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02. La gestión pública desde la teoría de la organización

La organización desde la perspectiva económica: conceptos básicos y enfoques alternativos

Economía. El modo en que los hombres y la sociedad eligen y deciden cómo satisfacer sus necesidades mediante el consumo de bienes y servicios obtenidos a partir de recursos escasos que normalmente se podrán utilizar de forma alternativa en la producción de dichos bienes y servicios.

Esta definición de la economía se encuentra conformada por un conjunto de elementos de los que es importante resaltar los siguientes.

El objeto de la economía es la satisfacción de necesidades humanas entendiendo por tal el deseo sentido por el hombre de alcanzar o conseguir algo en su sentido más amplio.

La economía sólo se encargará de aquellas necesidades humanas que se satisfagan con recursos o bienes y servicios escasos. En este sentido, sólo cuando un recurso, un bien o un servicio sean escasos se dirá que es económico, pudiendo consecuentemente un mismo recurso, bien o servicio ser o no económico en función de que se dé o no en él la característica de la escasez.

Un bien económico puede tener naturaleza tanto material como inmaterial. En este último caso, a ese bien se le denomina servicio.

No siempre un bien en su estado natural puede satisfacer directamente una necesidad humana de naturaleza económica. Por el contrario, lo más frecuente es que para satisfacer dicha necesidad necesite de una cierta transformación.

Al conjunto de esas diferentes acciones que es necesario desarrollar para que un bien sea susceptible de satisfacer una necesidad humana de naturaleza económica se denomina producción y al bien que tras dichas acciones se convierte en aquél que permite satisfacer la necesidad económica que se desea se le califica de recurso productivo, lo infrecuente es que un bien no necesite de ningún proceso productivo previo para satisfacer una necesidad económica. En este sentido, se suele decir que no sólo los bienes finales ya producidos son escasos, sino que también lo son los recursos productivos necesarios para producirlos.

Además, normalmente un recurso productivo se suele poder utilizar en la obtención de diferentes bienes, es decir, suele ser susceptible de poderse destinar a usos alternativo.

Los bienes o recursos económicos son, por definición escasos y se pueden utilizar en la producción de diferentes bienes y, de otro, las necesidades del hombre son infinitas, será necesario seleccionar entre éstas las que se desean producir con esos recursos escasos y susceptibles de sus alternativos para llevar a cabo dicha satisfacción. Tan importante es esta cuestión para la economía que los economistas consideran que los dos pilares básicos de ésta son: la escasez y la elección.

La escasez porque, como se ha venido reiterando, sin ella no ha planteamientos económico y la elección porque es a través de ese mecanismo como se establecerá que bienes económicos producir con los recursos escasos disponibles, cómo producirlos, es decir, el sistema o el método que se utilizará para ello entre los posibles alternativos, y para quiénes serán dichos bienes o, lo que es lo mismo, quiénes los consumirán y satisfarán sus necesidades económicas.

Evolución de la actividad económica

En su origen la unidad consumidora y productora de la economía coincidían y no había relaciones económicas con otras unidades. Se trataba de una economía elemental, cerrada, formada.

Un modelo cerrado como el anterior (donde no existen relaciones con otras unidades) tenía enormes limitaciones, ya que las necesidades económicas que se podías satisfacer quedaban circunscritas, de un lado, a los recursos exclusivamente disponibles en esa unidad y, de otro, a las habilidades de producción de quién la conformaba.

Un paso importante para el desarrollo de la economía fue el intercambio de bienes (la apertura) entre diferentes unidades económicas. Ello fue posible, entre otras cuestiones, gracias a la especialización productiva. A través de ésta cada unidad económica se fue concentrando en la producción de aquellos bienes para los que se encontraba mejor dotada, lo cual, por otra parte, conllevó la falta de autosuficiencia en la satisfacción de las necesidades económicas de las diferentes unidades que pasaron a depender unas de otras. En consecuencia, se puede afirmar que el intercambio no sólo se convirtió en algo importante para la economía, sino imprescindible. Los intercambios los cuales en su origen se realizaban mediante un sistema de trueque para pasar más adelante a llevarse a cabo mediante el dinero, convirtiéndose de este modo en economías monetarias.

Un tercer nivel de evolución económica fue la asociación de individuos para conseguir los objetivos económicos, es decir, la satisfacción de las necesidades económicas, se puede decir que la diferencia entre este sistema y el de los dos casos anteriores no es que las necesidades ya no sean individuales, sino el deseo que tienen los hombres de afrontar la satisfacción de dichas necesidades de una forma diferente, es decir, asociados.

Este proceso de asociacionismo económico es lo que da lugar a las organizaciones económicas. A partir de ese fenómeno, la problemática económica se amplia, pudiéndose, desde entonces, diferenciar dos problemas económicos distintos, de un lado, el problema de la decisión racional, consistente, como se ha visto, en elegir (qué, como y para quién producir bienes) entre alternativas excluyentes, siguiendo un criterio racional y preestablecido y, de otro, el problema de la organización, identificado con el modo en que se organizarán las relaciones entre los agentes que cooperan en las actividades de producción e intercambio para satisfacer las necesidades económicas.

De acuerdo con MILGROM Y ROBERTS, la economía en su conjunto debe ser considerada como el máximo nivel de organización mientras que los sistemas económicos son una red de personas y organizaciones de diferentes niveles conectados entre sí para resolver de una determinada forma los problemas económicos.

Por otra parte, parece lógico que si la economía es una organización para conseguir fines (económicos) podrá y deberá evaluarse según sus resultados y en comparación con los de otras posibles soluciones alternativas. En este mismo sentido, MILGROM Y ROBERTS consideran que, además de las personas, en la economía como organización de máximo nivel, existen otras organizaciones formales o de nivel inferior tendrán capacidad legal independiente, lo que les permitirá en su propio nombre y al margen de los demás individuos que formen parte de la organización económica global, establecer (para tratar de cumplir con los fines económicos que persigan) contratos, acuerdos y sobreentendidos vinculantes, así como exigir el cumplimiento de éstos.

Además de la referida capacidad legal, consideran que son rasgos característicos de dichas organizaciones los siguientes:

  • Las relaciones de autoridad, de control y de poder efectivo.

  • Los flujos de información y de recursos.

  • La asignación de responsabilidades y de poderes de decisión entre quienes conforman la organización.

  • Las normas de funcionamiento de la organización y los procesos de adopción de decisiones.

  • Los métodos para atraer y retener en la organización a sus miembros y recursos.

  • Los medios con los que se generan y difunden a través de la organización las nuevas ideas y conocimientos.

  • Los objetivos expresos de la organización y las estrategias y tácticas aplicadas.

  • Los medios empleados para armonizar los fines y el comportamiento de los miembros individuales de la organización con los objetivos de ésta como conjunto.

Todos estos elementos dan lugar a lo que se ha venido en denominar la estructura o arquitectura organizativa de la economía.

La problemática de la especialización y del intercambio ha sido básicamente estudiada por los economistas desde dos enfoques diferentes.

  1. Desde la llamada perspectiva asignativa.

  2. Otra perspectiva, se encuentra en lo que se conoce como la economía de las organizaciones y de las instituciones.

La eficiencia como objetivo de la organización económica

El fin de toda organización económica es la satisfacción de las necesidades humanas de carácter económico. Dicha satisfacción se llevará a cabo de forma racional atendiendo, de un lado, a las preferencias que tengan las personas que conformen dicha organización y, de otro, a la escasez de los recursos económicos. Lo lógico es que ambas cuestiones se encuentren enfrentadas, ya que las preferencias de los individuos se concretarán en hacer máximo su bienestar, mientras que al ser los recursos o bienes escasos normalmente dicho bienestar habrá de compatibilizarse con la consecución del bienestar del resto de las personas que conformen la organización. Para solucionar estos conflictos habrá que aceptar compromisos entre los individuos de la organización, es decir, renuncias o cesiones de las utilidades proporcionadas por bienes y servicios económicos de unas personas a otras.

Aceptando estas restricciones, parece lógico que las organizaciones busquen el mejor equilibrio posible o, lo que es igual, actuarán de una forma eficiente, ya que de ese modo conseguirán el objetivo de satisfacer de la mejor forma posible las necesidades económicas del grupo.

La eficiencia se puede concretar, de un modo elemental, en que ante varias soluciones, opciones o elecciones posibles la más eficiente es aquélla que es preferible por las personas implicadas en las mismas.

De una forma más precisa (más técnica) la eficiencia, los economistas han venido utilizando, desde la década de los años treinta del pasado siglo veinte, la llamada eficiencia paretiana.

En este sentido, se ha venido utilizando tanto en el enfoque asignativo de la economía, como en el de las organizaciones.

Se considera que una asignación de recursos es eficiente (en sentido paretiano) cuando no existe otra asignación de recursos que mejore a alguien sin perjudicar a nadie. Una organización es eficiente si no tiene otra alternativa que sea preferida en sus resultados por la unanimidad de las personas implicadas.

Estos dos criterios de eficiencia, han sido formulados desde un enfoque normativo, es decir, desde un planteamiento basado en la valoración. También es posible establecer, como lo han hecho MILGROM Y ROBERTS, un concepto positivo de eficiencia que tenga carácter explicativo y predictivo de los comportamientos. A este enfoque responde la siguiente concreción: si las personas pueden negociar entre sí efectivamente y pueden aplicar y exigir el cumplimiento de sus decisiones, los resultados de la actividad económica tenderán a ser eficientes.

Como han señalado estos dos autores, este principio de eficiencia desde el que es posible estudiar la problemática de las organizaciones económicas, permite llegar a estas dos conclusiones: a) que las situaciones existentes serán eficientes, ya que serán consecuencia de arreglos previos en los que se habrá buscado la eficiencia y b) que los cambios en esos arreglos serán respuestas a situaciones no eficientes en búsqueda de la eficiencia.

Relación entre costes de transaccion y eficiencia

Parece lógico pensar que la realización de toda transacción producirá unos costes de transacción. Dichos costes serán los derivados de hacer funcionar el sistema, es decir, la organización.

Para MILGROM Y ROBERTS existen dos tipos básicos de costes de transacción: los relacionados con la coordinación y los que tienen su origen en la motivación, siendo los dos una consecuencia directa de la especialización.

Los costes de coordinación tienen su razón de ser en la especialización ya que ésta obliga a coordinar un conjunto de tareas que son necesarias para el intercambio de bienes y servicios y, en definitiva, para que la satisfacción de las necesidades económicas se pueda llevar a cabo.

Además para hablar de costes de coordinación es necesario tener presente dos formas elementales y contrapuestas de tomas sus decisiones las organizaciones económicas. La descentralizada y la centralizada.

En el primer caso, la toma de decisiones se llevará a cabo a través del mercado y de acuerdo con las leyes de la oferta y la demanda que lo caracterizan. En este caso, existirán los costes derivados de coordinar todas las acciones que sean necesarias para determinar el precio de intercambio, para hacer que la existencia y la localización de compradores y vendedores potenciales sea recíprocamente conocida, así como para reunir a los compradores y vendedores para negociar.

Cuando la toma de decisiones es centralizada, los costes de coordinación serán fundamentalmente de información. Esta, por las características del modo en que se toman las decisiones, se encontrará inicialmente dispersa, por lo que será necesario concentrarla para determinar un plan eficiente, el cual, a su vez deberá comunicarse a los responsables de su ejecución.

Por lo que se refiere a los de motivación, MILMGROM Y ROBERTS establecen que podrán ser de dos tipos; los relacionados con la información incompleta y las asimetrías informativas y los que se encuentran ligados al problema de la motivación como consecuencia de la existencia de compromisos imperfectos.

Estos autores identifican el primero de los tipo con aquellas situaciones en las que de una transacción real o potencial no tienen toda la información necesaria para determinar si los términos de un acuerdo son mutuamente aceptables y si estos términos serán efectivamente cumplidos.

Los costes de motivación se deben a la existencia de un compromiso imperfecto, MILGROM Y ROBERTS los identifican con la incapacidad que tienen las partes de comprometerse para cumplir las amenazas y promesas que quisieran hacer, pero a las que una vez hechas, les gustaría más tarde renunciar.

De acuerdo con el principio de eficiencia dichos costes de transacción deberán ser mínimos.

Atributos de las transacciones

WILLIAMSON, MILGROM Y ROBERTS han elaborado un listado en el que distinguen cinco tipos diferentes de dimensiones, atributos o naturalezas de las transacciones.

La especificidad de las inversiones1. Se considera que una inversión es especifica cuando es muy valiosa al ser utilizada en una determinada finalidad no en otra., este tipo de inversiones especificas necesitarán de un contrato que proteja al inversor de cancelaciones anticipadas o renegociaciones oportunistas por parte del fabricante principal.

La frecuencia y la duración de las transacciones2. Básicamente existirán dos tipos distintos de operaciones: unas que se realizarán una sola vez, mientras que otras se llevará a cabo con mayor frecuencia. Las más frecuentes supondrán normalmente una relación dilatada, mientras que las únicas se llevarán a cabo en momentos muy concretos y en periodos cortos de tiempo.

También el tiempo de la relación y la frecuencia de las transacciones permitirán la posibilidad de otorgar, negar o compensar favores entre las partes.

La complejidad de la transacción y la incertidumbre sobre qué actuación se requerirá en el futuro3. Una transacción simple se llevará a cabo mediante un contrato básico.

Por el contrario, una transacción compleja necesitará de un contrato muy complicado en el que, entre otras muchas cuestiones, habrá que recoger qué es lo que ocurrirá si el proyecto se abandona o se aplaza.

La incertidumbre (el desconocimiento de qué ocurrirá en una determinada situación o cuales serán las circunstancias que se darán en un momento determinado) también afectará a los contratos de las transacciones. En concreto, la incertidumbre hará que unas veces sea imposible y otros antieconómicos determinar en los contratos qué es lo que se deberá hacer en cada una de las contingencias posibles. Por ello, lo razonable será, máxime cuando al mismo tiempo que existe incertidumbre se dé una situación compleja, que más que concretar el cuanto, el qué y el cuando se especifique quién tiene derecho a tomas determinadas decisiones.

La dificultad de medición de la actuación4, en ocasiones, aún cuando es posible predecir una actuación, es difícil en la realidad o muy costoso medirla con exactitud.

La relación de la transacción con otras transacciones5. Los costes de transacción también se verán afectados por la relación que mantenga la misma con el resto de las transacciones. En este sentido, distinguen dos situaciones: de un lado, aquellas en la que la transacción considerada es ampliamente independiente de las demás y, de otro, cuando la relación entre las transacciones es interdependiente.

Obviamente, las que interesan en este caso, por los costes de transacción que de ello se derivan, son éstas últimas.

Por último, debe también señalarse, al igual que lo han hecho los citados autores, que este enfoque plantea alunas limitaciones. En concreto, exponen críticamente las dos siguientes cuestiones asumidas como válidas por el enfoque.

  1. En primer lugar, consideran que es un error plantear que los costes totales de una actividad económica son la suma de los costes de producción más los de transacción, donde los primeros dependen de la tecnología y de los factores empleados, mientras que los segundos dependen sólo de cómo se haya organizado la transacción. Para ellos, con razón, ambas categorías de costes de penden a la vez, y sin que sea posible su separación conceptual entre ambos, de la organización y de la tecnología.

  2. Por otro lado, también discrepan de que el enfoque no hace referencia al concepto de costes de transacción como tales, sino a la afirmación de que las instituciones eficientes son las que los hacen mínimos.

El mercado frente al Estado como formas alternativas de organización

Históricamente los sistemas económicos se han clasificado en torno a dos tipologías básicas; economías de mercado y economías de dirección central.

Ambos sistemas, desde una perspectiva más teórica que real, responden a un contrato organizativo que suele ser coherente con la organización social y el poder político que domine en cada sociedad y caracterizado por dos elementos; la forma en la que se tomen las decisiones económicas (que bienes producir, cómo producirlos y para quién producirlos) ya a quién pertenece la propiedad de las cosas La toma de decisiones puede llevarse a cabo de forma centralizada o descentralizada, lo que equivale respectivamente a decir que las decisiones se adoptarán a través de la autoridad. Asimismo los factores de producción básicos podrán ser respectivamente de propiedad pública o privada.

Normalmente ambos sistemas responderán en última instancia a una concepción socio-política de las organizaciones: en el caso de las economías de mercado el individuo es el sujeto que toma las decisiones económicas atendiendo a su mayor utilidad o beneficio y existe un reconocimiento expreso a la propiedad privada y a la libertad de contratación, mientras que en el caso de las economías de planificación el sujeto que toma las decisiones es la sociedad en su conjunto, buscando el beneficio colectivo y partiendo de la consideración de que no existe propiedad privada ni libertad para la libre contratación individual.

Ninguno de estos dos sistemas económicos contrapuestos se han dado ni se dan en la realidad, al menos en lo que podríamos calificar como sus estados puros.

Los elementos que justifican el que en la realidad se dé esta situación imperfecta de los modelos extremos descritos se encuentran en lo que se han denominado, de un lado, fallos del mercado y, de otro, de forma opuesta, fallos del Sector Público.

Ha sido la llamada Economía del Bienestar la que ha tratado de explicar los fallos del mercado y, consecuentemente, la justificación de la intervención del Sector Público en la economía.

Para la Economía del Bienestar un buen sistema económico (ideal) será aquél que hiciera máximo el bienestar social, lo cual deben entenderse en una doble dimensión: a) que la asignación de los recursos escasos de la economía se lleve a cabo de un modo eficiente, y b) que la situación económica que se alcance sea equitativa (justa), en el sentido de que no sea posible, redistribuir la renta y la riqueza de la economía entre los individuos sin que el bienestar del colectivo social disminuya.

Varias son las razones que no permiten al sistema de mercado alcanzar por sí mismo estos objetivos. En primer lugar, y con referencia a la problemática de la eficiencia, se pueden citar los tres siguientes:

  • Los mercados no son competitivos

  • Todo el planteamiento de la eficiencia del mercado para asignar los recursos parte de la consideración de que éste funciona de acuerdo con las condiciones que tipifican a la competencia perfecta.

  • Donde se den imperfecciones de la competencia, el mercado servirá como medio para intercambiar bienes y servicios, pero la asignación no será eficiente en el sentido paretiano al que antes se ha hecho referencia.

Externalidades

Se entiende por externalidad o efectos externos la producción en un mercado de efectos económicos para terceros, diferentes al comprador o vendedor, sin que dichos efectos se puedan recoger en el correspondiente precio de mercado. Estas externalidades podrán ser positivas y negativas.

Existencia de bienes publicos

Los bienes públicos en su concepción más pura son aquellos que gozan de estas dos características: a) no existe rivalidad en su consumo, el consumo que realiza una persona no reduce la cantidad disponible del mismo para el consumo de otras personas y b) no es posible aplicarles el principio de exclusión (es decir, que no se dará lo que ocurre con los bienes privados en los que si uno no paga su precio no puede consumirlo).

Un ejemplo clásico de un bien público puro es el de un faro.

Existencia de derechos de propiedad

El mercado no puede solucionar el problema de la equidad económica, ya que éste se encuentra básicamente condicionado por la distribución que exista en cada caso de los derechos de propiedad. En este sentido, el mercado actuará partiendo de una situación injusta, ya que ésta será fruto de la capacidad que hayan tenido en el pasado los agentes económicos de intervenir en la economía y ésta será a su vez consecuencia de otros muchos factores tales como la inteligencia, etc.

Por otra parte, parece lógico pensar que si se parte de una situación inequitativa, la propia intervención del mercado no conducirá a una situación justa, sino que, por el contrario, lo que hará es agravarla.

Ante esta situación de fallos del mercado, se hace inevitable la intervención del Estado en la economía, o lo que es lo mismo de su Sector Público. Dicha intervención se producirá a través de las siguientes formas o instrumentos:

  • Mediante el establecimiento del marco legal básico al que se deberán someter todas las acciones económicas que se desarrollen en ella.

  • A través de la regulación de determinados aspectos de la economía.

  • Mediante la provisión y/o producción de ciertos bienes.

  • A través de impuestos, transferencias o subvenciones que incentiven o desincentiven determinados comportamientos o, en su caso, modifiquen determinadas realidades.

Por otra parte, una vez establecida por razones de eficiencia y/o equidad (los llamados fallos del mercado) la justificación de la intervención del Estado en la economía, habría que preguntarse si ésta es más o menos eficiente y/o equitativa (posibles fallos del Sector Público) que la realizada por el mercado.

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