07. Técnicas de regulación, limitación y control

La protección del medio ambiente como título de intervención de los poderes públicos en la actividad privada

La Constitución configura la defensa y restauración del medio ambiente como un título de intervención de los poderes públicos, pues les encomienda velar por la utilización racional de los recursos naturales apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva y prescribe que toda la riqueza del país, sea cual fuere su titularidad, está subordinada al interés general, en este caso la preservación del bien jurídico del bien ambiente. Esta intervención, en cuanto suponga una restricción de la libertad o los derechos de los ciudadanos, debe operarse por medio de una Ley formal que, o bien lleve a cabo por sí misma la prohibición o limitación de la actividad privada, o bien habilite a la Administración para ejercitar las diversas técnicas administrativas de limitación (así se deduce de nuestra Constitución y lo ha reconocido expresamente el Tribunal Constitucional en diversas sentencias).

La demanialización de recursos naturales como técnica de protección ambiental

El artículo 132.2 de la Constitución y sus leyes de desarrollo han calificado como "bienes de dominio público estatal" determinados recursos naturales íntimamente ligados a la calidad ambiental, como son las dependencias del dominio público marítimo- terrestre, y todas las aguas continentales, tanto superficiales como subterráneas (Ley 29/1985, de 2 de agosto).

Entre los fines que se persigue con la reserva de la titularidad de estos bienes al Estado figura, como ha reconocido el TC, el objetivo ambiental de garantizar la gestión y utilización controlada o equilibrada del recurso natural, en orden a su preservación.

La incorporación de un recurso al dominio público excluye la propiedad privada del mismo y otorga a los poderes públicos los máximos poderes para evitar que la intensidad o lesividad de la actividad privada conduzca a su menoscabo o deterioro. Así se aprecia en la Ley de Aguas y en la Ley de Costas:

  • Los aprovechamientos privados se limitan y controlan a través de las técnicas de la autorización y concesión.

  • Se reconoce la posibilidad de que la Administración prohíba absolutamente, en zonas concretas, aquellas actividades o procesos industriales cuyos efluentes, a pesar del tratamiento a que sean sometidos, puedan constituir riesgo grave de contaminación.

  • Para la mejor protección de estas zonas no se limita además en estas leyes a la zona o recurso demanializado, pues para su mejor protección las leyes establecen limitaciones y habilitan a la Administración para ejercer determinadas facultades de control en las propiedades privadas colindantes.

  • Muy próximo a este régimen reforzado de protección que supone la demanialización se encuentra el caso de los montes catalogados o de utilidad pública (montes que han sido declarados de utilidad pública e incluidos en el Catálogo de Montes), pues, aunque formalmente no están declarados como de dominio público, disfrutan de una protección semejante a la de los bienes demaniales. Junto a ellos, hay que considerar los bienes demaniales strictu sensu, afectados a un uso o servicio público. Debido a su importancia ambiental, hay que señalar que incluso los monts de titularidad privada se someten por la legislación a una intervención administrativa que limita las facultades dominicales.

El sometimiento de las actividades potencialmente lesivas del medio ambiente a autorización operativa

Las licencias de apertura y funcionamiento de actividades clasificadas

La regulación de las licencias de las actividades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas (para las que se ha generalizado el término más breve de "clasificadas" en atención al procedimiento u operación previa que encuadra a las actividades en una de esas categorías), se realizó a nivel estatal mediante el Reglamento de 30 de noviembre de 1961.

Aunque esta normativa tuvo en el momento de su promulgación los méritos de realizar un tratamiento de las actividades clasificadas de carácter general o integrador, en cuanto se contemplan en el mismo todas las afecciones ambientales que pueda ocasionar una actividad, cuarenta años después su regulación resulta completamente desfasada, como consecuencia de dos factores:

  1. El desarrollo del moderno derecho ambiental, prácticamente inexistente en 1961, con la aprobación de un gran número de leyes que han modificado o desplazado la regulación contenida en el Reglamento.

  2. La nueva estructura descentralizada del Estado. Además de asumir las competencias de ejecución que antes ostentaba la Administración del Estado, la mayoría de las Comunidades han procedido a legislar en la materia, fundándose en su competencia para desarrollar y establecer normas adicionales de protección del medio ambiente. El problema es que, ante la pasividad del legislador estatal por actualizar el Reglamento de 1961, son ya muchas las Comunidades Autónomas que no se han limitado a desarrollar la normativa estatal o a modificarla en aspectos concretos para establecer normas adicionales de protección –como hubiera correspondido debido a la reserva estatal de la legislación básica sobre medio ambiente–, sino que han acometido una reforma completa y en profundidad del sistema de control público de las actividades clasificadas, con el objeto de mejorarlo y ponerlo al día. Estas regulaciones autonómicas establecen sistemas autorizatorios distintos, basados en procedimientos cuyo régimen jurídico difiere sustancialmente en unas y otras Comunidades, lo que impide una mínima coordinación y efectividad del sistema autorizatorio para la protección ambiental, y resulta además contrario al principio de libre competencia que rige nuestra economía de mercado, al existir grandes divergencias en los requerimientos ambientales que deben cumplir las empresas para poder establecerse y operar en las distintas Comunidades Autónomas.

Finalidad y ámbito de aplicación del Reglamento

Cualquier actividad o instalación que sea susceptible de resultar molesta, insalubre, nociva o peligrosa, tanto si es pública como privada, va a poder por tanto ser sometida, en principio, a la licencia y al régimen jurídico de este Reglamento.

La determinación de qué actividades merecen ser calificadas como molestas, insalubres, nocivas o peligrosas a efectos de aplicarles esta normativa es una operación, conocida como calificación de actividades, que ha de realizarse caso por caso con arreglo a los criterios generales que sientan el Reglamento y sus normas de desarrollo.

La operación de calificación de una actividad por el órgano administrativo competente es susceptible de un pleno control judicial, pero dicho control se realiza cuando se recurre la resolución final del Ayuntamiento sobre el otorgamiento o la denegación de la licencia, pues, como ha precisado el Tribunal Supremo, el informe del órgano competente en el que se realiza la operación de calificación constituye un mero acto de trámite que no es susceptible de impugnación separada en vía jurisdiccional.

Condiciones para el otorgamiento de estas licencias

Tiene como finanlidad comprobar su adecuación a la normativa aplicable y adoptar las medidas correctoras necesarias para que su establecimiento se haga “sin mengua de la comodidad, salubridad y seguridad de los vecinos”.

El propio Reglamento contiene diversas prohibiciones, limitaciones y condiciones para estas actividades (como la regla de que sólo podrán emplazarse a una distancia de 2.000 metros desde el núcleo más próximo de población.

Trámites para el otorgamiento de las licencias de actividades clasificadas

Solicitud del particular (acompañada, si es susceptible de ser actividad clasificada, de un Proyecto técnico y Memoria descriptiva).

El alcalde, a la vista de los documentos, podrá ya denegar expresa y motivadamente la licencia por razones de competencia municipal, como puede ser la incompatibilidad del uso pretendido con lo dispuesto en los planes de ordenación urbana o el incumplimiento de las Ordenanzas, o podrá disponer la tramitación del expediente.

Si se tramita el expediente, se abre un trámite de información pública y se remite notificación personal a los vecinos inmediatos del emplazamiento propuesto.

La Corporación municipal emite un informe a la vista de los antecedentes.

Las actuaciones se remiten al órgano competente para realizar la calificación, que es normalmente de carácter autonómico.

El órgano competente procede a la calificación de la actividad: informe en el que, a la vista del expediente y de los informes técnicos pertinentes, se dictamina sobre la naturaleza de la actividad como molesta, insalubre, nociva o peligrosa, sobre las causas que motivan dicha calificación y sobre la posibilidad o imposibilidad de conceder la licencia, sobre la base de conjugar las medidas correctoras, las distancias y emplazamientos, examinando la idoneidad global que ofrezcan. Si el informe es desfavorable se expresarán los motivos, y si es favorable se especificarán con todo detalle los requisitos a cuyo cumplimiento se debe condicionar el otorgamiento de la licencia.

Decisión final sobre la concesión o denegación de la licencia: corresponde al Alcalde, aunque se trata de una competencia condicionada por el órgano responsable de realizar la calificación, dado que sus informes serán vinculantes en caso de que impliquen la denegación de licencias o la imposición de medidas correctoras de las molestias o peligros de cada actividad.

Posibilidad de obtener la licencia por silencio positivo: cuando, transcurridos cuatro meses desde la fecha de la solicitud sin que haya recaído resolución, el interesado denuncie la mora simultáneamente tanto ante el Ayuntamiento como ante el órgano autonómico competente y transcurran otros dos meses desde esta denuncia, la licencia podrá considerarse otorgada por silencio administrativo, salvo en aquellos casos en que el órgano autonómico competente hubiere notificado su acuerdo desfavorable y se hallase éste pendiente de ejecución por parte del Ayuntamiento.

El control permanente de la Administración sobre las actividades clasificadas La Administración ostenta amplios poderes para garantizar que el desarrollo de la actividad se ajusta en todo momento a las exigencias del bien público ambiental:

  • No puede comenzar a ejercerse sin que se practique una previa visita de inspección técnica.

  • Una vez puesta en marcha, podrá también en cualquier momento girarse una visita de inspección para comprobar que se cumplen las condiciones exigidas en la licencia, otorgándose en caso contrario un plazo para su corrección e imponiéndose sanciones si no se corrigen, que pueden conllevar el cese o clausura de la actividad.

  • Además, la Administración ostenta una prerrogativa de ius variandi sobre las condiciones e incluso de revocación de la licencia cuando así lo exija la defensa del interés ambiental ante la modificación de las circunstancias que motivaron su otorgamiento.

Los sistemas autonómicos de control de las actividades clasificadas

En ocasiones, las Comunidades Autónomas, aunque aprueben una normativa propia en materia de actividades clasificadas, se basan en la legislación estatal, bien porque se limitan a adaptarla al nuevo sistema competencial y a establecer normas adicionales de protección, o bien porque, aunque realizan una regulación completa de la materia, respetan las pautas generales del Reglamento estatal de 1961.

En otros casos, en cambio, las Comunidades Autónomas, ante el retraso del Estado en transponer la Directiva 96/ 61 /CE, se han adelantado y han aprobado normas que modifican y mejoran el sistema estatal.

En muchos casos, las leyes autonómicas integran en una misma norma la regulación de la técnica de Evaluación de Impacto Ambiental y la de la autorización de las actividades clasificadas, lo que resulta lógico dado que se trata en ambos casos de instrumentos preventivos para analizar el impacto ambiental de determinadas actividades y condicionar, en su caso, su realización al cumplimiento de determinadas condiciones ambientales, cuya efectiva realización es objeto de control por los poderes públicos, deslindando estas normas los proyectos que han de someterse a uno u otro control.

La “autorización ambiental integrada” para la prevención y el control integrados de la contaminación

La legislación básica, por transposición de una Directiva comunitaria y pendiente aún de desarrollo en las CCAA la constituye la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados dela contaminación.

Objeto de la Ley "Evitar o, cuando ello no sea posible, reducir y controlar la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, mediante el establecimiento de un sistema de prevención y control integrados de la contaminación, con el fin de alcanzar una elevada protección del medio ambiente en su conjunto".Por enfoque integrado se entiende la concesión de un permiso único para las actividades industriales que abarca la Directiva comunitaria, en el que se contemplen de forma global todos los posibles efectos contaminantes de la industria sobre la atmósfera, el agua y el suelo y se adopten las medidas para evitar o reducir esa contaminación, impidiendo su transferencia entre los distintos ámbitos del medio ambiente. Ello supone también una importante simplificación de los trámites para la apertura de estos establecimientos y favorece por tanto también al sector industrial.

Ámbito de aplicación

Actividades sometidas a la Ley: las que establece su Anejo 1. Se trata de grandes instalaciones industriales pues el sistema se aplica a los sistemas enunciados en función de la cantidad de producción de las empresas (salvo la industria química, que se incluye por completo en su ámbito de aplicación).

Se aplica tanto a las instalaciones nuevas como a las ya existentes, estableciendo en este último caso un plazo transitorio para que se adecuen a sus prescripciones.

El concepto de contaminación que se pretende evitar o controlar abarca la contaminación de la atmósfera, el agua o el suelo, excluyendo dos sustancias contaminantes: las sustancias radiactivas y los organismos modificados genéticamente.

La organización administrativa para otorgar la autorización ambiental integrada

La Ley establece como "Órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada", el "Órgano designado por la Comunidad Autónoma en la que se ubique la instalación objeto de la autorización. En tanto no se produzca una designación específica por parte de la Comunidad Autónoma, se entenderá competente el órgano de dicha Administración que ostente las competencias en materia de medio ambiente".

Las deficiencias de la Ley para que la autorización resulte realmente “integrada”, lo que exige incluir todas las autorizaciones ambientales exigidas en relación a las actividades contaminantes a las que se aplica la Ley, introduciendo los necesarios mecanismos de coordinación:

  • No se ha incluido en la autorización integrada el Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, sólo se contempla la posibilidad de que las leyes de desarrollo integren ambos procedimientos, como ya hizo la legislación catalana de Intervención Integral de la Administración Ambiental.

  • Tampoco se incorporan en la Ley al procedimiento para la obtención de la autorización ambiental integrada, como ya se hace en la Comunidad Autónoma de Cataluña, las autorizaciones exigidas por la normativa sobre riesgos de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, limitándose la Ley a posibilitar, como en el caso anterior, que sean las normas de las Comunidades Autónomas quienes las incorporen.

  • El mantenimiento de la vigencia del Reglamento de Actividades Clasificadas de 1961. Se desaprovecha la oportunidad de derogar, al menos para las actividades sometidas a esta Ley, el Reglamento de 1961 y sustituirlo por informes vinculantes emitidos por las Autoridades locales. El mantenimiento de la vigencia es más formal que real, pues se establece que, en todo caso, “el procedimiento para el otorgamiento de la autorización ambiental integrada sustituirá al procedimiento para el otorgamiento de la licencia municipal de actividades clasificadas regulado por el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre”, salvo en lo referente a la resolución definitiva de la autoridad municipal y aun a estos efectos, se establece que “la autorización ambiental integrada será en su caso, vinculante para la autoridad municipal cuando implique la denegación de licencias o la imposición de medidas correctoras, así como en lo referente al contenido mínimo que ha de incluir la autorización”. Son los informes vinculantes que emite el Ayuntamiento, sobre la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico y con un informe sobre la adecuación de la instalación analizada a todos aquellos aspectos que sean de su competencia, los que realmente se toman en consideración en el procedimiento para el otorgamiento de la autorización ambiental integrada.

La planificación de los recursos naturales

Se configura como un proceso previo al desarrollo de las actuaciones de gestión y utilización de los recursos naturales, en el que, mediante un conjunto ordenado de planes de diverso alcance y contenido, se fijan los objetivos a alcanzar y se establecen las actuaciones y los medios necesarios para su consecución. La Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y de la Fauna Silvestre utiliza la planificación como un instrumento fundamental de la protección de estos recursos.

Los planes que integran la “planificación ecológica” operan en función de las distintas categorías de espacios naturales protegidos (Parques, Reservas Naturales, Reservas Naturales, Monumentos Naturales y Espacios Protegidos) que se definen en su conjunto por la Ley como “aquellos espacios del territorio nacional, incluidas las aguas continentales y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especial interés o valores naturales sobresalientes”. Las CCAA, a quienes corresponde la declaración y gestión de los espacios naturales protegidos, con excepción de los Parques Nacionales (en los que únicamente comparten la gestión con el Estado), pueden además establecer, si han asumido competencia exclusiva en materia de espacios naturales protegidos, otras figuras diferentes regulando sus medidas de protección.

La planificación de los recursos naturales tiene una estructura piramidal, integrada por los siguientes instrumentos de planeamiento:

  • Las Directrices para la Ordenación de los recursos naturales: mediante ellas el Gobierno define reglamentariamente los criterios y normas de carácter general básico que regulan la gestión y uso de los recursos naturales a los que deberán ajustarse los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueben las CCAA. Hasta el momento no se ha aprobado ninguna Directriz de este tipo.

  • El Plan Director de la Red de Planes Nacionales: constituye el instrumento a través del cual se fijan las líneas generales de actuación de la Red de Parques Nacionales y sirve de pauta para la redacción de los Planes Rectores de Uso y Gestión de los mismos.

  • Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORNA): son los instrumentos fundamentales de la planificación ecológica, que incluyen siempre, como determinaciones mínimas:

    • La delimitación del ámbito territorial objeto de ordenación y la definición de su estado de conservación ecológica.

    • Las limitaciones generales y específicas a los usos y actividades que hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger, con especificación en su caso de las distintas zonas de protección.

    • La aplicación, en su caso, de alguno de los regímenes de protección de los espacios naturales o de la flora y fauna silvestres establecidos por la Ley.

    • La concreción de aquellas actividades, obras o instalaciones a las que deba aplicarse el régimen de Evaluación de Impacto Ambiental. Su aprobación constituye un requisito previo para la declaración de los Parques y Reservas y prevalecen sobre cualquier otro instrumento de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán alterar sus disposiciones y, si fueran previos, deberán adaptarse a las mismas.

  • Los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG): fijan las normas generales de uso y gestión de los Parques, concretando el régimen al que quedan sometidos los usos y actividades que se desarrollen en el espacio natural protegido. Al igual que los PORNA, prevalencen sobre el planeamiento urbanístico.

  • Como instrumentos de desarrollo de las previsiones contenidas en los PRUG, se prevén en la Ley los “planes anuales de trabajos e inversiones” y los “planes sectoriales específicos”.

Las CCAA pueden añadir otros instrumentos de planeamiento y están obligadas a designar las zonas especiales de conservación (ZECONS) que integran la red ecológica europea “Natura 2000”.

No se ha podido encontrar la URL de especificaciones de gadget.