de carácter intergubernamental y sin fuerza normativa alguna en el ámbito comunitario, aunque han marcado las directrices políticas de las normas vinculantes aprobadas en su vigencia.

Desde el Tratado de la Unión Europea se les reconoce el carácter de actos comunitarios, adoptados mediante un sistema de codecisión, y que revisten el carácter de Decisión, lo que conlleva su carácter vinculante “en todos sus elementos para todos sus destinatarios” (art. 249 del Tratado).

Primeros cinco programas aprobados:

  • Primer Programa comunitario de Acción en materia de Medio Ambiente: se aprobó el 22 de diciembre de 1973 para el periodo 1973- 1977.

  • Segundo Programa: se aprobó el 17 de mayo de 1977 para el periodo 1977- 1981.

  • Tercer Programa: se aprobó el 7 de febrero de 1983 para el periodo 1982- 1986.

  • Cuarto Programa: se aprobó el 19 de octubre de 1987 para el periodo 1987- 1992.

  • Quinto Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible: fue aprobado el 1 de febrero de 1993, para el periodo 1993- 2000, con el título “Hacia un desarrollo sostenible. Su periodo de vigencia se prolongó hasta la aprobación del Sexto Programa en julio de 2002. Con el se pretendió:

    • Consagrar el nuevo enfoque o paradigma del “desarrollo sostenible” en la política ambiental comunitaria.

    • Introducir un cambio radical en la orientación de la política comunitaria ambiental, partiendo de la insuficiencia e las medidas adoptadas en las dos décadas anteriores para frenar el deterioro del medio ambiente en la Comunidad. Se trata de adoptar una estrategia más ambiciosa que consiste básicamente, en palabras del Programa, en “integrar plenamente la política del medio ambiente en las demás políticas pertinentes mediante la participación activa de todos los agentes principales de la sociedad (administraciones, empresas y ciudadanos) y con más y mejores instrumentos para controlar y modificar el comportamiento, por ejemplo, mediante un uso más frecuente de las fuerzas del mercado”.

En la evaluación global de la puesta en práctica del Quinto Programa que realizó la Comisión en 1999 (Comunicación COM (1999) 534 final), la conclusión a la que se llega es que "aunque se han realizado progresos en materia de legislación medioambiental (...) por lo que se refiere a la integración del medio ambiente en las demás políticas los resultados han sido más bien modestos", y "los avances hacia un desarrollo sostenible han sido relativamente escasos, principalmente debido a la ausencia de un compromiso claro por parte de los Estados miembros y las partes interesadas y a la poca identificación de otros sectores con el Programa". Pese a ello, se considera que "el planteamiento general del Programa sigue siendo válido y constituye el punto de partida de la futura política".

Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente (aprobado por Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002), mantiene en consecuencia las pautas del programa anterior, pero reconoce que se “requieren nuevas actuaciones”, dado que “Subsisten algunos problemas ambientales graves, y están surgiendo otros nuevos” . Establece cuatro metas o ámbitos de acción prioritarios, en relación a los cuales define las actuaciones y medidas que habrán de adoptarse:

  1. El cambio climático, con el objetivo de estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero hasta un nivel que no provoque cambios artificiales del clima de la Tierra.

  2. Proteger, conservar, restaurar y desarrollar el funcionamiento de los recursos naturales, los hábitats naturales, y la flora y la fauna silvestres, con el fin de detener la desertización y la pérdida de la biodiversidad, y en particular la diversidad de recursos genéticos, tanto en la Unión Europea como en el mundo.

  3. “Medio Ambiente y salud”: se reconoce por primera vez la vinculación existente entre un medio ambiente adecuado y la salud y calidad de vida de los ciudadanos, y se adoptan medidas y objetivos concretos para mejorar estas últimas.

  4. El logro de una mayor eficiencia en la utilización de los recursos, tanto renovables como no renovables y de la gestión de residuos que provoca que asegure modelos de producción y consumo más sostenibles.

Estrategia a adoptar para la consecución de estos objetivos: consiste en potenciar el cambio de orientación de la política comunitaria ambiental que inició el Quinto Programa. Novedad introducida: elaboración y puesta en práctica de “estrategias temáticas” (concebidos como Programas sectoriales), para responder a una serie de “temas complejos que exigen un enfoque amplio y multidimensional” (protección del suelo, protección y conservación del medio ambiente marino, utilización sostenible de plaguicidas etc).

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