08. La represión de las infracciones ambientales

Los principios rectores del derecho sancionador administrativo y su aplicación en el ámbito de la protección ambiental

Introducción

Las sanciones administrativas constituyen uno de los principales instrumentos de que se vale nuestro ordenamiento para garantizar el cumplimiento de la normativa ambiental y el establecimiento de sanciones para quienes violen lo establecido en la legislación de protección del medio ambiente constituye un imperativo constitucional (art. 45.3 CE).

La función disuasoria de las sanciones administrativas resulta especialmente importante en el ámbito de la protección del medio ambiente, dado que la aplicación de normas o medidas de interés general encuentra con frecuencia una gran resistencia por parte de particulares, e incluso de los propios órganos administrativos, y dado que no siempre existen perjudicados directos que puedan instar los procedimientos de tutela de derechos o intereses que ofrece nuestro ordenamiento jurídico. Ello explica el enorme desarrollo de la potestad sancionadora en este ámbito.

Los principios rectores del derecho sancionador administrativo y su aplicación en el ámbito de la protección ambiental

Los principios de legalidad y de tipicidad

Principio de legalidad afirmado en el art. 25 CE: conlleva las garantías de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, que se aplica por igual en el ámbito penal y sancionador administrativo, y la segunda se refiere al rango formal necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas, y se flexibiliza en el ámbito administrativo, pues mientras en el Penal se exige siempre rango de Ley, la potestad sancionadora administrativa, según ha declarado el Tribunal Constitucional, no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, siempre que en aquéllas queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica.

Se conecta así el principio de legalidad con el de tipicidad, derivado del primero, en virtud del cual es preciso que la descripción que realice la Ley presente un grado de precisión suficiente para que los interesados puedan conocer con exactitud cuáles son las conductas sancionables y las penas que llevan aparejadas.

Los principios de legalidad y de tipicidad de los ilícitos administrativos así expuestos sufren una flexibilización, sin poder nunca llegar a ser suprimido, en dos sectores concretos: las relaciones de sujeción especial (situaciones caracterizadas por la incorporación efectiva y duradera del administrado en la esfera organizativa de la Administración, quedando sometido de manera especialmente intensa a sus poderes de ordenación y control), y las ordenanzas locales en materia ambiental, justificada porque se trata de entidades dotadas de autonomía para la consecución de sus fines con un fundamento expreso en la Constitución.

El principio non bis in idem, supone que no pueden imponerse dos sanciones – administrativas o una administrativa y otra penal– simultáneamente por unos mismos hechos, realizados por el mismo sujeto y con identidad de fundamentos. En su vertiente procesal supone además que no pueden instruirse simultáneamente dos procedimientos punitivos por un mismo hecho antijurídico, debiendo darse en estos casos preferencia, según reiterada jurisprudencia del TC, al orden jurisdiccional penal. Problema que se suscita: ¿qué ocurriría en el caso de que la Administración no paralizase el expediente sancionador y procediera a imponer una sanción administrativa aun concurriendo esas circunstancias de gravedad propias del injusto penal?. Solución que ha de prevalecer, en contra de algún pronunciamiento en contra que el TC parece querer corregir posteriormente: al haber infringido la Administración la regla de la prioridad y la prevalencia del orden jurisdiccional penal establecida por la jurisprudencia constitucional en la aplicación del principio non bis in idem y al haber actuado el órgano administrativo fuera de sus competencias, procedería la anulación de la sanción administrativa indebidamente impuesta y la aplicación de la pena establecida.

El principio de culpabilidad y su modulación en el ámbito sancionador administrativo

Exige la concurrencia de dolo o culpa en el autor de la infracción como requisito para imponer la sanción. Este principio se ve modulado en el ámbito de las sanciones administrativas, pudiendo llegar a imputarse las infracciones al titular o responsable de la actividad a título de simple negligencia.

Esta especial configuración del principio de culpabilidad explica dos singularidades importantes en relación con la penal:

  1. La admisión de la responsabilidad solidaria por las infracciones administrativas (la Administración puede exigir el cobro de la totalidad del importe de la sanción a cualquiera de los responsables).

  2. La admisión de la responsabilidad de las personas jurídicas, en contra del principio societas delinquere non potest que rige en el Derecho penal.

De la exigencia de culpabilidad se derivan a su vez dos principios:

  1. El error de Derecho, singularmente el error invencible, como causa de exención o atenuación de la responsabilidad.

  2. El principio de proporcionalidad, que exige guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.

Tipos de sanciones y medidas accesorias aplicables en el ámbito de la protección ambiental

Existen dos tipos de sanciones administrativas:

Reales: imposición del pago de una suma de dinero o sustracción de una cosa (confiscación, decomiso) al infractor. La medida sancionadora más extendida es la del pago mediante la sanción pecuniaria o multa. Características:

  • Alcanzan cuantías muy elevadas debido a la responsabilidad directa de las personas jurídicas, para evitar que resulten integrables en los costes de producción de las empresas. En ocasiones, se establecen medidas dirigidas expresamente a la incautación de los beneficios derivados del ilícito.

  • Hasta tiempos recientes existía una inaplicación generalizada de las sanciones administrativas, pero la Administración del medio ambiente está comenzando a sancionar cada vez con más dureza a las empresas que incurren en ilícitos medioambientales.

  • Algunas normas ambientales adscriben los fondos generados por las sanciones a acciones destinadas a la protección del medio ambiente.

Personales: suspensión o restricción de un derecho o de la autorización para el ejercicio de un derecho o actos de reproche. La suspensión o clausura del establecimiento o actividad es la medida más contundente y eficaz que la Administración puede imponer ante las acciones degradantes del medio ambiente, y evita que los daños sigan produciéndose, pero sólo procede en los caso de infracciones más graves y lesivas del entorno, dado que tiene un alto costo económico y social que alcanza por lo general a terceros ajenos a la infracción.

Además, pueden imponerse medidas accesorias, cuando así lo haya previsto el legislador y que pueden ser muy variadas.

Algunas sanciones pueden funcionar como sanciones principales o como sanciones accesorias según lo prevea el legislador: así p.ej., la incautación de beneficios derivados del ilícito o la suspensión o clausura del establecimiento o actividad.

Una medida que se establece cada vez con mayor frecuencia en las leyes ambientales es la publicidad de las sanciones impuestas por infracciones graves, en los diarios oficiales y/o en los medios de comunicación social.

Algunas leyes ambientales establecen también como medidas accesorias determinadas sanciones de privación de derechos (p.ej., exclusión definitiva o temporal de la posibilidad de obtener ayudas y subvenciones públicas, pérdida de la condición de entidad colaboradora).

El órgano competente puede exigir al infractor la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario. Para aquellos supuestos en los que la reparación no fuere posible o subsistan daños irreparables, se exigirá la indemnización de los daños y perjuicios causados.

Las garantías procesales aplicables a la actividad sancionadora administrativa

El respeto a los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 CE resulta aplicable, de acuerdo con la doctrina del TC, a la potestad sancionadora de la Administración Este precepto implica un doble orden de garantías:

El derecho al acceso jurisdiccional para la revisión de las resoluciones sancionadoras administrativas; Y la aplicación al procedimiento sancionador de las garantías procesales previstas en el mismo, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza la Constitución.

Estas garantías, reconocidas por el TC y positivizadas por la Ley 30/92 son:

  • Garantía de procedimiento (prohibición de sanciones “de plano”).

  • Separación de la fase instructora y la sancionadora, encomendándola a órganos distintos.

  • Respeto a los derechos de audiencia y defensa del presunto responsable.

  • Respeto al derecho de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario (necesidad de una fase probatoria previa a la imposición de la sanción).

De acuerdo con estos principios, el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad sancionadora ha regulado un procedimiento que rige con carácter supletorio, en defecto de procedimientos específicos previstos en normas estatales, autonómicas o locales. Los trámites que lo conforman son:

Iniciación

Se produce de oficio, por acuerdo del órgano administrativo competente, pero este acto puede ser realizado:

  • Por propia iniciativa del órgano.

  • Inducido por otras actuaciones anteriores: de la propia Administración (orden superior o petición razonada de otros órganos), o de los particulares (denuncia).

  • “actuaciones previas” de inspección e investigación a la iniciación del procedimiento, puede realizarlas facultativamente el órgano competente al objeto de determinar si concurren las circunstancias que justifiquen la iniciación de un procedimiento sancionador.

  • Acuerdo de incoación del procedimiento por la autoridad competente. Este acuerdo ha de notificarse al inculpado, al denunciante en su caso, y a los posibles interesados, así como al órgano competente para la instrucción del procedimento.

Instrucción del procedimiento (fases)

Los interesados disponen de un plazo para aportar alegaciones, documentos o informaciones que estimen convenientes y, en su caso, proponer la práctica de la prueba.

El instructor realizará de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los hechos y podrá acordar la apertura de un periodo de prueba.

El instructor formulará la propuestas de resolución,

  • Frente a esa acusación formal, el inculpado tendrá un trámite de vista y audiencia, en el que podrá formular nuevamente las alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estime pertinentes para su defensa.

  • El procedimiento sancionador podrá terminar anticipadamente, obviándose o reduciéndose los trámites de instrucción, cuando el infractor o bien reconozca voluntariamente su responsabilidad (procediéndose entonces a imponer la sanción que proceda), o bien proceda a su pago voluntario si es una sanción pecuniaria, pudiéndose en este caso aplicarse una reducción a la cuantía de la multa.

Terminación del procedimiento

El órgano decisorio dictará una resolución motivada en el plazo de 10 días salvo que decida la realización de actuaciones complementarias que considere indispensables para resolver el procedimiento, en cuyo caso se suspenderá hasta su terminación.

Una vez recaída resolución, el sancionado puede interponer los recursos administrativos, de alzada y de reposición, que caben contra todo acto administrativo (según ponga fin o no a la vía administrativa, y una vez resuelto éste, cuando resulte necesario, la resolución administrativa puede ser recurrida ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo.

Las resoluciones sancionadoras serán ejecutivas cuando pongan fin a la vía administrativa, lo que supone que la Administración puede proceder a hacerlas efectivas sin esperar a la resolución de los recursos judiciales interpuestos, salvo que se pida y se otorgue la suspensión del acto por la autoridad judicial. La suspensión es automática hasta el momento en que el juez o tribual decida sobre la solicitud.

Posibilidad de adoptar medidas de carácter provisional en cualquier momento de la tramitación del procedimiento e incluso antes de la resolución del mismo: debe estar expresamente prevista en las normas que regulan los procedimientos sancionadores y su imposición debe realizarse mediante acuerdo motivado.

Configuración actual de la protección penal de medio ambiente

Título XVI del Libro II del Código Penal (CP) de 1995

Se regulan “los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente” y los “delitos contra la flora y la fauna”. Además, existen otros delitos contemplados en el CP que revisten también carácter ambiental o ecológico (con son, p.ej., los delitos relativos a la energía nuclear y a las radiaciones ionizantes y los delitos de incendios forestales) En cuanto a los delitos de aplicación general relativos al medio ambiente del Título XVI, su regulación legal es la siguiente:

El art. 325 sanciona con pena de prisión, de multa y de inhabilitación especial para profesión u oficio al que “contraviniendo las Leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, aterramientos, ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos, en la atmósfera, el suelo, el subsuelo, o las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, con incidencia, incluso, en los espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales”.

La pena de prisión se impondrá en su grado superior “Si el riesgo de grave perjuicio fuere para la salud de las personas”.

El art. 328 sanciona con la pena de multa y de arresto a “quienes establecieran depósitos o vertederos de desechos o residuos sólidos o líquidos que sean tóxicos o peligrosos y puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales o la salud de las personas”.

El art. 330 castiga con pena de prisión y multa a “quien, en un espacio natural protegido, dañare gravemente alguno de los elementos que hayan servido para calificarlo”.

Por lo que respecta a la protección de la flora y fauna, se sanciona con las penas de prisión o multa al “que corte, tale, queme, arranque, recolecte o efectúe tráfico ilegal de alguna especie o subespecie de flora amenazada o de sus propágulos, o destruya o altere gravemente su hábitat” , y al que “introdujera o liberara especies de flora o fauna no autóctona, de modo que perjudique el equilibrio ecológico, contraviniendo las Leyes o disposiciones de carácter general protectoras de las especies de flora o fauna” , tipificándose asimismo como delito diversos supuestos de caza o pesca que infrinjan las leyes o disposiciones de carácter general protectoras de las especies de fauna silvestre y reguladoras de la caza o pesca, que se castigan con penas de prisión o multa y con inhabilitación especial para el ejercicio del derecho de cazar o pescar.

Esta tipificación actual de los delitos relativos al medio ambiente puede verse en un futuro próximo modificada, con la adición de nuevos tipos penales, si prospera la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección del medio ambiente por medio del Derecho Penal, con la que se pretende establecer "una norma mínima de los elementos constitutivos de delito de infracción del Derecho comunitario de protección del medio ambiente". Las disposiciones “penalizadoras” contenidas en esta propuesta de Directiva se hallan ya, salvo excepciones, recogidas en nuestro sistema de represión de los delitos relativos al medio ambiente.

Caracteres de los delitos ecológicos que tipifica el Código Penal

El bien jurídico protegido es el medio ambiente, que define en sus preceptos como el “equilibrio de los sistemas naturales” o, en el caso de los delitos contra la protección de la flora y fauna, el “equilibrio biológico”. El carácter antropocéntrico de la protección se manifiesta en la agravación de la pena cuando el ilícito ambiental pusiere en riesgo de grave perjuicio “la salud de las personas” que realiza el art. 325.

La mayor parte de los demás delitos ecológicos tipificados se configuran como delitos de peligro, en los que no se requiere la producción efectiva del resultado dañoso, bastando la concurrencia de un riesgo de grave perjuicio del equilibrio de los sistemas naturales, lo que permite sancionar las conductas contaminantes aun en aquellos casos en los que resulta muy difícil probar la relación causa- efecto entre la acción realizada y el daño sufrido por el medio ambiente, o incluso la trascendencia exacta del daño producido.

Sujeto activo de estos delitos puede serlo cualquier ser humano, salvo en el caso del tipo agravado del art. 326, que aparece expresamente referido a las industrias. En este supuesto, aunque la acción típica sea cometida por un establecimiento industrial, la sociedad no puede responder penalmente en cuanto persona jurídica, por lo que la responsabilidad se transmuta a la persona física que actúa como administrador de hecho o de derecho de la persona jurídica (en aplicación de lo dispuesto en el art. 31 del Código Penal. Además, el CP habilita al juez para el caso de delitos ambientales cometidos por empresas para imponer directamente y como medida de seguridad, la “Clausura de la empresa, sus locales o establecimientos, con carácter temporal o definitivo”.

Disposiciones comunes que establece el CP aplicables a todos los delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales:

  • La agravación de las penas cuando las conductas delictivas afecten a un espacio natural protegido (y, por ende, especialmente valioso desde el punto de vista ambiental, que es lo que motiva el otorgamiento de tal calificación) (art.338 CP).

  • La posibilidad de que los Jueces o Tribunales adopten cualquier “medida cautelar necesaria para la protección de los bienes tutelados”, lo que constituye una previsión imprescindible en los delitos ecológicos a fin de evitar la producción de daños irreparables al medio ambiente.

  • La posibilidad de que los Jueces o Tribunales impongan motivadamente al autor del hecho la adopción “de medidas encaminadas a restaurar el equilibrio ecológico perturbado” .

  • El arrepentimiento activo del culpable que “hubiera procedido voluntariamente a reparar el daño causado” como circunstancia determinante de la aplicación de la pena inferior en grado.

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