Optativas‎ > ‎Gestión pública‎ > ‎

05. La actuación de la Administración Pública: las políticas públicas

El análisis de las políticas públicas y de la eficacia de la Administración Pública hay que realizarlos en el contexto de un nuevo Estado: el Estado Social en el que se combinan los valores individuales y los sociales y en el que no es posible concebir la existencia humana al margen de sus condicionamientos sociales y que exige una reorientación del quehacer de la Administración Pública, desplazándolo del campo de la acomodación al procedimiento establecido (legalidad), hacia el resultado.

Concepto de políticas públicas

La política pública (public policy) ha sido definida por la doctrina como <una decisión formal caracterizada por una conducta de actuación consistente y repetida por parte de aquéllos que la llevan a cabo y por parte de aquellos que resultan afectados por la misma>.

La política pública comprende un conjunto de decisiones que van desde decidir que existe un problema, a determinar que se debe resolver y concretar cómo hacerlo, etcétera.

Pero también una política puede consistir en tomar la decisión de no hacer nada.

Las políticas públicas tienen un carácter político relevante pues, no hay problemas objetivos, de modo que en los regimenes democráticos el hecho de que los ciudadanos elijan a sus representantes en los órganos de gobierno está condicionando la futura formulación de políticas públicas. Los ciudadanos votan un programa y el programa más votado determina la forma de gobierno. Esta es la que subyace en la formulación de las políticas públicas concretas que, en última instancia, recibirán el respaldo o la reprobación de los ciudadanos a través de un nuevo proceso electoral.

El paso del estado liberal al Estado social ha supuesto un aumento del alcance de su actuación, la socialización del voto y de las prestaciones, el hecho de que éstas se conviertan en derechos. En definitiva, lo que se pretende es convertir al Estado en un buen gestor.

Para que el Estado sea percibido por la ciudadanía (clientela) como un buen gestor se requiere que sea capaz de seleccionar y priorizar los objetivos, que tenga capacidad de liderazgo, que sus acciones tengan racionalidad, tanto política (tratando de incorporar los deseos de toda la población a través de su representantes políticos, favoreciendo el consenso), como administrativa (de modo que las organizaciones públicas sean capaces de responder con agilidad a las demandas sociales), como económico-social (empleando eficientemente los recursos).

En definitiva, las políticas públicas requieren una voluntad de acción que exige la intervención de los poderes públicos para que el conjunto de decisiones adoptadas tengan valor normativo, poder coercitivo y competencia social.

Requisitos y características

Para conseguir sus objetivos, las políticas publicas disponen de unas normas jurídicas que las amparan y que constituyen un recurso propio y exclusivo del Estado (que permiten limitar la discrecionalidad del mismo), unos recursos tanto humanos, como materiales y financieros y un elemento persuasorio en virtud del cual las políticas se justifican por el fin que persiguen.

Estos elementos de las políticas públicas permiten concebirlas como una función de producción. Se necesitan los recursos para obtener bienes y servicios que generan unos resultados (outputs) y producen un impacto social (outcomes).

Diseño de las políticas públicas

El diseño de una política pública comporta, la adopción de un amplio conjunto de decisiones que se enmarca en un proceso. Dicho proceso comprende un continuum de etapas o fases que son las siguientes: formulación, implantación, evaluación, redefinición, sucesión y terminación.

Formulación

En la medida en que los poderes públicos inscriben su actuación en el seno de la sociedad perciben los problemas que aquejan al funcionamiento de ésta. A pesar de que estos problemas están fuera del gestor no es posible afirmar que se trate de problemas objetivos porque a la hora de plantearse una determinada política pública es necesario construir una visión propia del problema cuya solución constituye el fin último de la política pública. El problema se ataca en función de cómo es percibido y, por lo tanto, deja de ser objetivo.

En la fase de formulación lo que se persigue es definir el problema, acotarlo, y prever qué acciones hay que poner en marcha con lo cual el problema se incorpora a la agenda política.

Para poner en marcha la acción de los poderes públicos es necesario que el problema sea susceptible de convertirse en problema público. Ello requiere que vaya adquiriendo importancia global, que revista gran notoriedad pública, que afecte a valores sociales en alza, etcétera.

Sin embargo, la presencia de alguno de estos elementos no garantiza que el problema vaya a convertirse en prioridad pública. Para ello es necesario que el problema se politice, es decir, se incorpore a la agenda política, lo cual requiere no sólo la definición del problema, sino la agregación de los intereses de los diferentes grupos implicados, así como su representación y organización.

En definitiva, el hecho de que un problema dé lugar a la formulación de una política pública dependerá, no tanto del carácter relevante u objetivo del mismo, como de que los sectores implicados se hayan movilizado y organizado para conseguir incorporar el problema al campo de actuación de las políticas públicas. Para ello es necesario que el problema pase de la agenda genérica, en la que aparecen los problemas socialmente valorados, a la sistémica, donde figuran los que más afectan a los valores de la comunidad, y de ésta a la agenda política o institucional en la que se seleccionan aquellos que van a ser objeto de una respuesta por parte de los poderes públicos.

Definido el problema, el paso siguiente es la previsión, es decir, analizar y anticipar los cambios que se pueden producir en todos aquellos elementos relevantes para la futura evolución del problema: cambios políticos, sociales, económicos.

Conocidos éstos, hay que formular los objetivos, determinar qué es lo que se pretende obtener con la acción de los poderes públicos, con qué recursos contamos, cuales necesitaríamos y cuál es el marco temporal previsto para la consecución del objetivo.

Un objetivo es la expresión de un deseo en relación al problema definido en términos medibles, es decir, que permitan comprobar se ha logrado o no.

Una vez establecidos los objetivos, hay que proponer alternativas, esto es, posibles soluciones al problema, con el fin de elegir la opción más eficiente. El proceso concluirá con la elaboración de un plan de acción concreto.

La selección de alternativas requiere considerar los recursos disponibles y el coste de utilización de los mismos. En esta fase del proceso decisional hay que tener en cuenta también un amplio conjunto de elementos restrictivos entre los que cabe señalar.

  • Las limitaciones de carácter legal.

  • Las limitaciones de carácter político.

  • Las limitaciones presupuestarias.

  • Las limitaciones tecnológicas.

  • Las limitaciones de carácter organizativo.

  • Las limitaciones temporales.

Implantación

Una vez que se ha seleccionado la alternativa más adecuada para resolver el problema objetivo de la misma, la fase siguiente consiste en la implantación de la política pública, llamada también implementación.

El éxito de esta fase dependerá en gran medida de la aceptación de aquéllos que vayan a recibirla y de la idoneidad de los instrumentos que utilice el gobierno a la hora de ponerla en marcha. De ahí que en la década de los noventa se desarrollase el concepto de buena gobernabilidad para referirse a la responsabilidad del funcionario público en el uso eficiente de los recursos del Estado.

La implementación, es decir, la aplicación de un programa de acción a un problema planteado, es un proceso de relación entre diferentes actores cuyo número guarda una estrecha relación con el éxito del programa: cuantos más agentes estén involucrados, menor será la probabilidad de que los resultados alcanzados sean óptimos.

Distintos modelos analíticos de la implementación (Bardach):

  • El modelo top-down. Proceso racional en el que intervienen unos objetivos que deben ser claros y coherentes y que posibilitan la medición del éxito o el fracaso de la política, unos recursos que permitirán que la política se pueda llevar, así como una capacidad para ejercer la autoridad necesaria, una capacidad de control Las debilidades de este modelo se refieren fundamentalmente al hecho de que no es fácil formular con claridad los objetivos ya que además de ser diversos, pueden resultar contradictorios entre sí, o a que en no pocas ocasiones el ambiente es hostil.

  • La perspectiva bottom-up. El análisis de abajo a arriba permite poner en relación el proceso de adopción de decisiones con el de implementación y detectar cuales son las restricciones o limitaciones básicas que afectan a los actores implicados y que elementos del proceso de decisión fomentan, paralizan o intervienen de forma negativa (o neutral) en la fase de implementación.

  • El establecimiento de redes (network). Con este planteamiento se pone de manifiesto la creación de entramados de actores institucionales, políticos y sociales y de intereses que aparecen vinculados en la realización de una tare o un programa de actuación especifico.

Sin embargo, como señala J. SUBIRATS, la aceptación de que la puesta en marcha de los programas y las políticas exige la interrelación de intereses y agentes con diferentes recursos no debe hacernos olvidar que éstos no se reparten por igual entre unos y otros, sino que la interdependencia puede coexistir con la asimetría de recursos y de poder, a pesar de lo cual sigue siendo difícil prescindir del apoyo del resto.

Papel De Los Burocratas

Al hablar de los intereses implicados en el proceso de implementación de las políticas públicas se ha insistido mucho en el papel de los burócratas y en si su protagonismo se circunscribe a la mera conformidad de su actuación con el conjunto de normas o reglas que rigen el procedimiento administrativo. El margen de discrecionalidad del que disfrutan en el ejercicio de sus funciones permite no sólo dar flexibilidad al procedimiento administrativo, sino llevar a cabo las políticas públicas con éxito.

Este protagonismo de la burocracia en la implementación de las políticas públicas obedece a su posición privilegiada en el seno de la organización jerárquica de la Administración Pública.

Son los burócratas los que conocen de primera mano cuales con las necesidades que prioritariamente deben ser atendías, pero también son ellos quienes, debido a su capacitación profesional, saben, probablemente mejor que nadie, lo que ocurre en el proceso de implementación de las políticas públicas, a qué obstáculos se enfrentan.

Frente a la indeterminación de los objetivos, los burócratas pueden reaccionar generando unas pautas de actuación orientadas a limitar la demanda, acomodando su trabajo a los recursos disponibles. Resulta pues, que el éxito de una política está estrechamente vinculado a la implicación que en la misma asuman los burócratas, la cual dependerá del grado de participación que hayan tenido en la fase de diseño de la misma. Ya no basta con que el medio no sea hostil, existan recursos suficientes y los objetivos estén claramente formulados.

Evaluación

La evaluación de los programas y de las políticas es una disciplina científica que se justifica por la presión que experimentan las instituciones públicas por determinar en qué medida la intervención pública produce una mejora en el bienestar individual o social, como se produce esa mejora y como se podría conseguir de una forma más efectiva.

A diferencia de lo que ocurre en el sector privado donde el criterio que guía la actuación es el logro de un beneficio, en el campo del sector público, los resultados de los mismos (performances) dependen no sólo de los productos obtenidos (outsputs), sino que éstos dan lugar a múltiples impactos (outcomes). No basta, pues, con medir el output para conocer el valor real de los servicios prestados. Esto nos permite afirmar que en el ámbito publico, el control de resultados no abarca únicamente la eficacia con la que se alcanzan determinados objetivos, sino también el análisis de los efectos inesperados y de los valores que han sido relegados.

La evaluación, como proceso de recopilación y análisis sistemático de información que nos permite emitir juicios sobre el mérito y el valor del programa evaluado, debe referirse a algo más que el simple cálculo de la eficacia: el impacto producido y los valores alcanzados.

Desde el punto de vista gerencial, evaluar una política es considerar su eficacia y su eficiencia. La eficacia supone analizar el nivel de racionalidad de la misma y la adecuación de los recursos a los objetivos perseguidos. La eficiencia añade un plus al análisis de eficacia al relacionar los beneficios logrados con los costes del programa o de la política. Se trata de ver si los mismos resultados podrían haberse conseguido con menores costes, empleando políticas alternativas.

Desde una perspectiva política, el éxito de los programas se evalúa teniendo en cuenta si han conseguido incrementar los niveles de representación de todos los sectores implicados en el proceso de elaboración y decisión de los mismos.

Par el enfoque jurídico, la evaluación de un programa o política tiene en cuenta la igualdad formal de los ciudadanos para acceder al mismo y si se ha observado el principio de legalidad y el procedimiento administrativo en su desarrollo.

En el proceso evaluado confluye un amplio abanico de intereses.

Es precisamente este amplio espectro de intereses, en no pocas ocasiones contrapuestos, el que puede restar utilidad a la evaluación al relativizar la fuerza de sus conclusiones e, incluso, al complicar el propio proceso evaluador.

Tipos de evaluación (Subirats):

  • La evaluación de determinación de necesidades, persigue el descubrimiento de las debilidades a la hora de plantear un programa (política). Su fin es mejorar el programa mediante sucesivos ajustes del mismo para lo cual puede ser necesario replantear total o parcialmente sus objetivos.

  • La evaluación formativa o correctora analiza el programa (política) a medida que este se va desarrollando. De este modo, pueden descubrirse sus puntos críticos y mejorarse si ello es posible. Este tipo de evaluación se produce durante la fase de implementación.

  • La evaluación de balance o conclusiva tiene por finalidad obtener información sobre los resultados finales del programa o de la política. De este modo, se puede emitir un juicio global sobre el mismo. Su finalidad es atestiguar el logro de los objetivos, certificar el estado y la capacidad del programa y comprobar su vigencia.

Según el papel que cumple en el proceso de diseño de politicas publicas:

  • Evaluación formativa si ofrece una información continua que resulta útil para la modificación y el reajuste del programa o de la política a medida que estos se van desarrollando.

  • Evaluación sumativa si lo que hace es ofrecer un resultado recapitulativo de una actuación una vez que ésta ha finalizado.

Se distinguen entre:

  • Evaluación de necesidades, cuando se evalúa el contexto y la realidad sobre los que se pretende actuar.

  • Evaluación de diseño, cuando la atención se centra en el programa o la política ya elaboradas con el fin de determinar su coherencia y aplicabilidad.

  • Evaluación de procesos. Se evalúa cómo se ha llevado a cabo el programa o la política mediante la recogida continua y sistemática de datos.

  • Evaluación de resultados, final o ex post, cuya preocupación es relacionar los resultados de un programa o política con los objetivos con el fin de determinar el mérito del mismo en su conjunto.

Como afirma J. L. OSUNA, la función principal de la evaluación no es sólo valorar la oportunidad y utilidad de una política o programa con la intención de afrontar, con mayores garantía de éxito, el reto de modernizar la Administración Pública en función de los criterios de responsabilidad, minimización de costes y atención al usuario que deben caracterizar la actuación.

Formas: Global, parcial o mixta. Si es global tiene en cuenta todas las fases de desarrollo de un programa y todos los agentes implicados, se es parcial se refiere a alguna aspecto concreto como pueden ser los beneficiarios o los profesionales. El modelo mixto parte del conocimiento global de un programa para a través del mismo, detectar los niveles, funciones, actitudes, relaciones o comportamientos que parecen poner de manifiesto dificultades, problemas, conflicto e irregularidades.

Momento: Ex ante, es decir, previa a que el programa o la política se pongan en marcha, y post facto, durante o después de la intervención pública.

Etapas en el proceso de elaboración de la evaluación.

  • Delimitar el objeto que se quiere evaluar, lo cual supone saber para qué se va a evaluar y quienes son los destinatarios de la evaluación. En esta fase, se determina el tipo de evaluación más idóneo.

  • Determinar cuáles son las preguntas y los criterios a los que se pretende dar respuesta con la evaluación conforme a la siguiente regla: claridad, consenso y prioridades. Para ello es necesario elaborar indicadores que nos van a permitir articular los resultados de la evaluación.

Por tanto, el informe debe ser completo, exacto, objetivo, consistente, claro y conciso.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que la fase de evaluación no concluye con la elaboración y entrega del informe a quienes la hayan patrocinado, sino que hay que difundir su contenido y hacer un seguimiento del mismo.

Redefinición, sucesión y terminación

Es poco frecuente que se ponga fin a las políticas públicas, aunque éstas pueden ser reconsideradas (reformuladas) o reemplazadas por otras. Lo que sí es más frecuente es que los programas adoptados para llevarlas a cabo sufran recorte o supresiones se constata su falta de eficacia o de eficiencia. No obstante, lo más habitual es que, con el fin de evitar la reacción social de los antiguos beneficiarios, al tiempo que se propone la supresión de un programa, se presente otro alternativo o complementario.

Por otro lado, la supresión de las mismas afectará a un amplio espectro de relaciones, lo cual la complicaría considerablemente.

Los factores que dificultan la supresión de políticas públicas pueden resumirse en los siguientes:

  • La idea de fracaso, difícilmente asumible por los agentes implicados en su diseño e implementación.

  • La resistencia psicológica que ofrecen a la supresión los agentes implicados (beneficiarios incluidos).

  • El coste político de la supresión.

  • El empleo de otros recursos previos por parte de la Administración Pública con el fin de evitar que se llegue a cuestionar la ineficacia e ineficiencia de su actuación.

  • La actuación de los grupos de apoyo en relación a la política que se pretende eliminar.

  • La necesidad de reorganizar la Administración para ajustarse a los efectos que se puedan derivar de la supresión de la política.

  • La creencia difundida en el seno de la propia organización administrativa de que siempre es preferible la estabilidad al cambio.

Pero también hay variables que pueden favorecer esa supresión.

  • Aprovechar el cambio de Gobierno: no cabe duda de que a pesar del elemento de continuidad que una Administración profesionalizada confiere a la acción pública, las prioridades de los diferentes grupos políticos pueden diferir en no poca medida.

  • Con el fin de que las consecuencias de la supresión no sean tan bruscas, ni para los destinatarios de las acciones públicas, ni para quienes se ocupan de su ejecución, se intentan establecer mecanismos de compensación consistentes en la posibilidad de recolocarse en el seno de la organización encargada de la implementación de la política, o en la percepción de ciertos beneficios económicos durante un período de tiempo determinado con el fin de hacer menos traumático el proceso.

  • Servirse del argumento de oportunidad proporcionado por una coyuntura económica proclive al recorte presupuestario que haga necesario suprimir los programas y las políticas menos eficientes. Acudir a una justificación o imperativo externo siempre suaviza la resistencia y reduce el cuestionamiento social que la supresión puede ocasionar. En definitiva, permite atribuir la responsabilidad de la decisión a un elemento ajeno al propio proceso político.

  • Servirse de la experiencia comparada.

En definitiva, tanto la supresión, como el cambio o la reorientación de las políticas públicas deben verse como posible y como factible en el seno de la Administración Pública si ésta quiere mejorar en términos de eficacia y de eficiencia su actuación e incrementar el grado de satisfacción de sus usuarios.