05. Instrumentos horizontales para la evaluación de impacto ambiental

El origen de la Evaluación de Impacto Ambiental en Estados Unidos y su adopción en la Comunidad Europea

National Environment Policy Act de 1969: norma que por primera vez impuso de forma generalizada la elaboración de un estudio o evaluación de impacto ambiental para “toda actuación que de forma significativa pueda afectar a la calidad del medio humano”.

Ámbito de aplicación: todo proyecto o propuesta federal, ya sea de ley o de norma reglamentaria, ya sea de programas o proyectos de los servicios federales, tanto los llevados directamente por estos, como los por ellos financiados o autorizados.

Proceso complejo, cuyas notas más destacadas son:

Carácter pluridisciplinar, análisis y valoración de los efectos ambientales de factores muy diversos de la actividad proyectada (físico- químico, ecológico, estético o social).

La articulación en él de importantes cauces para la participación, tanto institucional –de otras agencias y organismos afectados o con competencias ambientales– como de los individuos y grupos con intereses directa o indirectamente afectados que participen en el proceso de evaluación.

La técnica de Evaluación de Impacto Ambiental alcanzó un gran arraigo en Estados Unidos, lo que propició su adopción en Europa: se introdujo a nivel comunitario con la Directiva 85/337/CEE, sobre "Evaluación de las incidencias de ciertos proyectos públicos y privados sobre el ambiente”.

En un principio, la Directiva tenía un limitado ámbito de aplicación, que se reducía a determinados proyectos concretos, pero el ámbito de aplicación se vio notablemente ampliado por la Directiva 97/11/CE, y finalmente, la recientemente aprobada Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (todavía no transpuesta en España), relativa a la evaluación de determinados planes y programas en el medio ambiente, obliga a los Estados a establecer un procedimiento de evaluación y consulta, semejante al existente para los proyectos y actividades, para todos los planes y programas en materia de ordenación del territorio, tanto si se trata de planes y programas adoptados por las autoridades públicas como si son aprobados mediante un acto legislativo, que establezcan el marco para la autorización en el futuro de los proyectos sometidos a evaluación de impacto conforme a la Directiva 85/337/CEE.

El concepto de medio ambiente, tomado del derecho norteamericano, fue en cambio desde el principio muy amplio.

La Directiva deja libertad a los Estados en cuanto a la regulación del procedimiento y exige el establecimiento de una fase de información pública.

La recepción en España de la Técnica de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): concepto y ámbito material de aplicación

Antecedentes: evaluaciones sobre las repercusiones de determinadas actividades sobre el entorno exigidas por el Reglamento de Actividades Clasificadas de 1961 o la Ley de Aguas, de 2 de agosto de 1985.

Regulación con carácter general, por transposición de la Directiva Comunitaria de 1985:

Real Decreto legislativo, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, modificado, para adecuarlo a la Directiva Comunitaria de 1997, por la Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio.

Puede definirse como una técnica de protección ambiental de carácter preventivo consistente en un procedimiento compuesto por un conjunto de estudios y sistemas técnicos, y abierto a la participación pública, cuyo objeto es posibilitar la evaluación por la autoridad ambiental del impacto o efectos para el medio ambiente de dicho proyecto en un informe o dictamen, denominado declaración de impacto ambiental, en el que se pronuncia, desde los postulados ambientales, sobre la conveniencia o no de realizar el proyecto y sobre las condiciones en que, en su caso, debe realizarse.

Ámbito de aplicación: determinados proyectos, públicos o privados, que pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente ? ? De modo necesario, todos los consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad cuando se hallen comprendidas en el Anexo I del Real Decreto Legislativo.

Los proyectos que se relacionan en el Anexo II del Real Decreto Legislativo cuando así lo decida la autoridad ambiental tras un estudio caso por caso de conformidad con los criterios especificados en el Anexo III y mediante una decisión motivada y pública. Los criterios de selección que especifica el Anexo III siguiendo la Directiva comunitaria, incluyen consideraciones relativas a las características de los proyectos (tamaño, utilización de recursos naturales, contaminación etc.), a la ubicación de los mismos (con criterios dirigidos a determinar “la sensibilidad medioambiental de las áreas geográficas que puedan verse afectadas por los proyectos”), y a las características del potencial impacto (extensión, probabilidad, duración etc.). La Ley precisa que este estudio caso por caso no será necesario cuando las Comunidades Autónomas, en uso de sus competencias normativas en materia de medio ambiente, impongan obligatoriamente para estos proyectos el procedimiento de impacto ambiental o fijen para ellos umbrales de acuerdo con los criterios establecidos en el Anexo III.

Algunas normas autonómicas han ampliado el ámbito de aplicación de la EIA, incluyendo incluso la evaluación de impacto a planes y programas, aún no exigida a nivel nacional hasta que se transponga la Directiva Comunitaria que la establece.

Se exceptúan del procedimiento de EIA las actuaciones en él enunciadas en tres casos (cuyo alcance ha sido precisado por la jurisprudencia comunitaria y constitucional española):

  • Cuando se trate de proyectos relacionados con la defensa Nacional.

  • Cuando se trate de proyectos aprobados específicamente por una Ley del Estado.

  • Cuando el Consejo de Ministros, en supuestos excepcionales y mediante acuerdo motivado, exceptúe de este trámite de evaluación de impacto a un proyecto determinado, en cuyo caso el acuerdo “se hará público y contendrá, no obstante, las previsiones que en cada caso estime necesarias en orden a minimizar el impacto ambiental del proyecto”.

El procedimiento de evaluación ambiental de proyectos y actividades

Se configura en nuestro Derecho como un proceso que se integra, como una fase adicional, dentro del procedimiento ordinario de elaboración de un proyecto (si éste es de iniciativa pública), o de tramitación de la solicitud de autorización o concesión por la Administración competente (si es un proyecto de iniciativa privada), compuesto por una serie de trámites y abierto a la participación pública, y dirigido a la formación del juicio sobre los efectos sobre el medio ambiente de dicho proyecto en que consiste la declaración de impacto ambiental.

Trámites fundamentales que componen el procedimiento de acuerdo con la regulación estatal, aplicable sólo supletoriamente a las CCAA:

Órgano ambiental competente para llevar a cabo el procedimiento: viene determinado por cuál sea la Administración pública competente para la realización o autorización del proyecto, siendo el Ministerio de Medio Ambiente para los proyectos estatales y el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma para los proyectos autonómicos (distribución declarada acorde con el orden constitucional de distribución de competencias por la STC 13/1998, de 22 de enero).

Iniciación y consultas:

  • El procedimiento se inicia cuando quien se proponga realizar un proyecto de los que se deben someter en todo caso o pueden quedar sometidos al procedimiento de EIA comunica esta intención al órgano ambiental competente, acompañando una Memoria- resumen que recoja las características más significativas del proyecto y, en el caso de que deba decidirse su sometimiento o no al procedimiento, la documentación acreditativa de las características, ubicación y potencial impacto del mismo.

  • El órgano administrativo de medio ambiente, podrá realizar en esta fase consultas a las personas, instituciones y Administraciones previsiblemente afectadas por la ejecución del proyecto. Como consulta preceptiva se establece que, cuando se trate de un proyecto que pueda afectar a la conservación de la flora o la fauna, espacios protegidos o terrenos forestales, será consultado preceptivamente el órgano competente de la Comunidad o CCAA afectadas con competencias en materia de conservación de la naturaleza, y el organismo autónomo Parques Nacionales si pudiera afectar a uno de estos espacios protegidos.

  • El órgano ambiental resolverá sobre la necesidad de seguir o no el procedimiento de EIA en aquellos casos en que se decide caso por caso en atención a las circunstancias concurrentes: resolución motivada y pública y que podrá ser objeto de control por los Tribunales.

El estudio de impacto ambiental: decide sobre la procedencia o no de la realización del proyecto tras un análisis del mismo desde el punto ambiental, valorando los efectos que puede producir sobre el medio ambiente, examinando, en su caso, las alterativas técnicamente viables, o proponiendo medidas para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales significativos así como un programa de vigilancia ambiental que justifique el cumplimiento de tales medidas. La responsabilidad de su realización se atribuye al propio titular del proyecto afectado, introduciéndose cautelas frente a una posible mala fe o parcialidad en la aportación o evaluación de datos que éste realiza. El estudio de impacto se adjuntará, como una pieza más, al expediente del procedimiento sustantivo para la autorización o realización del proyecto.

Los trámites de información pública y de solicitud de informes:

  • El estudio de impacto ambiental debe someterse, conjuntamente con el documento técnico del proyecto, a información pública, bien dentro del marco del procedimiento sectorial de aprobación o autorización del proyecto o, si este no lo prevé, se llevará posteriormente a cabo por el órgano ambiental.

  • La autoridad ambiental podrá recabar los informes que considere oportunos y, en todo caso, se establece como preceptiva la solicitud de informes a las siguientes Administraciones:

    • Cuando corresponda a la Administración del Estado formular la declaración de impacto ambiental, será consultado preceptivamente el órgano de la Comunidad Autónoma en donde se ubique territorialmente el proyecto.

    • Cuando el proyecto pueda tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente de otro Estado miembro de la Unión Europea, se seguirá el procedimiento de petición de informes regulado en el Convenio sobre Evaluación de Impacto de Medio Ambiente en un contexto transfronterizo de 1991.

La declaración de impacto ambiental. Tras todos estos trámites, la autoridad ambiental formulará la llamada declaración de impacto ambiental, que "determinará, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizar el proyecto, y en caso afirmativo, fijará las condiciones en que debe realizarse". En caso de discrepancia del órgano con competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto con el órgano de medio ambiente respecto de la conveniencia de ejecutar el proyecto o sobre el contenido del condicionado de la declaración de impacto, resolverá el Consejo de Ministros, o el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente, según la Administración que haya tramitado el expediente. La declaración de impacto ambiental se hará pública en todo caso mediante su publicación en el Boletín Oficial del Estado o de la Comunidad Autónoma que corresponda, debiendo publicarse asimismo la declaración del órgano de gobierno en un sentido distinto al determinado por la declaración de impacto, haciendo constar las principales razones y consideraciones en que ha basado su decisión y las medidas, en su caso, para evitar, reducir y, si es posible, compensar los principales efectos negativos.

Efectos jurídicos y control judicial de la Declaración de Impacto Ambiental

Se trata de un trámite preceptivo cuya omisión, por expresa disposición legal, determina la suspensión de la actividad o proyecto si se hubiera seguido adelante con su aprobación o realización sin cumplir con este requisito.

Esta disposición conlleva que no opere el silencio positivo en los procedimientos en los que se exige la EIA, por mucho que sea el tiempo transcurrido sin que el órgano ambiental formule la Declaración de impacto ambiental, y supone además la nulidad de pleno derecho de la resolución que haya concedido el órgano titular de la competencia sustantiva sobre el proyecto, por aplicación de lo dispuesto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Además, y como una de las novedades introducidas por la Ley 6/2001, se establece como sanción muy grave el inicio de la ejecución de un proyecto privado que deba de acuerdo con las disposiciones de la Ley someterse a evaluación de impacto ambiental, incumpliendo dicho requisito En cuanto al control judicial de la Declaración de Impacto: la jurisprudencia (TC y TS) entiende que la naturaleza de la declaración de impacto, en cuanto informe inscrito en el procedimiento sustantivo para la aprobación o autorización del proyecto, es la de un acto de trámite, por lo que, en principio, no puede ser recurrido directamente, salvo que se considere que decide directa o indirectamente el fondo del asunto, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento o puede producir indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), debiendo realizarse su impugnación junto con la resolución final de autorización o aprobación del proyecto.

La auditoria ambiental y la gestión ecológica de la empresa

Introducción

Dentro de la actual estrategia para la protección ambiental, que tiene uno de sus pilares en la colaboración de los agentes económicos y en que esta colaboración se logre mediante fórmulas de incentivo y apoyo por parte de los poderes públicos, destaca la utilización de las técnicas e instrumentos importados del propio mundo empresarial (de los sistemas tradicionalmente utilizados para el fomento de la calidad y de la seguridad industrial). Así ocurre con los sistemas de normalización y de certificación de la calidad medioambiental de los productos y con el sistema de ecogestión y de auditoría ambiental.

Concepto y objetivos de las auditorías ambientales

Concepto

Es un procedimiento para la evaluación del comportamiento ambiental de una empresa con el fin de conocer y mejorar los efectos de su actividad sobre el medio ambiente.

Constituye en principio un instrumento puramente privado, pero en los últimos años se ha incorporado a las políticas públicas de protección ambiental.

Objetivos

Los objetivos que persiguen los empresarios con su realización (al margen de su fomento o incentivo por los poderes públicos, que puede actuar como un factor añadido) son:

  • Conveniencia, ante las cada vez mayores exigencias ambientales del ordenamiento jurídico, de realizar un “chequeo” de su cumplimiento, con el fin de introducir las correcciones necesarias a efectos de reducir el riesgo de pleitos y responsabilidades legales vinculadas al incumplimiento de la normativa aplicable, lo que puede a su vez reducir el costo de las pólizas de seguro.

  • La auditoría ambiental puede poner de manifiesto disfunciones en el sistema productivo y de gestión de recursos de la empresa cuya corrección permita un mejor control y ahorro de materias primas, una reducción en el consumo de energía y un aprovechamiento y minimización de los residuos.

  • La mejora de la “imagen ambiental” de la empresa, por razones de publicidad y de márketing.

En la actualidad, una de las prioridades de las nuevas políticas públicas ambientales referidas a la empresa lo constituye el desarrollo de sistemas de gestión dirigidos a mejorar sus resultados ambientales y el “autocontrol” de su cumplimiento mediante un sistema de ecoauditorías. En la Comunidad Europea: se introdujo un sistema de este tipo en 1993, actualmente regulado por el Reglamento comunitario 761/2001, por el que se permite que las organizaciones se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de ecogestión y ecoauditoría (conocido como sistema EMAS). Las directrices para la aplicación del sistema han sido aprobadas por la Comisión mediante una Recomendación y una Decisión publicadas el 7 de septiembre de 2001.

Ámbito de aplicación del sistema EMAS

El ámbito de apliación es muy amplio, cualquier tipo de “organización” (empresa, Ayuntamiento...) o una parte o combinación de ellas, sin necesidad de que ostenten personalidad jurídica (un solo Centro de una gran organización o unión de varias empresas pequeñas...) 2.4. Organización administrativa para la aplicación del sistema Su aplicación se lleva a cabo de modo descentralizado por entidades de los Estados miembros, siendo las más importantes:

Los verificadores medioambientales: les corresponde validar las declaraciones medioambientales de las organizaciones para su inclusión en el sistema tras comprobar que cumplen todas las condiciones requeridas por el sistema EMAS.

Los Estados deben establecer un sistema destinado a acreditar verificadores medioambientales que acrediten su independencia y especialización y a supervisar su funcionamiento: en España tanto la Administración del Estado como las CCAA pueden designar entidades de acreditación y por el RD 85/1996 se designó ya como entidad de acreditación a ENAC, con carácter subsidiario en tanto las CCAA no designen sus propias entidades de acreditación.

Los organismos competentes designados por los Estados, les corresponde la decisión final sobre la inclusión de las organizaciones en el sistema, procediendo a su registro. En España, se atribuye a las CCAA la competencia para su designación, aunque se designa como tal a nivel de la Administración General del Estado y con carácter subsidiario a la Secretaría General de Medio Ambiente del Ministerio de Medio Ambiente.

Incentivos para la participación en el sistema

Utilización del logotipo EMAS que acredita la participación de la organización en el sistema lo que, supuesta la cada vez mayor concienciación ambiental de los consumidores, reporta a la empresa ventajas de publicidad y márketing, asociadas a la mejora de su imagen ambiental.

El Reglamento EMAS promueve el establecimiento de medidas de asistencia técnica y de apoyo a los organismos, en especial las PYME, facilitándoles los medios técnicos y económicos que les eviten cargas administrativas o económicas que excedan de sus posibilidades.

El Reglamento prevé asimismo, como novedad, que la Comisión y otras instituciones de la Comunidad, así como otras autoridades nacionales estudien el modo en que el registro EMAS podrá tomarse en consideración al establecer los criterios de su política en el ámbito de la contratación pública.

Obligaciones para acreditar la participación en el sistema EMAS

Realizar un primer análisis medioambiental de sus actividades, productos y servicios que permita decidir cuáles son los aspectos ambientales de la organización que tienen un impacto significativo en el medio ambiente para introducir las medidas de gestión adecuadas.

A la vista de esos aspectos ambientales más significativos de la organización, establecer un sistema de gestión medioambiental, lo que exige el cumplimiento de los siguientes requisitos:

Definir la política medioambiental de la organización: sus objetivos generales y principios de acción con respecto al medio ambiente.

Concretar la política medioambiental en un programa de gestión medioambiental, en el que se definan:

  • La asignación de responsabilidades para lograr los objetivos y metas definidos.

  • Los medios y el calendario de tiempo en que han de ser alcanzados.

Establecer los recursos esenciales, tanto humanos como tecnológicos y financieros, para la implantación del sistema.

Realizar auditorías medioambientales a intervalos no superiores a tres años, por personas independientes y especializadas, que pueden formar parte de su propio personal o pueden ser personal externo. Al término de la auditoría, los auditores confeccionan un informe escrito, que comunicarán formalmente a la dirección de la empresa sobre el grado de cumplimiento de la política medioambiental, pudiendo incluirse la necesidad de adoptar medidas correctoras. Este informe pertenece a la organización y puede no hacerlo público, en cuyo caso no obtendría la acreditación EMAS.

Preparar una declaración medioambiental en la que se hacen públicos los efectos ambientales de la organización, su política y su sistema de gestión medioambiental y la mejora permanente de su comportamiento ambiental, según los resultados de la auditoría realizada.

Obtener la validación de la declaración medioambiental por un verificador medioambiental acreditado. El verificador medioambiental comprueba que la empresa haya establecido un sistema de gestión medioambiental plenamente operativo, que se ha realizado correctamente el examen de gestión por medio de la auditoría medioambiental y la adecuada preparación de la declaración medioambiental, pudiendo proponer a la empresa la solución de los problemas que haya detectado y, una vez subsanados, procederá a la validación de la declaración medioambiental.

Tramitar el registro del centro en el Registro oficial correspondiente, presentando la declaración medioambiental validada y pagando la empresa las tarifas de registro establecidas por el Estado miembro. El organismo competente procederá al registro tras comprobar que el centro satisface todas las obligaciones establecidas en el Reglamento EMAS. La Comisión, con la información que anualmente le proporcionen los Estados, llevará un registro de verificadores medioambientales acreditados y de organizaciones registradas en el EMAS, que pondrá a disposición del público.

Una vez registrada, la empresa deberá proceder a informar al público de su declaración medioambiental validada y cada año deberá hacer actualizar la información de la declaración medioambiental y validar por un verificador medioambiental los cambios que se produzcan (se exceptúan como regla general las pequeñas empresas y organizaciones de esta obligación). Las auditorías se realizarán con un periodo no superior a tres años.

El organismo competente puede proceder a suspender o cancelar la inscripción en el supuesto de que, a la vista de las pruebas recibidas, llegue a la conclusión de que la organización ya no cumple los requisitos del Reglamento EMAS o la correcta aplicación de la legislación medioambiental.

Sistemas nacionales de ecogestión y ecoauditoría

AENOR: además de haber sido acreditado como verificador medioambiental a nivel nacional para la aplicación del sistema EMAS, ha desarrollado su propio sistema de gestión y auditoría medioambientales, que establece unas obligaciones y sigue un procedimiento muy similares a los previstos en la norma comunitaria, otorgando a las empresas que se adhieran voluntariamente al mismo la distinción AENOR- GESTIÓN AMBIENTAL. Las empresas que se sometan al sistema de certificación de la gestión ambiental de AENOR y obtengan el distintivo AENOR- GESTION AMBIENTAL podrán optar además a su inclusión en el sistema comunitario de ecogestión y ecoauditoría, una vez que obtengan su declaración medioambiental validada por la propia AENOR de acuerdo con los requisitos que establece la normativa comunitaria y procedan a su registro oficial ante el organismo competente.

Algunas Comunidades Autónomas han establecido o previsto la instauración de un régimen jurídico propio de auditorías ambientales y, en algunos casos de ecogestión (destaca el establecido en la Comunidad de Castilla y León, en cuanto establece el carácter obligatorio de someterse a auditorías ambientales periódicas para las empresas dedicadas a determinadas empresas que enumera).

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