Optativas‎ > ‎Gestión pública‎ > ‎

03. Gestión y presupuesto

Introducción

Para que la actividad pública se lleve a cabo es necesario proveer a los responsables de la misma de un conjunto de recursos que se articulan y prevén en el documento presupuestario. Este, en los gobiernos democráticos, recoge las preferencias de los ciudadanos puesto que la aprobación del presupuesto exige la adopción de una ley que cuente con el respaldo de aquéllos en el Parlamento. No es indiferente en modo alguno, pues, cuáles sean las técnicas de elaboración del mismo, puesto que la plasmación de objetivos y el marco temporal fijado para su logro afectan de forma importante al cumplimiento de las reglas que han sido habituales en su confección, especialmente la del equilibrio presupuestario.

Por otro lado, a medida que el sector público ha ido asumiendo un conjunto cada vez más amplio de funciones y de compromisos, consecuencia fundamentalmente de la extensión del denominado Estado de bienestar, se hace más necesario incorporar técnicas de eficiencia con el fin de minimizar el coste de oportunidad de allegar recursos crecientes para el sector público. A ello se unen las dificultades derivadas de una percepción ciudadana dual: se demandan cada vez más y mejores prestaciones publicas, pero no se ofrece la misma solidaridad a la hora de contribuir a su financiación, soportando una presión fiscal creciente.

Presupuesto: definición y elementos

Hablar de presupuesto exige previamente circunscribir el ámbito de aplicación al que el mismo se refiere ya que su amplitud puede ser muy diversa. Se puede hablar de Presupuesto Comunitario, de Presupuesto del Estado.

Inicialmente podríamos definir el presupuesto como un documento contable en el que se recogen los ingresos y los gastos de la actividad de un organismo o esfera de la Administración y más concretamente referido, según las precisiones anteriores, a la actividad del Estado para un período de tiempo determinado, normalmente un año.

La doble vertiente de ingresos y de gastos no presenta idéntico nivel de coerción puesto que el presupuesto determina la cuantía máxima del gasto autorizado, al tiempo que hace una previsión o estimación de los ingresos. El hecho de que los ingresos públicos se obtengan en virtud del poder coercitivo del Estado requiere que el presupuesto adopte una forma jurídica concreta, la de ley, que como tal debe ser aprobada en el Parlamento en la medida en que éste se convierte en el foro donde se manifiesta la voluntad popular expresamente conferida a los representantes elegidos democráticamente. De este modo se garantiza que la sociedad –obligada al pago de los tributos y exacciones públicas- está presente a la hora de decidir su cuantía, distribución y asignación.

La previsión que comporta el presupuesto –limitativa en cuanto al gasto y estimativa en relación a los ingresos- requiere también concretar temporalmente su ámbito de aplicación que se circunscribe normalmente a un año natural.

Por todo ello, se puede definir el presupuesto como: un documento contable que contiene el resumen sistemático de las previsiones de ingresos y autorizaciones de gastos de un elemento del sector público o del Estado durante un período de tiempo, normalmente un año, que de be aprobarse conforme al procedimiento establecido que, en los modernos Estados constitucionales exige la adopción de una ley parlamentaria.

Caracteristicas

  • La necesidad de ser elaborado conforme a un conjunto de pautas o criterios que permitan la presentación sistemática de la información que contiene y su estudio y control posterior.

  • La forma jurídica que debe revestir, la de ley aprobada en Parlamento, lo cual determina que en tanto no reciba el respaldo de éste se trata de un proyecto de presupuesto.

  • Su carácter anual de modo que, si concluido su período de vigencia no se han aprobado los presupuestos del ejercicio siguiente, se prorroga automáticamente la vigencia de los del año anterior para poder resolver el vacío legal que se crea.

  • Su importancia de cara a poner de manifiesto cuáles son las preferencias del ejecutivo a la hora de llevar a cabo su actividad. De ahí la naturaleza política del documento presupuestario y la consideración del mismo como corrección del Plan económico de la Hacienda Pública.

  • Las implicaciones de naturaleza administrativa, ya que es el Derecho Administrativo el encargado de organizar los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y, por ello, de determinar las relaciones entre ellas y los ciudadanos.

  • Ser un instrumento al servicio del control, la gestión y la información de la actividad del sector público, así como subordinado a la política económica en la medida en que los objetivos de ésta dependen no sólo del modo previsto para la captación de los recursos públicos, sino de la manera en que se materialice el gasto, compitiendo o complementando la iniciativa privada.

Los principios presupuestarios

Los principio políticos

Surgen como consecuencia de considerar que los modernos Estados se basan en la división de poderes y que la soberanía reside en el pueblo, motivo por el cual, si la mayoría de los ingresos públicos proceden de la renta de los individuos, lo lógico es que el control de los ingresos y gastos se lleve a cabo por sus representantes en el Parlamento. Son los siguientes:

  • Principio de competencia, según el cual la determinación de los ingresos y los pagos que se contemplan en el documento presupuestario son competencia del Parlamento. Este es el que autoriza al Ejecutivo a gastar o a endeudarse en una determinada cuantía.

  • Principio de universalidad, que comporta que el presupuesto debe contener la totalidad de los ingresos y de los gastos que se pretenden realizar con el fin de impedir que se desarrollen actividades fuera del presupuesto, que escapen al control del Poder Legislativo.

  • Principio de unidad presupuestaria, en virtud del cual los ingresos y gastos se deben presentar y aprobar en un documento único.

  • Principio de especialidad, según el cual la autorización que se concede a través del presupuesto al Ejecutivo para gastar no es una autorización genérica, sino especial y condicionada de forma que se garantice que no puede llevar a cabo una ejecución presupuestaria distinta a la deseada por el Parlamento. Esta especialidad se puede manifestar en tres dimensiones.

    • especialidad cualitativa, que supone que los recursos asignados presupuestariamente deben emplearse exactamente para el logro de los objetivos señalados en el documento presupuestario.

    • especialidad cuantitativa, es decir, no se pueden exceder los límites de gasto establecidos, y 4.c. especialidad temporal, que supone que la autorización conferida al ejecutivo tiene validez para un ejercicio determinado y debe ejecutarse en ese periodo.

  • Principio de claridad. Según este principio, todas las fases que integran la elaboración y ejecución del presupuesto deben ser públicas.

  • Principio de publicidad. Según este principio, todas las fases que integran la elaboración ni ejecución del presupuesto deben ser públicas.

  • Principio de anualidad, del que se deriva la necesidad de que cada año el Legislativo lleve a cabo la aprobación de un nuevo presupuesto, aunque el año presupuestario puede no coincidir con el año natural.

Los principio contables

Se trata de trasladar a criterios contables los principios políticos que informan la elaboración del presupuesto. Son los siguientes:

  • Principio de presupuesto bruto. Es el equivalente contable al principio de universalidad. En su aplicación se exige que todas las partidas presupuestarias aparezcan consignadas en el presupuesto, en términos brutos, es decir, sin minoraciones de ningún tipo.

  • Principio de unidad de caja. Se corresponde con el principio político de unidad presupuestaria y exige que todos los ingresos y los pagos se centralicen en una tesorería única. Al existir una única cuenta donde se centralizan cobros y pagos se evitan las irregularidades.

  • Principio de especificación, que es la traducción del principio político de especialidad cuantitativa, cualitativa y temporal y establece que todos los ingresos y pagos deben ser clasificados conforme a criterios lógicos establecidos en función de su naturaleza objetiva, y prohíbe las transferencias de fondos de unas partidas a otras.

  • Principio de ejercicio cerrado se corresponde con los principios políticos de especialidad temporal y de anualidad. De él se desprende que la gestión del presupuesto debe concluir cuando finaliza la duración temporal (anual) establecida por el Parlamento.

Los principio económicos

Estos principios obtienen su fundamentación de los economistas clásicos, es decir, la intervención pública un papel residual orientado a la provisión de los denominados bienes públicos puros, y por lo tanto, para los que el mercado n ose revela como el mecanismo adecuado de provisión. Su objetivo último es limitar el gasto público. Son los siguientes:

  • Principio de limitación del gasto público., el presupuesto debe ser lo más reducido posible. Se cree que si el Estado gasta más, equivale a que el sector privado de la economía invierta menos.

  • Principio de neutralidad impositiva que supone que los impuestos no deben alterar ni interferir en las decisiones de los individuos. Es decir, el impuesto debe dejar a los particulares en la misma situación en la que los encontró antes de su establecimiento y no distorsionar la eficiencia alternativa que se reconoce al mercado.

  • Principio de equilibrio anual del presupuesto. Se trata, como ya hemos señalado, de la regla de oro de la Hacienda clásica. Según este principio, los gastos presupuestarios deben financiarse en su totalidad mediante ingresos ordinarios, lo cual supone que no se puede acudir a la enajenación de activos. La más importante de este vario de la mano de Keynes.

  • Principio de limitación del endeudamiento. Si el sector público ha de endeudarse (excepcionalmente), la deuda pública debe aceptarse en la medida en que se emplee para la financiación de inversiones públicas que sean rentables, es decir, capaces de generar recursos suficientes como para hacer frente a la devolución del principal y al pago de los intereses. Es lo que se llama «principio de autoliquidación de la deuda»

La vigencia actual de los principios presupuestarios clásicos

El protagonismo creciente asumido por el sector público en la satisfacción de un número cada vez mayor de necesidades colectivas, que tuvo lugar especialmente a partir de la Segunda Guerra Mundial, y el éxito de la teoría keynesiana han puesto de relieve que la presencia del sector publico en la economía ha dejado de tener un carácter residual o subsidiario para pasar a ser el auténtico protagonista en no pocas actividades, especialmente en aquellas de carácter redistributivo y en las relacionadas con la eficiencia asignativa

Esto ha llevado a una profunda crisis o cuestionamiento de alguno de los principios expuestos anteriormente

  • En lo que se refiere a los principios políticos, se han reforzado las competencias el Ejecutivo en materia presupuestaria al tiempo que a mayor complejidad de las actividades del sector publico ha hecho resentirse el principio de unidad y el de especialidad cuya ruptura se manifiesta en la concesión de créditos suplementarios y extraordinarios, demandándose una mayor flexibilidad en la gestión que requiere la posibilidad de transferir fondos de unas partidas presupuestarias a otras, gastar por encima de lo presupuestado o posponer para el futuro cierto volumen de gasto.

  • Quizá la crisis más profunda haya sido la experimentada por los principios económicos. Bien sea porque ideológicamente se apuesta por un protagonismo mayor del sector público, bien porque muchas de las partidas de gasto publico tienen componentes rígidos a la baja, lo cierto es que cuantitativamente, el sector público viene absorbiendo un volumen creciente de recursos y, siguiente, no es posible defender a ultranza la limitación del gasto publico.

Tampoco lo es la neutralidad del sistema impositivo ya que los tributos, y más específicamente los impuestos, se erigen en importantes instrumentos al servicio de redistribución y de los objetivos de la política económica.

La regla del presupuesto equilibrado también se ha debilitado considerablemente y por consiguiente, limitar las emisiones para ser de deuda pública carece de sentido aunque no hay que perder de vista la necesidad de tener en cuenta los costes implícitos de las mismas.

Además, como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria se acepta, si bien con carácter excepcional y con la obligación de reestablecer el equilibrio en el plazo de tres años, el desequilibrio presupuestario.

Por otro lado, el papel desempeñado por los estabilizadores automáticos de cara al logro de la estabilidad económica por ejemplo, propugna más en épocas de recesión, favoreciendo la aparición de desequilibrios presupuestarios (déficit en el primer caso y superávit en el segundo). De este modo, el presupuesto se concibe, no ya como instrumento pro cíclico, según proponían los clásicos, sino anticiclico.

El ciclo presupuestario

El ciclo presupuestario comprende el conjunto de etapas en las que se divide la vida del documento presupuestario, desde que éste es iniciado como proyecto hasta que es ejecutado y controlado.

Durante estas etapas se pone de manifiesto la división de poderes que caracteriza a los Estados modernos ya que el protagonismo en cada una de ellas corre a cargo del Ejecutivo, del Legislativo o de Judicial.

Es posible distinguir en la vida del presupuesto las siguientes etapas:

  1. Fase de elaboración: atribuida al Poder Ejecutivo.

  2. Fase de discusión y aprobación: asignada al Poder Legislativo.

  3. Fase de ejecución: corresponde al Poder Ejecutivo.

  4. Fase de control: en manos del Poder Judicial y, más concretamente, del Tribunal de Cuentas.

La fase de elaboración

Durante esta etapa se producen las negociaciones entre los responsables de la elaboración del documento presupuestario y los diferentes órganos del Estado y departamentos ministeriales.

La iniciativa para la elaboración de los presupuestos recae en el Poder Ejecutivo y más concretamente en el Ministerio de Economía y Hacienda. Para ello, el Ministerio tiene en cuenta las previsiones económicas durante el año de vigencia del presupuesto.

Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios y las estimaciones de ingresos, en la media en que éstas dependen no sólo de la evolución de las variables económicas antes mencionadas, sino también de cuáles sean los tipos impositivos o los beneficios fiscales derivados de la aplicación de los impuestos.

Con toda esta información se elabora el anteproyecto de Ley de Presupuestos que es remitido por el Consejo de Ministros a las Cortes como Proyecto de Ley tres meses antes de que concluya la vigencia del anterior presupuesto y acompañado por las previsiones económicas que han servido de base para la elaboración del documento presupuestario, así como por la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos cuyo contenido son las disposiciones normativas que modifiquen los ingresos y los gastos públicos de modo que éstas, que forman parte de un texto normativo diferente, no puedan beneficiarse del trato de favor del que goza el Ejecutivo para la tramitación de los presupuestos.

La fase de discusión y aprobación

En esta etapa el protagonismo reside en el Legislativo. Es en el Congreso donde se puede exigir la comparecencia de determinados altos cargos políticos con el fin de que expliquen los presupuestos de sus respectivos departamentos. Después, la Mesa del Congreso, durante el plazo de quince días, recibe las posibles enmiendas al documento presupuestario que, si lo son a la totalidad provocan un primer debate en el pleno del Congreso que puede acarrear la devolución del proyecto al Gobierno, o la remisión del mismo a la Comisión de Presupuestos, si la enmienda a la totalidad incorpora un texto alternativo o no se aceptan las enmiendas devolución.

Discutido el proyecto en el seno de esta Comisión se elabora un informe y un dictamen que se elevan nuevamente al pleno del Congreso, y que irán acompañados de los votos particulares, si existen.

Es el pleno quien, a la vista del dictamen y de los votos particulares, se pronuncia de modo que puede decidir el reenvío del dictamen a la Comisión para que lo modifique, si la votación es negativa, o la remisión del mismo al Senado para que lo estudie.

Una vez en el Senado, éste lo hace llegar a la Comisión de Presupuestos que elabora un nuevo dictamen que, con sus votos particulares, es remitido al pleno del Senado quien, a la vista de todo ello puede hacer dos cosas aprobar el texto remitido por el Congreso sin hacer ninguna modificación, con lo que el proyecto de presupuesto se convierte en Ley, o bien aprobar enmiendas parciales al texto remitido por la Cámara Baja, en cuyo caso las remite nuevamente a esta para que las debata en su pleno y este las confirme por el procedimiento de mayoría simple.

También puede suceder que el Senado vete el texto del Congreso, requiriéndose la mayoría absoluta de éste para levantar el veto. En caso de no alcanzar este quo-rum bastaría con que, transcurridos dos meses, se apruebe en el Congreso por mayoría simple Si esto no se logra, el proyecto es rechazado definitivamente por el Parlamento y devuelto al Gobierno. En este supuesto se prorrogan automática los presupuestos del ejercicio anterior a tenor de lo previsto en el art 1344 de la CE.

La fase de ejecución

Aprobado por el Parlamento, el presupuesto comienza su vida a través de su ejecución lo cual es necesario que la Administración Publica lleve a cabo las actividades necesarias que permitan realizar los gastos y los ingresos previstos en aquél.

La vinculación del presupuesto es diferente en su vertiente de ingresos y de gastos ya que mientras aquellos son estimativos, los gastos presupuestarios constituyen un límite que la Administración Publica no puede sobrepasar. Sin embargo, este principio general puede ser excepcionado mediante el recurso a los créditos extraordinarios que permiten afrontar gastos inesperados y que en cuanto tales, no tenían previsión presupuestaria alguna, y los créditos suplementarios para asumir el exceso de gasto derivado de una previsión inexacta. Unos y otros requieren la aprobación mediante una ley en la medida en que comportan un aumento del gasto inicialmente autorizado

En lo que se refiere a los gastos, el procedimiento para la ejecución consta de cuatro etapas: autorización, compromiso, propuesta de ordenación del pago y pago.

  1. Mediante la autorización, el órgano competente para gestionar los créditos presupuestarios obtiene el acuerdo para poder utilizar una cantidad de dicho crédito para hacer un gasto. Se requiere la apertura de un expediente administrativo por el órgano competente en el que se describa el gasto que se pretende realizar, sé justifique su necesidad y se expresen los objetivos perseguidos.

  2. Con el compromiso de crédito se acuerda con un tercero la realización de una prestación o el suministro de un bien o servicio. En esta fase se concreta quién ha de suministrar el bien o servicio y, en virtud de este compromiso, la Administración Pública obliga frente al tercero. El procedimiento para comprometer el gasto requiere de publicidad, concurrencia e imparcialidad para lo cual se acude a anuncios que ponen de la Administración Pública de llevar a cabo un gasto especificando su cuantía, así como las características del bien o servicio solicitado. Se prevé un plazo para la presentación de ofertas y se adjudica públicamente. Todo reconocimiento de la obligación lleva implícita la correspondiente propuesta de pago. Esta forma de actuar significa que en el ámbito de la Administración Pública los responsables de proponer el pago son unos y los de gestionar el gasto reconocido en la obligación son otros.

  3. La ordenación del pago comporta la emisión de una orden por parte de la autoridad competente a la Tesorería del Estado para que proceda al pago de una obligación que está contraída ya con anterioridad. En general comprende dos fases: la ordenación del pago y el pago propiamente dicho

  4. El pago comporta la liquidación de la deuda con el acreedor aunque no significa necesariamente que se proceda a realizar una transferencia de dinero ya que puede ejecutarse mediante la compensación de deudas que el acreedor tenga contraídas con la Administración Publica.

La fase de control

Con esta etapa se cierra el ciclo presupuestario. El control puede revestir tres modalidades: interno, parlamentario y judicial.

El control interno es llevado a cabo por la propia Administración, si bien el órgano responsable del mismo es independiente del que ha realizado el gasto.

En España, este control es realizado por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), encargada de fiscalizar todos los expedientes de la propia Administración de los que derivan derechos y obligaciones que tengan un contenido económico.

El control externo parlamentario o político, mediante el cual el Legislativo comprueba si el Ejecutivo ha respetado las previsiones presupuestarias.

El control externo judicial realiza en un órgano especial, el Tribunal de Cuentas, que debe remitir a las Cortes un informe anual en el que consten las infracciones y/o responsabilidades derivadas de los daños causados a caudales públicos como consecuencia de la acción u omisión de la Administración Publica. La principal dificultad para que este control sea operativo reside en la necesidad de conciliar la agilidad del mismo con la rigurosidad ya que, como se realiza una vez que se ha cerrado el ejercicio presupuestario, si el informe tarda en ser evacuado puede ocurrir que el Ejecutivo responsable de la infracción ni siquiera tenga ya responsabilidades de gobierno.

Estructura del presupuesto

En los Presupuestos Generales del Estado se integran los siguientes:

(Consultar la estructura vigente en internet)

En el ámbito del gasto, los criterios de clasificación son funcional o por programas, orgánica y económica.

Clasificación funcional

Pone de manifiesto la finalidad y el objetivo del gasto. De este modo, facilita una visión de cuáles son los bienes y servicios que los ciudadanos obtienen en contrapartida a los impuestos pagados. De ahí que esta clasificación sea conocida como clasificación del ciudadano.

La asignación de recursos financieros lleva a cabo teniendo en cuenta los programas y las actividades y los objetivos propuestos para cada uno de aquellos. Estos programas y actividades se estructura, su vez, en grupos de función, funciones y subfunciones.

Clasificación económica

Permite ordenar los gastos del presupuesto según su naturaleza económica de forma que de su lectura se desprende la información para saber en que partidas y conceptos se han de gastar los recursos asignados a cada unidad administrativa. Gracias a la información que suministran pueden, por agregación, facilitar las categorías económicas que se utilizan en la contabilidad nacional.

La clasificación económica desglosa los gastos públicos en los nueve capítulos siguientes.

  1. Gastos de personal

  2. Gastos en bienes corrientes y servicios.

  3. Gastos financieros.

  4. Transferencias corrientes.

  5. Fondo de contingencia.

    • TOTAL OPERACIONES CORRIENTES

  6. Inversiones reales.

  7. Transferencias de capital.

    • TOTAL OPERACIONES DE CAPITAL.

  8. Activos financieros.

  9. Pasivos financieros.

    • TOTAL OPERACIONES FINANCIERAS.

En lo referente a los ingresos, la clasificación económica se concreta en los siguientes capítulos:

  1. Impuestos directos.

  2. Impuestos indirectos.

  3. Tasas y otros ingresos.

  4. Transferencias corrientes.

  5. Ingresos Patrimoniales

    • TOTAL OPERACIONES CORRIENTES.

  6. Enajenación de inversiones reales.

  7. Transferencias de capital.

    • TOTAL OPERACIONES DE CAPITAL.

    • TOTAL OPERACIONES NO FINANCIERAS.

  8. Activos financieros.

    • TOTAL OPERACIONES FINANCIERAS.

El presupuesto como instrumento al servicio de la eficiencia de la gestión pública

Cada vez resulta más frecuente trasladar el debate acerca de la eficiencia, que ha impregnado la actuación de la actividad empresarial privada, al campo de la gestión pública.

Este debate se ha reavivado como consecuencia de dos hechos que ni son exclusivos de nuestro país, ni tampoco estamos exentos de que se puedan reproducir en el futuro:

  • Por un lado, la importancia creciente del sector público en las economías a la que ya nos hemos referido y que ha propiciado que el .gasto. Público haya seguido una senda expansiva con algunos momentos de especial aceleración.

  • Por otro lado, porque muchos de los compromisos de gasto público no sólo tienen una demanda con elasticidad renta mayor que la unidad, sino que tienen carácter anticiclico, convirtiéndose en importantes estabilizadores automáticos cuya cuantía se dispara, precisamente cuando las circunstancias económicas son menos favorables para el aumento de la recaudación impositiva, dando lugar a deficits presupuestarios de magnitud preocupante y cuyo drenaje requiere la emisión creciente de deuda pública con la consiguiente carga para las generaciones futuras que ello comporta.

Esto ha provocado que, además de controlar los gastos y los ingresos públicos y el modo de actuar de la Administración, de forma que esta sea transparente, interesa también lograr una gestión eficaz.

Ésta es la idea argumental de un conjunto de formulas presupuestarias surgidas en la esfera privada pero que, con mayor o menor fortuna, se ha pretendido trasladar al ámbito publico. Nos referimos al presupuesto de ejecución, al presupuesto de planificación por programas — conocido como PPBS — y al presupuesto base cero.

El presupuesto de Ejecución

Se trata de una fórmula presupuestaria que se centra en el análisis de lo que el Gobierno hace. Sus orígenes se sitúan en la Hacienda municipal de la ciudad de Nueva York a principios del siglo xx.

El objetivo de esta técnica es agrupar las cosas compradas por el Gobierno en función de las actividades en las que se emplean. La Oficina del Presupuesto Americano lo define como aquel presupuesto que ofrece los fines y los objetivos para los que se requieren los fondos públicos, los costes de las actividades presupuestas para alcanzar esos fines y los datos cuantitativos que miden las realizaciones y tareas ejecutadas dentro de cada una de esas actividades.

Con el fin de elaborar el presupuesto se siguen tres fases. En la primera, se fijan los objetivos que persigue cada unidad administrativa. Para ello se determinan en programas y estos, a su vez, en tareas. A continuación, se adopta un sistema contable acorde con el reparto anterior de modo que se sepa en todo momento que esta haciendo el sector publico y cuanto le está costando. Finalmente, se procede a evaluar la ejecución de las actividades realizadas por la Administración Pública. Esta organización requiere la determinación de unidades operativas de coste. La principal dificultad reside en que no siempre es posible obtener estas unidades porque hay actividades de carácter general cuyo coste no se puede imputar entre las diferentes funciones o tareas.

¿Qué consecuencias se derivan de la implantación del presupuesto de ejecución?

  1. La necesidad de modificar las rutinas de elaboración del presupuesto

  2. El cambio en las tareas del poder legislativo que abandona como prioridad el control de las cifras de gasto para centrarse en los programas en relación con sus fines y realizaciones.

  3. El aumento de la responsabilidad de los directores de cada unidad.

El presupuesto por programas

El presupuesto por programas exige que el sector público elija entre programas alternativos que compiten en la captación de recursos públicos.

Sus orígenes se sitúan tanto en el sector privado como en la propia Administración Publica. El Ministerio de Defensa en 1961 por Mac Namara cuando este fue nombrado Secretario de Defensa. Seria en 1965 cuando, ante el éxito de esta formula presupuestaria, L.B. Johnson decidió aplicarlo a toda la Administración Federal.

El presupuesto por programas (PPBS) tiene por objetivo seleccionar los programas alternativos para un mismo objetivo Para ello se calculan los beneficios y los costes de cada uno de los programas que permiten alcanzar una misma finalidad. La elaboración del PPBS requiere la adopción de las siguientes tareas:

  • Agrupar las actividades de la Administración Pública en diferentes categorías de programas.

  • Elaborar un Plan Financiero que recoja el coste de los programas.

  • Elaborar la Memoria del Programa, en la que cada unidad administrativa ofrece una justificación estratégica y analítica de las decisiones que adoptan para obtener unos determinados outputs.

  • Incorporar Estudios Analíticos Especiales que faciliten la adopción de decisiones en casos complejos.

¿Qué ventajas presenta esta técnica de cara al control de la eficacia de la gestión pública?.

Dado su proceso de elaboración, el PPBS requiere identificar claramente los objetivos de cada aspecto de la actividad pública, analizar exhaustivamente los resultados de cada programa en todas sus manifestaciones, cuantificar los costes totales de los programas, analizar las alternativas existentes e instaurar en el seno de la Administración Pública procedimientos analíticos que sustenten, la adopción de decisiones sobre el gasto público. El PPBS aúna elementos de carácter estructural, analítico e informativo.

Los procedimientos analíticos a los que se puede recurrir para articular la adopción de decisiones pueden ser diversos. Entre ellos se pueden señalar los siguientes:

    1.  El análisis coste-beneficio

Esta técnica requiere, como su nombre indica, calcular los costes y los beneficios de un proyecto de gasto público con el fin de seleccionar el mejor proyecto. Para ello es necesario calcular los beneficios teniendo en cuanta que en la esfera pública esta operación comporta ciertas dificultades añadidas ya que los proyectos públicos no incorporan el mecanismo de los precios para evaluar los ingresos y que en la valoración de los costes deben figurar no sólo los costes de producción del proyecto, sino los posibles efectos externos que cause en términos de deterioro medioambiental.

Además, es necesario determinar cuál es el tipo de interés que se utiliza en la valoración de los proyectos públicos, que no es el de mercado, sino la denominada tasa de descuento social.

Tampoco hay que olvidar el carácter redistributivo de algunos proyectos.

    2.  El análisis coste-efectividad

En este caso, la decisión de llevar a cabo un determinado proyecto de gasto ya ha sido tomada. Se trata de ver que alternativa es la más adecuada para desarrollarlo, es decir, cual es más eficiente de todas.

    3.  La investigación operativa.

    4.  El análisis económico.

    5.  El análisis de sistemas.

Ventajas e inconvenientes del PPBS

Entre las primeras podemos señalar el hecho de que esta técnica presupuestaria supera los inconvenientes derivados de la estricta consideración del carácter anual del presupuesto.

Ello se debe a la proyección de ingresos y costes a lo largo de todo el periodo de ejecución de un proyecto publico También el hecho de que excede los límites derivados de una parcelación de la actividad administrativa en departamentos no conexionados entre si, en la medida en que las partidas presupuestarias se integran por objetivos y programas que afectan a diversas oficinas o departamentos.

Los inconvenientes se derivan de las dificultades para su implantación en la estructura tal y como esta ha sido heredada del pasado.

El Presupuesto Base Cero

Sus orígenes se sitúan en 1997 cuando fue implantado por J. Carter al llegar a la Casa Blanca.

Según esta técnica, cada gestor debe justificar todas y cada una de las unidades monetarias de gasto, desde la primera hasta la última. Para ello, se exige que todas las actividades se identifiquen en paquetes de decisión que se evaluarán mediante un análisis sistemático y se clasificarán por orden de importancia. De ello se desprende que no sólo hay que justificar la necesidad de fondos, sino que los gastos que se proponen son los realmente necesarios, para lo cual es preciso identificar todas las actividades que hay que llevar a cabo, eliminando las que estén duplicadas y ordenándolas según su importancia.

De este modo, se decide a partir de prioridades, se involucra a los gestores de todos los niveles en la elaboración del presupuesto, se justifican todas las peticiones de recursos.

En dichos paquetes de decisión se contienen las metas u objetivos de la actividad, las consecuencias de no acometerse, las formas alternativas de llevarla a cabo y los niveles de esfuerzo y gasto con los que se puede realizar.

Confeccionados los diferentes paquetes de decisión, éstos se ordenan y clasifican por orden decreciente de importancia y se envían al nivel superior para que los vaya consolidando, revisando o suprimiendo.

La complejidad del procedimiento exige que en la gestión del PBC intervengan diferentes órganos. Entre ellos destacan por su protagonismo los siguientes:

  • Los legisladores en la medida en que aspiran a conciliar el deseo de sus electores de racionalizar el gasto público con el mantenimiento o la rebaja de los impuestos.

  • Los miembros de la oficina presupuestaria que ven en esta técnica la posibilidad de introducir recortes en el gasto público.

  • Los altos dirigentes para los que el PBC presenta la incuestionable ventaja de posibilitar un mayor control del gasto público.

  • Los propios administradores de los programas que no sólo esperan obtener fondos para llevarlos a cabo, sino que participan activamente en el establecimiento de las prioridades.

  • Los funcionarios encargados de su elaboración que no cuestionan sus ventajas, pero que también son conscientes de que la carga de trabajo que comporta se ha elevado de forma considerable.

Ventajas e inconvenientes del PBC

La medida en que cuestiona desde el principio cualquier partida presupuestaria y mejora el control sobre el crecimiento publico. También, al implicar a un más amplio número de agentes en la elaboración del presupuesto, confiere a este proceso una mayor transparencia y suministra más información acerca de cuáles son las prioridades relativas para conseguir financiación pública y para llevar a cabo los procesos de adopción de decisiones.

Los principales inconvenientes se derivan, de la propia complejidad del proceso: es necesario planificar adecuadamente la puesta en marcha del mismo concienciando a todos los agentes implicados sobre la trascendencia que tiene su participación y comporta una importante carga de trabajo para los responsables de elaborar tanto los paquetes de decisión, como la consolidación y ordenación de los mismos. Esta complejidad puede derivar en que las ventajas en términos de costes no se reflejen adecuadamente y en que el propio proceso presupuestario se llegue a convertir en un fin en sí mismo.

De ahí que sea imprescindible contar con un apoyo jerárquico doble, tanto externo, es decir, el que corresponde al órgano responsable de los presupuestos en el seno del Ministerio de Hacienda, corno interno, en manos de los altos directivos de cada departamento, y un personal motivado dispuesto a colaborar activamente en el análisis de alternativas.

Han existido múltiples intentos dirigidos a introducir lo que se ha venido en llamar “cultura de resultados” en el seno de la gestión pública. Por lo que el modelo tradicional de presupuesto y control por resultados puede revelarse Insuficiente ya que puede provocar una actitud defensiva y autojustificante sobre lo que se ha gastado y de ahí la necesidad de orientar este hacia los outcomes –resultados finales en lugar de los outputs — resultados operativos-.

La eficacia de la acción pública va más allá del mero ajuste al presupuesto asignado para el logro de los fines establecidos.

No se ha podido encontrar la URL de especificaciones de gadget.