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07. Gestión pública y organización territorial

Introducción al concepto de organización territorial

El fenómeno de la organización territorial de la Administración y la gestión pública encuentra importantes precedentes históricos. Por ejemplo, en la Roma imperial y republicana podemos observar un centralismo geocéntrico en torno a Roma en función del cual, entre otras cosas, las leyes dictadas en Roma eran promulgadas para todo el imperio de modo que tenían aplicación en todos los territorios del mismo. Sin embargo la gran extensión del imperio imponía necesariamente cierto grado de descentralización, así los Gobernadores de las provincias disponían de cierta autonomía en algunas materias, especialmente respecto a asuntos jurisdiccionales. Tras la caida del Imperio Romano de Occidente se abre un periodo de mil años a lo largo del cual no encontramos ningún tipo de organización territorial propiamente dicha hasta bien entrado el Renacimiento.

A finales del s. XVIII se asientan los cimientos del actual Estado moderno gracias a la Revolución francesa y la posterior expansión napoleónica que difundió su cultura, su modelo de convivencia y su legislación a buena parte del continente y a sus colonias. De este modo el espíritu enciclopédico se introdujo en gran parte de las Cortes europeas. Como fruto de esta influencia, surge un modelo de organización territorial de la Administración Pública que constituye el germen de lo que hoy en día es la Administración territorial. Según R. Parada, el modelo de administración centralizada que surge tras la revolución francesa es obra de Napoleón ya que éste trasladó la unidad de mando, característica de la organización militar, a la Administración Civil. De este modo fue posible controlar los cuarenta mil municipios existentes en Francia así como racionalizar la estructura territorial y dotar de uniformidad a la prestación de los servicios públicos al ciudadano en todo el territorio. Con esa política centralizadora, Napoleón terminó con los intentos descentralizadores de la Revolución francesa en un intento por solventar la deficiente organización y fortalecer al Estado. Será necesario esperar hasta finales del s. XIX para poder apreciar los primeros intentos descentralizadores que pretenden combatir el excesivo centralismo.

La Revolución francesa trataba de establecer un sistema de organización descentralizado que permitiese acercar los servicios públicos al ciudadano. Para ello se pretendió estructurar el territorio en municipios de una extensión que hiciera posible, dados los medios de transporte de la época, que los ciudadanos pudieran resolver los asuntos públicos dentro de la misma jornada y regresar a sus hogares. Se pensó en dividir el Estado en 720 municipios, con una extensión de 576 Km2 y unos 35.000 habitantes y en establecer en cada municipio una oficina de atención a los ciudadanos para atender las necesidades locales. Se trata de un sistema organizativo descentralizado que pretendía ser eficaz. Pero este sistema no fue aceptado por temor a que la villa en la que localizase la oficina municipal pudiera ejercer un control jerárquico sobre las zonas más rurales que ya se veían controladas por los poderes fácticos locales: la Iglesia, la burguesía y la nobleza).

En España el ministro Javier de Burgos se encarga de desarrollar la reforma de la organización territorial en 1833, la cual había sido iniciada durante la invasión napoleónica. Se trata de imponer un sistema piramidal, de mando único, en el que el jefe provincial, posteriormente denominado Gobernador civil, es la máxima autoridad en el orden público (en la práctica esta autoridad será la marioneta del partido de turno). La estructura territorial se establece aprovechando las demarcaciones históricas de los distintos reinos al contrario de lo que ocurre con los departamentos franceses. Tras la consolidación de la estructura piramidal, subsisten ocho mil municipios, un número más reducido que los 35.000 franceses lo cual resulta mucho más funcional.

La organización territorial moderna como expresión de un cambio: descentralización vs autocracia y fragmentación plus extensión

Descentralización de la organización territorial

Descentralización versus autocracia: la descentralización política permite dotar de autonomía a los entes locales y regionales, si bien existen controles de legalidad que garanticen su dependencia al Estado, con lo cual se permite la participación social en la adopción de decisiones públicas, autorregulación de los ciudadanos. En el sistema autocrático el poder político está centralizado y la Administración es tributaria de ese poder central.

Extensión plus fragmentación: El nuevo modelo de Estado pretende prestar más y mejores servicios al ciudadano al tiempo que interviene en lo económico. Para lograr este objetivo se procede a la descentralización por servicios. La primera consecuencia de tal proceso fue la aparición de un pluralidad de organismos autónomos y de agencias ejecutivas e independientes lo cual afectó a la organización de las organizaciones públicas y a la atribución de competencias a las mismas de un concepto centralista se pasa a una distribución de competencias basada en criterio flexibles y de cooperación no excluyentes. Surgen así las denominadas relaciones intergubernamentales, la más relevantes de las mismas es la relación centro-periferia.

Niveles y ámbitos territoriales de la gobernabilidad

La fragmentación de la Administración para extender la prestación de servicios, acercar los mismos al ciudadano y que éste pueda participar en la adopción de decisiones públicas, así como el correcto funcionamiento de la relación centro-periferia conlleva un problema muy relevante, la problemática de la eficacia del principio de autoridad que se encarga de ordenar tales relaciones. Para analizar esta problemática, que representa un importante factor en las relaciones centro-periferia, es necesario concretar el concepto de gobernabilidad. Podemos definirlo como aquella situación en la que las instituciones de gobierno actúan de tal modo que la ciudadanía las considera legítimas y por ello acatan la voluntad política de tales instituciones. Este modo de actuación debe respetar los valores culturales, normas y tradiciones sociales que existen en el seno de la sociedad civil, son variables, de otro modo la sociedad no obedecerá cívicamente a las instituciones formalmente constituidas por sentir que la legitimidad y representatividad de estos ha disminuido.

Para tratar de evaluar la gobernabilidad en un contexto concreto será necesario recurrir a los siguientes criterios: grado de legitimidad, representatividad, responsabilidad ante el público y la eficacia de la propia gobernabilidad. Se trata de un concepto distinto al de estabilidad gubernamental ya que esta resulta evaluable mediante otro tipo de criterios como el grado de aceptación del grupo en el poder, la identificación del entorno con éste o la eficacia de su gestión. Un Gobierno estable puede serlo a pesar de adoptar decisiones que reduzcan la gobernabilidad si esas decisiones son contrarias a los valores, normas o tradiciones sociales.

En este caso la sociedad sentirá la pérdida de legitimidad, representatividad, etc. del Gobierno con independencia de que este haya salido legítimamente de las urnas. La pérdida de gobernabilidad, del apoyo social, puede provocar la futura caída del gobierno. Por ejemplo, si un gobierno interviene activamente en un conflicto armado a pesar de que la sociedad se opone a tal intervención, ese gobierno perderá gobernabilidad y es probable que en las próximas elecciones no cuente con el apoyo del electorado.

En torno al concepto de gobernabilidad surgen valores como el pluralismo, la equidad, las decisiones políticas reflexivas, planteamientos mercantilistas, etc.

El término “ governance” de origen sajón, es muy similar al término de gobernabilidad ya que , se refiere a la necesidad de que los modelos tradicionales se orienten hacia la colaboración del Estado en la interacción de todos los agente sociales posibles.

Existen distintas acepciones de gobernabilidad en función de la organización territorial del país de que se trate, podemos hablar de distintos niveles:

  • A nivel global, es necesario comprender que las decisiones relativas a la política exterior no se adoptan de forma independiente sino que prima la extraterritorialidad de las mismas. Por ejemplo, la política exterior de la UE cada vez es más uniforme, a pesar de que engloba a 25 países, y más solidaria aunque aun existan option-out o decisiones independientes de alguno de los países.

  • A nivel regional y supranacional, implica la colaboración interterritorial ya que la descentralización exige la colaboración e interacción entre las distintas administraciones., pensemos por ejemplo en nuestro estado de las autonomías.

  • A nivel metropolitano y local, las ciudades se involucran en mayor grado en la prestación de servicios (educación, sanidad, cultura, etc.), la participación ciudadana y la democracia política. Por ello la participación ciudadana, en un sentido similar a la autoadministración, se configura como un importante elemento de la gobernabilidad.

Las transferencias de competencias y el papel de dirección del poder central en el entorno de la desconcentración

El entorno de autoadministración en el que se desarrollan las modernas políticas públicas está motivado por la descentralización territorial y la transferencia de competencias y desconcentración de las mismas.

La descentralización de los servicios requiere la descentralización del poder lo que implica un mayor novel de responsabilidad en los entornos desconcentrados y descentralizados. Se trata de desconcentrar las facultades de gestión de modo que estos nuevos gerentes puedan mejorar el resultado del sector público mientras el poder central desarrolla una labor de control, especialmente respecto del gasto público, sin llegar a estrangular el proceso de adopción de decisiones.

En este tipo de organización desconcentrada cobran gran relevancia las agencias ejecutivas y otro tipo de formas de organización que suprimen niveles jerárquicos.

Este modelo de organización se sustenta sobre la autoadministración y la consecución de resultados, por lo que el diseño de las políticas, cuya implementación constituye un objetivo básico, atenderán a la consecución de resultados. Junto a estos dos pilares básicos encontramos que el poder central desarrolla funciones de control y coordinación, especialmente con respecto al empleo de los fondos públicos ya que es el principal responsable de los mismos, puesto que la desconcentración de competencias no implica vaciar de objetivos al poder central y además la pluralidad y complejidad de los problemas exigen la coordinación de todas las unidades menores para que sea posible la obtención de buenos resultados. Por lo tanto, párale correcto funcionamiento de este sistema es necesario que exista equilibrio y coherencia en las relaciones intergubernamentales, especialmente las relaciones centro-periferia. Para facilitar la coherencia de las mimas será necesario pasar del concepto de orden y control al de consulta y cooperación a través de procedimientos menos formalistas y actitudes más abiertas, más aun si consideramos que en el caso de reformas que afecten a los órganos desconcentrados y descentralizados, el poder central tendrá una visión más objetiva.

Según Gonzalez Páramo, existen dos diseños de organización interna, las jerarquías descentralizadas y las jerarquías burocráticas con relación de autoridad. En el caso de las jerarquías descentralizadas se pretende potenciar la rápida adaptación al entorno dotando a los entes descentralizados de la autonomía necesaria a cambio de la obtención de resultados.

El centro desarrolla un mínimo de tareas de dirección y coordinación que se transforman en tareas de supervisión del desempeño y de costes de supervisión. Los siguientes factores determinan el grado óptimo de descentralización :

  • Divergencia de objetivos, si es demasiado amplia entre los objetivos el centro y los objetivos de la periferia, el primero aumentará el grado de supervisión y el segundo tenderá al oportunismo.

  • Asimetrías de información, adquiere importancia cuando existe divergencia de objetivos, cuando estos son coincidentes existen menos posibilidades de que el agente se convierta en oportunista.

  • Economías de escala, el procesamiento de información puede otorgar alguna ventaja al poder central si este resulta relevante para los agentes descentralizados.

  • Costes de supervisión, la intensidad de supervisión para el principal y la intensidad de incentivos para el agente son complementarios.

Las relaciones y la gestión intergubernamentales

Los contactos entre distintos niveles de jurisdicción son determinantes para la eficiencia del sector público por lo cual es necesario que tales relaciones se efectúen de forma coordinada.

Para R. Agranoff, estas interacciones deben ser conducidas por especialistas en el trabajo sobre los límites de competencias del Gobierno. Pero en la práctica los distintos niveles de la Administración está muy interrelacionados por lo que son sus responsables los que se hacen cargo de las RIG (relaciones intergubernamentales) y de la GIG( la práctica de la gestión intergubernamental).

Los programas de sanidad, educación, obras públicas, etc. provocan una serie de interacciones entre responsables de distintos niveles jurisdiccionales. Se trata de las RIG o relaciones a través de las cuales se coordinan los distintos órganos o estructuras para poder implementar dichos programas. Estas relaciones, RIG, se producen tanto en el sistema federalista como en el sistema unitario y algunos tratadistas lo extienden a otro tipo de organizaciones (organismos parapúblicos y entes no lucrativos).

No existen grandes divergencias entre las relaciones intergubernamentales de ambos modelos de organización territorial ya que en ambos se produce la división de funciones, la elección de los órganos subnacionales, las distribución de los impuestos, etc.. Por tanto en ambos sistemas es necesario enfrentarse a los mismos problemas que surgen a raíz de estos factores:

  • Sistema de organización territorial federal, se estructura sobre la descentralización del poder en unidades menores a las que se otorga la autonomía necesaria para el desarrollo de sus competencias a cambio de la consecución de resultados. Se trata de una distribución del poder que intenta preservar la idea de autoridad en el ámbito nacional y subnacional. Coexisten distintos niveles de gobierno, nacional y subnacional, y ambos son libres para perseguir sus propios objetivos sin que ello implique la destrucción de otro nivel. El poder central se encarga de controlar o supervisar la implementación de los programas públicos especialmente con respecto a la financiación de los mismos (corrección de excesos subnacionales y control de subvenciones nacionales a programas subnacionales, etc.)

  • Sistema de organización territorial unitaria, el Gobierno central monopoliza el poder, constituye la autoridad central que efectúa concesiones a los poderes subnacionales al tiempo que ejerce un fuerte control decisorio y recaudatorio de fondos si bien esta concentración coexiste con un cierto grado de participación de los entes subnacionales en las decisiones y la recaudación de fondos públicos y una cierta distribución territorial de las funciones de gobierno.

Si consideramos estas características de ambos sistemas podemos obtener las siguientes conclusiones:

  • Colaboración entre los distintos niveles, en ambos sistemas es necesario coordinar las relaciones entre los entes nacionales y los entes subnacionales, RIG. Aunque estas relaciones parten de una base muy distinta es necesario que se produzcan ya que de otro modo no sería posible la implementación eficaz de las políticas y programas.

  • Tendencias, el sistema unitario tiende a adoptar las medidas propias de la descentralización para determinadas materias dadas las ventajas que presenta.

Igualmente el sistema federal tiende a potenciar la labor del poder central en la estructura subnacional especialmente en materia de financiación.

En el desarrollo de las relaciones intergubernamentales adquieren gran importancia los elementos humanos que intervienen en la ejecución de políticas y que pertenecen a distintos niveles de gobierno. En nuestro país podemos señalar el importante papel del Parlamento del Estado, los parlamentos autonómicos, el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional ya que han desarrollado una importante labor en la delimitación y resolución de conflictos de competencias entre el Estado y las CC.AA.

La tendencia de la época respecto al marco de actuación de las RIGes la de gobiernos con numerosos niveles territoriales y la aparición de niveles secundarios (España, Italia, Japón, Bélgica y en menos medida Francia). Además se han producido una serie de cambios referentes al modelo organizativo:

  • Coordinación de las estructuras locales.

  • Mayor colaboración de estas estructuras entre si con estructuras de asociación ( por ejemplo, en la gestión sanitaria, servicios de emergencia, etc.)

  • Mayor intervención de las organizaciones no gubernamentales en la gestión de programas públicos (vinculados muchas veces al sector público a través de subvenciones o contratos que reciben del mismo)

El sistema federal presenta una división del poder entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, cada uno de ellos constituye la instancia legal superior dentro de su ámbito jurisdiccional. Encontramos rtes niveles de gobierno, nacional, regional y local, que tienen claramente distribuidas las distintas competencias pero algunas de ellas son compartidas por distintos entes por lo que la distribución no resulta tan clara.

Además no debemos olvidar que junto a las relaciones nacional-regional e interregional también se desarrollan relaciones en los demás niveles de gobierno: nacional-local, regional- local, nacional-regional-local e interlocal).

Por otra parte, S. Pardo Diez nos indica que existen otros elementos a demás de las RIG que nos permiten superar el enfoque institucionalista de la dicotomía Estado federal-Estado unitario:

  • Dependencia del poder, según este modelo, cada nivel está subordinado a otro para poder obtener los recursos de que carece por lo que se producen intercambios legales, organizativos, financieros y políticos entre los distintos niveles.

  • Análisis de redes, este modelo se centra en el estudio de las intermediaciones entre los distintos actores. Las redes pueden ser de políticas públicas, de profesionales, de entes públicos, intergubernamentales, de entes privados. El estudio de estas redes se extiende tanto a las relaciones verticales del Gobierno cuanto a las relaciones horizontales del sector público y el sector privado. Se trata de un estudio que aborda el problema de la gestión de los bienes públicos pero existen pocos estudios al respecto y los que se han elaborado carecen de la profundidad necesaria.

La organización territorial federalista

Existen distintos modelos de organización territorial e incluso algunos modelos que presentan ciertas semejanzas:

  • Estados asociados, la asociación puede romperse por la decisión unilateral de uno de los estados asociados, por ejemplo, San Marino en relación con Italia.

  • Estado asociativo, la federación no se estructura sobre una base territorial sino sobre la base de un grupo por motivos étnicos, religiosos e incluso tribales.

Por otro lado, dentro de los distintos modelos federales encontramos ciertas diferencias. En el caso de México y Argentina nos encontramos ante estructuras débilmente federales que no cuentan con una capital propiamente dicha. En cambio, si observamos las estructuras federales de Suiza o Australia encontramos que Berna y Canberra constituyen la sede de la federación y no la capital del país propiamente dicha. Además existen estructuras federales móviles, como ocurre en Nigeria dónde se han desarrollado sucesivas subdivisiones territoriales sin que se produzca la pérdida de su cualidad federal: su capital, Lagos, era la de dominación británica.

Podemos estudiar más profundamente algunos de los modelos federales.

El federalismo de los EE.UU. de América

Debemos considerar las distintas fases a través de las cuales se ha desarrollado esta estructura federal.

Federalismo dual, entre 1789 y 1933 el poder central y los Estados federados actuaban como poderes distintos y separados. Pero a partir de la política económica de los años treinta (New Deal) ambos poderes comienzan a actuar como partes de un todo. Así las actuaciones federales comienzan a dirigirse hacia intervenciones en ámbitos competenciales de los Estados en materia de educación y asistencia social, por ejemplo, son frecuentes las land-grants, se trata de concesiones federales de terrenos para la construcción de escuelas públicas y universidades. Además trataban de potenciar la enseñanza de la agricultura y las artes aplicadas, ayudas para lugares de apoyo a disminuidos físicos o psíquicos y a veteranos de guerra.

Federalismo cooperativo, de 1933 a 1960, la Gran Depresión obligó al poder central a implementar una serie de medidas y leyes de ayuda las cuales fueron consideradas hasta 1929 como una intromisión en las competencias de los Estados por el presidente Hoover. Las relaciones intergubernamentales comenzaron a centralizarse en Washington y el dinero que el poder federal concede a los Estados desempeña un importante papel en la crisis. Aunque el poder central siempre ha concedido ayudas económicas a los Estados desde su creación, ahora estas ayudas son concedidas para proyectos federales específicos, se trata de la grant- in-aid, concesiones económicas federales condicionadas a la adopción de un plan federal. Por ejemplo, los programas de Seguridad Social de subvención federal aun vigentes en parte.

Federalismo creativo, 1960-1968. Los bonos de ayuda en comida para la población sin recursos, Food Stamps Program, son implementados durante la presidencia de John. F. Kennedy. Durante la presidencia de Lindón B. Jonson se duplican las ayudas del poder central , del 62 a 66. Podemos resaltar el Medicare, programa de atención médica al anciano que no requería una contribución previa a la Seguridad Social, y el Medicaid, programa de asistencia pública de servicios sanitarios cuya responsabilidad es compartida entre el nivel federal y el nivel estatal. Esta nueva fase supone un gran punto de inflexión para las RIG ya que:

  • Los alcaldes y gobernadores protestaban por la excesiva supeditación de las ayudas a una normativa que dificultaba la adaptación de las mismas a las características propias de las necesidades locales o estatales.

  • Los alcaldes y gobernadores crean organizaciones formadas por distintas ciudades, alcaldes, gobernadores, etc. para tratar de evitar que desciendan las ayudas del poder central.

  • Gran parte de las ayudas eran entregadas directamente a agencias para para que implementasen los programas federales de ayuda de modo que reducen así la influencia de los alcaldes y los gobernadores.

Neofederalismo,1968 a 1980. Richard Nixon estableció un nuevo sistema de ayudas denominado reparto de la renta o general revenue sharing. Los Estados y las localidades comienzan a recibir fondos que no estan condicionados a un determinado fin sino que pueden emplearlos en lo que les parezca más oportuno. Las ayudas categorizadas o condicionadas que estaban en curso de realización se convierten en ayudas bloque o block-grant y se extienden a políticas sociales, como la educación, con pocas restricciones. Se produce la disminución del poder central y aumenta la posibilidad de los Estados y localidades para incrementar sus recursos fiscales.

Nuevo neofederalismo, 1980 a 1993, se pretende reducir el tamaño del poder federal y establecer un sistema intergubernamental eficaz apoyado en las estructuras descentralizadas.

Se devuelven poderes a los Estados por lo que se adoptan algunas de las características propias de la fase del federalismo dual. Aparecen nuevas cuestiones como:

  • Los mandatos del poder central, se trata de ordenes de obligado cumplimiento por los entes descentralizados pero que carecen de dotación financiera por lo que tales entes deben encontrar el medio ara financiarlas.

  • Se produce una desconcentración de ciertas competencias ya que se considera que los entes nacionales son más adecuados para afrontar determinadas materias como la sanidad o la educación de modo que se les devuelven determinados poderes.

  • Se desarrolla un decrementalismo, se trata de suprimir los fondos federales destinados a la implementación de programas compartidos de modo que se obliga a los Estados a reducir los servicios que prestan a los ciudadanos o bien encontrar el medio de financiarlos sin el apoyo del poder central.

  • Desregulación, consiste en la supresión de un gran número de normas estatales y locales relativos a los programas financiados por el poder federal lo cual otorgó mayor discrecionalidad a los entes locales y estatales.

  • Supresión de los grants-in-aid y los categorial grants (subvenciones federales condicionadas, son sustituidas por ocho o diez ayudas bloque que engloban los programas relativos a la sanidad, educación elemental y secundaria, drogas y salud mental, sanidad materno-infantil, asistencia médica primaria, asistencia energética a población de renta baja, servicios sociales y servicios comunitarios. En 1987 se presentó ante el Congreso la creación de nuevas ayudas-bloque para destinarlos a carreteras y sanidad pero fueron rechazados. Y las Medicare y Medicaid se transforman para aumentar su control estatal en detrimento del control estatal.

Federalismo en competencia, desde 1993 hasta la actualidad, el Gobierno federal y los Estados compiten en materia de política domestica ya que el gobierno federal ha dejado de ser el proveedor de los servicios domésticos a excepción de algunas materias como la Seguridad Social. La mayor parte de los programas y políticas se implementan a través de una estructura de colaboración entre el Gobierno federal, los gobiernos estatales y los entes locales. Muchos de esos programas como el Medicaid se desarrollan únicamente a nivel estatal. Los Estados disponen de la autonomía necesaria para administra su propio sistema de Estado de bienestar.

Ahora bien, los Estados no son uniformes entre si, no todos ellos disponen de los mismos recursos ni se enfrentan a los mismos problemas, esta circunstancia puede motivar que un Estado decida reducir la financiación destinada a la Medicaid para poder reducir los impuestos a las empresas de modo que estas decidan instalarse en ese Estado y abandonar al Estado vecino. La jurisprudencia del TS al respecto se muestra dual, en unas ocasiones favorece al poder federal y en otras al estatal con votaciones muy ajustadas de sus nueve jueces. Durante la presidencia de G. Bus, iniciada en 2000, se ha aprobado una importante ley , la No child left venid Act de 2001, de reforma de la educación elemental y secundaria con especial protección a los niños con problemas educacionales.

El interés por el federalismo estadounidense radica en la influencia que desarrollo en algunos sistemas federales como el de Canadá o el de Australia. En Europa tuvo influencia sobre los sistemas alemán y suizo únicamente ya que el centralismo francés influyó notablemente a lo largo de toda Europa e incluso más allá como señala T. Fleiner-Gerster que extiende la misma a Austria, Birmania, la antigua Yugoslavia, Argentina, India, Malasia, Nigeria, Tanzania, Emiratos Árabes Unidos y Venezuela.

El federalismo y los sistemas unitarios en Europa como modelos de organización territorial

El federalismo en Europa

El sistema unitario de corte francés ha sido cuestionado por no defender los derechos de las minorías, por ejemplo en Gran Bretaña, en Córcega o en Alsacia. Hoy en día la autonomía y el autogobierno se orienta hacia la futura creación de sistemas constitucionales de carácter federal. El federalismo se presenta como una traba la concentración de poder, un instrumento para defender a las minorías, en medio para fortalecer a democracias más pequeñas y débiles y como el instrumento para promover la participación ciudadana en las decisiones a nivel local cuya descentralización humaniza las decisiones en asuntos públicos ya que son trasladadas a las autoridades que se encuentran más cercanas a los ciudadanos y por ello pueden controlarlas mejor.

Por otro lado se ha señalado el paralelismo entre el sistema federal y el sistema republicano ya que el primero de ellos, aunque no niega la monarquía como forma de Estado en algunos países, parte de la base de que la soberanía reside en el pueblo, así el sistema norteamericano parte de esta premisa y se compromete al respeto de los derechos civiles y políticos. En lo que respecta a los derechos civiles, la Revolución Francesa no resultó ajena a los mismos pero el reparto de poder territorial no resulta paradigma de estos.

El sistema federal estadounidense se asienta sobre una doble soberanía ya que los Estados se encargan de todos aquellos asuntos relacionados con la vida cotidiana de los individuos mientras la federación ejerce la política exterior y regula el comercio. En Europa sin embargo esta dualidad se ve sustituida por la separación de poderes que se auto limitan y controlan entre si pero a pesar de ello son independientes y soberanos. Mientras en los países de tradición sajona encontramos una doble administración y una doble jurisdicción, en la Europa continental la supremacía de la ley y su unicidad no admiten dualidad en su aplicación. A pesar de esto, en los sistemas federales (Suiza) se aplican las normas federales y las normas propias del Estado federado de modo concurrente, no son normas derivadas ni de carácter subsidiario. Por otro lado debemos distinguir entre los Estado federales que han desarrollado este sistema después de adquirir la independencia, en los que subsiste un poder residual originario de los Estados y la confederación determinará que parte del poder se cederá al poder centralizado federal (Austria, Alemania), y aquellos sistemas federales creados a partir de un sistema centralizado, en los que se otorga cierto poder a los entes descentralizados sin que ello produzca la reducción del amplio margen de actuación del estado central que se siente responsable de todos los ciudadanos del país.

El federalismo admite una visión más pragmática del concepto de soberanía ya que permite que se reparta en distintas entidades y aunque hoy en día se reclama la centralización como medio para asegurar la igualdad de oportunidades y la igualdad del Estado de Bienestar, esta medida resulta poco conveniente para los entes que se encuentran más alejados del poder central que se ven normalizados con una visión lejana y comparativa con otros territorios. Además el federalismo es un reflejo de la democracia directa por lo que encontrará más apoyo en aquellos lugares en los que los sistemas democráticos locales tengan más raigambre que en aquellos en los que el Parlamento es quien adopta las decisiones. Así por ejemplo, en suiza la mayor parte de las decisiones cantonales y de la Confederación se adoptan en referéndum lo cual acerca los poderes de decisión al pueblo.

Además de la Confederación Helvética, en Europa encontramos otras estructuras federales como España que cuenta con un sistema bastante descentralizado aunque aun no constituye una estructura federal propiamente dicha, y Alemania, los Länder tienes amplias competencias en educación y cultura asi como en materia policial y derecho municipal. La economía recae casi por completo sobre el nivel central o Bund y a nivel local encontramos que las regiones (Bezirke), las comarcas (Kreise) y las comunas o pueblos (Gemeinde) se reparten las competencias.

Ahora bien, esta subdivisión local no se produce en los Länder herederos de ciudades –estado, en este caso la ubdivisión responde a uno de los siguientes modelos en función de la zona en que se encuentre:

  • Modelo meridional, se elige al alcalde por un periodo de seis años al igual que al órgano asambleario.

  • Modelo septentrional, unicamente se elige al órgano de representación, el alcalde es un primus interpares y no dirige la administración, esta tarea recae sobre un gerente nombrado por el ayuntamiento por un periodo de doce años.

  • Modelo de magistratura (en Hessen, Schleswig-Holstein y Bremerhaven), la Asamblea es elegida por los ciudadanos y es quie nombra al alcalde o presidenta por un periodo que va de los seis a los doce años. Además la Asamblea elige la magistratura, órgano compuesto por alcalde y magistrados honoríficos y profesionales cuyos acuerdos ejecuta el alcalde.

El federalismo alemán se caracteriza por las siguientes notas:

  • Lealtad al sistema federal.

  • Supremacía de la Federación sobre los Länder

  • Principio de cooperación entre la Federación y los Länder

Nos encontramos ante un sistema en el que se produce la cooperación entre distintos niveles por lo que en la periferia se ejecuta lo decidido en el centro siempre que el centro permita la participación de la periferia en la adopción de decisiones. El equilibrio entre las mayorías de las dos cámaras (Bundesrat y Bundestag), equilibrio en la polarización del sistema de partidos y la convergencia y divergencia entre Federación y Länder constituyen, junto con los principios anteriores la base de las RIG entre los distintos niveles. Los Länder actúan a través del Bundesrat en la formación de las políticas federales que les afectan, en las Conferencias sectoriales entre el Gobierno federal y los Länder y participan en el proceso de decisiones de la Unión Europea que el ejecutivo federal va a discutir en Bruselas. Las comunas o entidades locales, por su parte, han adquirido un importante papel dentro de la estructura, se encargan de la recaudación de impuestos sobre actividades económicas y transfieren el 40% al Estado y a los Länder a cambio de recibir un 14% del impuesto sobre la renta recaudado en su territorio, de este modo se trata de evitar la competencia entre las ciudades para atraer a las empresas a su territorio a través de la reducción del impuesto sobre actividades económicas, es lo que se denomina competencia fiscal perniciosa.

La historia reciente nos muestra como el sistema de cooperación entre los Länder ha evolucionado hacia un sistema más competitivo y asimétrico, por ello el Gobierno central creó el Fondo para la Unidad tras la reunificación, pero para ello tuvo que aportar el doble de lo que entregaban los Länder de la Alemania occidental, por ello se vio obligado a aumentar la carga impositiva y a emitir deuda pública lo cual redujo su Estado de bienestar. Hoy en día el papel político de los Länder continua siendo decisivo e incluso sus gobernantes se curten en el Gobierno de un Land antes de dedicarse a la política federal, por ejemplo Khol o Schroeder.

Con respecto a los conflictos jurisdiccionales entre los Länder y el Gobierno federal, a menudo el Tribunal Constitucional se ve obligado a intervenir para solventarlos e incluso a emitir decisiones de carácter más político que jurídico. Además se suele afirmar que los Tribunales Constitucionales son afines al federalismo (Alemania, Suiza, USA) porque nacen con el fin de resolver los conflictos interjurisdiccionales y después extienden su cometido a otras cuestiones.

Con respecto al empleo público, los titulares de los servicios públicos tienen cierto margen para configurar la relación de servicio (entendiendo esta como la prestación de servicio a una persona jurídica de derecho público para el desempaño de las prerrogativas públicas de las que ésta sea titular) como de carácter laboral o de carácter funcionarial. Los Länder no son todos iguales con respecto a la estructura de la función pública y los servicios públicos se prestan a tres niveles: Bund, Länder o Stadt (ayuntamiento o Gemeinde).

Por último, en los Länder de la Alemania del Este, la influencia del Bund ha aumentado sensiblemente incluso en aquellos ámbitos en los que la organización correspondía total o parcialmente a los Ländeer occidentales. El Estado federal declaró el carácter transitorio de estas soluciones pero los Länder se resisten a perder parte de los ingresos de origen federal por ello es necesario negociar con ellos la cofinanciación de las tareas descentralizadas a través del Bund, lo cual redundará en una mayor independencia política.

En Austria, el federalismo incipiente de los años 20 dio paso a un rígido sistema autoritario de 1934 a 1938. Tras la invasión del III Reich Austria se incorpora al sistema alemán como un Lánder más hasta que finaliza la Segunda Guerra Mundial. Apartir de entonces y hasta la actualidad se configura un sistema federal cuya estuicutra se asemeja al sistema alemás ya que está compuesta por nueve Länder. Las competencias entre el Länder y la Federación estan claramente separadas, la legislación y constitución de un Länder no pueden contravenir la Constitución federal.

Esta sistema ha adquirido gran relevancia e incluso podemos observar como algunos Länder tratan de desarrollar su propia política exterior incardinada a intereses regionales, por ejemplo los territorios que forman la región alpina, la cuenca del Danubio, la zona Alpes-Adriático, acuerdan temas con los socios extranjeros (regiones o países limítrofes).

En Bélgica, según F. Delperre, los últimos años ha existido la duda acerca del carácter federal o comunitario del sistema belga, pero encontramos tres características propias del federalismo si bien presenta sus peculiaridades:

  • Las comunidades (francófona, flamenca y germanófona) aprueban leyes en materia de cultura, educación, uso de las lenguas, etc. Y las regiones (Walonia y Flandes a las que debemos unir Bruselas) promulgan leyes en materia como la ordenación del territorio y el urbanismo.

  • Las comunidades, las regiones y el Estado se encuentran en un plano de igualdad ya que el Estado no ejerce control político sobre las demás, a excepción de casos especiales sobre Bruselas, y todos ellos se encuentran sometidos al control administrativo del Consejo de Estado y al Tribunal de Arbitraje cuando los documentos que aprueban tienen rango de ley, decreto u ordenanza (como ocurre con el TC español o el alemán)

  • Las comunidades participan en la gestión de asuntos nacionales (Consejo de ministros paritario) y la elección territorial no coincide necesariamente con la elección comunitaria de modo que puede ocurrir que la comunidad francófona quede sometida a la legislación flamenca relativa a la educación si se elige un sistema educativo flamenco. Se trata de un sistema peculiar que podría denominarse un federalismo a la carta. El ciudadano elige su ley.

Italia, a este respecto es un país joven si lo comparamos con las monarquías de raigambre como Francia, Inglaterra o España. Se comienza a hablar del estado Italiano a partir de la segunda mitad del siglo XIX. Este estado se desarrolla en un entorno afrancesado ya que su Casa Real es la de Saboya, su lengua oficial el francés y la región aglutinante es el Piamonte (menos de un 5% de los italianos hablaban el dialecto base del italiano moderno. Hasta 1948 encontramos un fuerte sentimiento nacionalista, pero a partir de entonces la regionalización y la descentralización han ido en aumento. En 1993 ya se elegía directamente a los presidentes de las diputaciones provinciales y a los alcaldes, y desde el 2000 a los presidentes de las regiones. Desde 1997 los servicios públicos y las competencias del gobierno central configuran una lista cerrada de modo que las competencias que se encuentran fuera de la misma corresponden a las regiones y comunas o municipios, los cuales han adquirido progresivamente mayor relevancia.

En España, desde el s. XIX se adoptó el modelo napoleónico, un sistema fuertemente centralista y los gobierno en autocracia de Primo de Rivera ( años 20) y de Franco Bahamonde (1939-1935) reafirmaron esa tendencia centralizadora y exaltaron la idea de la unidad nacional de España. La Segunda República supuso un paréntesis en dicha tendencia (1931-1939) y se aprobaron los estatutos de Autonomía de Cataluña y del Pais Vasco, no así el de Galicia que quedó pendiente de aprobación al estallar la Guerra Civil. Se trató de un gran esfuerzo descentralizador y modernizador. Tras la aprobación de la Constitución de 1978 se ha retomado la labor descentralizadora, se han desarrollado las competencias que la Constitución reservaba a las Autonomías habiéndose agotado prácticamente el techo competencial de dichos entes descentralizados. Son materia de competencia autonómica sanidad, urbanismo, educación, cultura, agricultura, medioambiente, etc.

Por otro lado se duplican las funciones ya que los ministerios estatales cubren todas estas áreas para coordinar y complementar a los entes descentralizados. Existen Asambleas Legislativas en todas la Comunidades Autónomas y producen una normativa aplicable que coexiste con las normas de rango estatal. Se puede afirmar que las Autonomías han alcanzado un similar techo competencial si bien la Constitución prevé un proceso más rápido para las Autonomías “ históricas” algunas otras han hecho uso de esta vía para desarrollar más rápidamente sus propias competencias, por ejemplo Andalucía.

Los Tribunales Superiores de Justicia de las CC.AA. son la máxima instancia judicial en muchos casos, incluso el recurso de casación en la normativa foral o peculiar se sustancia ante estos tribunales.

Por último, el actual gobierno socialista se ha propuesto ampliar el desarrollo de los Estatutos de Autonomía por lo que parece que existe cierta tendencia hacia el federalismo.

Los sistemas unitarios

Francia, se esta desarrollando un proceso por el que la administración centralizada se acerca cada vez más al sistema descentralizado. Se trata de un Estado que concede gran importancia a la Administración y en el que existe una fuerte presencia del Estado del Bienestar. Las élites políticas son extraídas de las grades Écoles las cuales han potenciado la grandeza de la Administración. La ENA (École Nationales d’Administration) es posiblemente la más importante de ellas. Se estructura sobre la división de poderes en virtud de la cual:

  • el poder judicial contrarresta el poder de la Administración el cual es ejercitado a través de los Tribunales de Justicia y del Conseil d’ État (órgano consultivo y jurisdiccional.

  • El poder legislativo (Asamblée Nationale) es competente para controlar al ejecutivo y comparte la soberanía nacional con el Presidente de la República el cual es elegido a través del sufragio directo y ostenta poderes ejecutivos tan importantes como los del Primer Ministro.

En cuanto a la estructura del Estado central, se tarta de un sistema jerárquico y centralizado aunque con ciertos atenuantes ya que el Estado del Bienestar impone la desconcentración de determinadas funciones que ahora recaen sobre la tecnocracia établissement publiques los cuales coexisten con la agencias que encontramos en determinados sectores y que cuentan con cierta autonomía (telecomunicaciones, energía, sanidad...) Con respecto a la Administración periférica, encontramos tres niveles distintos:

  • Municipios, son 36.000

  • Departamentos, son 92 y están al mando de una prefectura

  • Regiones, son 26, con cuatro fuera de Europa y con Córcega que tiene un estatuto especial.

En 1983 los entes descentralizados adquieren competencias básicas en urbanismo (municipio), sanidad y atención social (departamento), planificación territorial y atención social (regiones).Por ootro lado han adquirido una serie de competencias compartidas entre los tres niveles de las cuales podemos señalar los transportes y el resto del mundo educativo. Atendiendo a esta desconcentración de competencias podemos determinar que se ha producido la regionalización del Estado francés.

En cuanto a las RIG, éstas se incardinan en el esquema de la planificación regional, la redistribución de la renta y la prestación de servicios a nivel municipal. Las prefecturas departamentales ya no se encargan de aprobar los presupuestos municipales y éstos acuden al Prefecto cuando no son capaces de afrontar por si mismos la provisión pública. Por otro lado los éstablissement publiques desempeñan un importante papel, se tata de organismos de cooperación intercomunal(intermunicipal) cuya función es gestionar y financiar proyectos cuya territorialidad y sinergia abarca esa dimensión. En principio nacen para sustituir al estado en esa función y se financian a través de un impuesto de actividades económicas con un tipo único lo cual permite evitar la competencia perniciosa entre municipios y evitar la jerarquía piramidal. Por otra parte el sistema francés permite la acumulación de cargos (cumulard) lo cual reduce los escalones administrativos pero puede provocar la discriminación a favor de determinados grupos y entes territoriales, por ejemplo ALAI Juppé fue alcalde de Burdeos y Primer Ministro simultáneamente.

En Reino Unido, para muchos la incruenta glorious revolution (1688) marcó el inicio de la modernidad y la estructura democrática. Estaba asentada sobre la idea del consentimiento mutuo y el consenso para ejercer el control sobre el Rey y el Ejecutivo por parte de la nobleza y del pueblo (los Lores y los Comunes). Con ella nacen los tories (conservadores) y los whigs (liberales) a los que actualmente se unen los laboristas. Durante los 200 años posteriores se forja la historia democrática de un Estado que crece de una constitución plenamente escrita y que se caracteriza por el respeto a las instituciones, las tradiciones y las normas que nacen del quehacer diario del Parlamento y de la actividad de los jueces y tribunales.

El Reino Unido es un estado unitario que se encuentra inmerso en un proceso de fragmentación, ha pasado de la provisión estatal central de los servicios públicos a un sistema mixto en el que intervienen las agencias, empresas, organizaciones voluntarias e incluso los denominados quangos (quasiautonomous non governmental organisations). Escocia, Gales y el Ulster han mejorado su nivel de autogobierno lo cual supone un paso más hacia la regionalización de algunas decisiones. Los entes locales también participan de este sistema mixto. En este sistema ha adquirido gran importancia el sector privado y las técnicas de gestión del mismo con respecto a la prestación de servicios públicos ya que se ha desarrollado un proceso de privatización el cual desde el punto de vista británico admite tres acepciones:

  1. Prestación de servicios que se desarrolla sin la intervención de los poderes públicos

  2. La financiación de los servicios públicos no procede de los servicios públicos

  3. La regulación de los servicios públicos no tiene porqué estar controlada por el sector público

Gran parte de los servicios en el Reino Unido fueron privatizados a lo largo de los años ochenta e inicios de los noventa pero a pesar de ello conservan parte de la financiación pública.. Además la burocracia pública ha sido sustituida por la burocracia privada (gas, electricidad, petróleo, ferrocarril, teléfono, agua, acero...), se trata de la privatización de determinados servicios cuya provisión ha dejado de depender del Estado jerárquico tradicional para pasar a ser cubiertos por el mercado lo cual significa que las empresas competirán por la provisión de los mismos. Por tanto, tras la privatización junto a las autoridades coexisten las empresas y las redes.

Desde hace siglos mantienen las mismas instituciones y partidos, sin embargo se ha producido una rápida evolución de la Administración que se inició con las medidas adoptadas por Margaret Thatcher, en un intento por sustraer del Estado todo aquellos para lo que no resultase imprescindible la administración estatal, redujo el gasto y el empelo público hasta el punto de que sólo un 10% de los empleados públicos lo son de la Administración central mientras que los demás pertenecen a agencias y quangos de modo que estos entes han adquirido mayor relevancia a través del proceso de fragmentación. Además las organizaciones privadas y las de voluntarios prestan servicios públicos y compiten por ellos entre si. De esta manera el Gobierno se limita a controlar y regular sin intervenir directamente en la prestación de servicios. E incluso se pretende el autocontrol de las agencias. El sector público, el Primer Ministro, las comisiones interministeriales y los ministerios, se encargan de coordinar las políticas y controlar su ejecución. En este sistema surgen conflictos entre los altos funcionarios y los expertos privados que asesoran y diseñan en las proximidades de los gabinetes ministeriales, compiten entre si. Se trata de alcanzar una cultura de gestores públicos ejecutivos siguiendo un modelo empresarial.

El laborismo, lleva seis años en el poder, no varió notablemente las estructuras de personal directivo heredadas de los tories ya que la mayoría de ellos lo eran en agencias o entes privados logrados en consultoría externa.

Con respecto a la estructura desfragmentada a nivel territorial, Gales, Escocia y el Ulster disponen de cierta autonomía a pesar de que los governments offices of the region están aun en estado embrionario (se trata de delegaciones gubernamentales con una doble finalidad: defender los intereses de las regiones en Londres y desarrollar políticas centrales en la región en materia de vivienda o educación). Por otro lado gran parte de la labor descentralizadora ha girado en torno a los entes locales los cuales fueron objeto de la privatización y de la reducción de sus competencias si bien se ha aumentado el porcentaje que supone el sector público local en términos de gasto público. Por otro lado la adopción forzada de la legislación europea en materia local (Carta Europea de la Autonomía Local) otorga (bajo control de una ley británica que discipline las funciones) un mayor protagonismo a los condados (counties), distritos (districts) metropolitanos y no metropolitanos, ciudades o municipios (cities or boroughs) e incluso barrios (neibhbourhoods) y parroquias (parishes).. E condado se encarga de la provisión de servicios sociales y educación, los más costosos, y los distritos se encargan de la cobertura local y la coordinación de los entes menores.

Ambos niveles se coordinan en materia como la ordenación territorial o la gestión del ocio.

Con respecto a las RIG, dependen en gran medida de los vaivenes de la financiación de la descentralización. El poll tax, impuesto de capitación que se paga en distinta cuantía en función del municipio de residencia y que inclinaría a los votantes hacia los gobiernos locales más ahorradores, provocó la dimisión de M. Thatcher. John Majjor sustituyó este impuesto por el impuesto local a la propiedad y por un férreo control del gasto local por parte del gobierno central lo cual provocó la reducción del gasto de las localidades en las que este resultaba excesivo mediante la reducción de la asignación a Londres. Se adoptaron otro tipo d medidas reductoras del gasto local, así se privatizaron las gestiones de la council flat, pisos de protección oficial destinados al alquiler, y se otorgaron opciones de compra que redujeron notablemente el número de estos en quince años; se crearon parques empresariales en las ciudades con uniformidad de reglas impuestas desde Londres con respecto a la deducción de impuestos locales para evitar la competencia perniciosa y se obligó desde Londres a los entes locales a subcontratar servicios públicos mediante concurso.

Por último, debemos señalar que en el proceso de desconcentración, descentralización funcional (con gastos controlados y financiados en buena parte desde Londres), fragmentación y privatización, se sigue una tendencia hacia el Estado mínimo que sin embargo no implica la reducción de la autoridad política del centro dado el control, la regulación de las agencias y la evaluación de las políticas que éste desarrolla. La pérdida de poder local incrementa la gestión de mercado y de los entes parapúblicos pero no incrementa por ello la cuota de poder de Londres. La posibilidad de aumentar los poderes regionales indica cierta descentralización a favor de Inglaterra y una espera mayor para lo demás territorios (Ulster, Escocia y Gales).

La organización territorial desde el punto de vista de la financiación: la Hacienda Pública multijurisdiccional o Hacienda Pública multinivel

Planteamiento del problema

La descentralización plantea una serie de cuestiones relativas a la financiación que es necesario resolver, asi por ejemplo es necesario determinar el modo en el que deben repartirse las responsabilidades relativas al suministro de bienes y servicios públicos entre la administración central y las administraciones descentralizadas, los principios económico según los cuales debe regirse tal reparto o la conveniencia de descentralizar o no las condiciones de gasto que ese suministro conlleva atendiendo a su eficiencia. Se trata de la problemática del suministro de los bienes y servicios públicos dentro de la cual se encuentra el denominado federalismo fiscal. En primer lugar podemos clasificar los distintos bienes y servicios en tras grupos:

  1. Bienes públicos locales, aquellos que están destinados a una comunidad determinada

  2. Bienes públicos nacionales, destinados a todos los ciudadanos de un país.

  3. Bienes públicos internacionales, aquellos que están destinados a toda la humanidad, por ejemplo los relacionados con el medioambiente: la capa de ozono, los océanos limpios...

Esta clasificación no siempre resulta tan clara, especialmente en el caso de los bienes públicos locales ya que estos no están destinados únicamente a los ciudadanos de una colectividad, por ejemplo si n municipio cuenta con una biblioteca pero su municipio vecino carece de la misma los ciudadanos de este podrán acceder a la biblioteca libremente a pesar de encontrarse en otra localidad. Según el modelo Tiebout, los ciudadanos tienden a desplazarse a aquel municipio capaz de ofrecerles un suministro más eficiente de bienes y servicios públicos “ votar con las piernas”ya que los ciudadanos se trasladan a otra localidad y votarán a las autoridades de esta localidad porque les ofrece mejores servicios públicos.

Este modelo presenta deficiencias ya que ignora la posibilidad de que se produzcan externalidades a favor del primero de los municipios de nuestro ejemplo anterior, por ejemplo supongamos que existen buenas comunicaciones entre ambas localidades y que los impuestos son mayores en aquella que dispone de biblioteca, los ciudadanos no se trasladaran ya que pueden disfrutar igual de la biblioteca pero sin hacer frente a una mayor carga impositiva. Por otro lado, si nos centramos en las políticas redistributivas de la renta encontramos que el traslado de personas a otro municipio debido a estas políticas puede provocar que los ciudadanos de esa localidad decidan abandonar la misma, por ejemplo, si en una localidad los impuestos son bajos y se ofrecen buenos servicios a las personas más desfavorecidas se producirá el traslado de personas más pobres a tal localidad, pero los costes por unidad de los servicios públicos son constantes de modo que a mayor cantidad de servicios prestados mayor coste producen los mismos por lo que será necesario elevar la carga impositiva para sufragarlos. En definitiva, será necesario aumentar los impuestos o variar la política redistributiva adoptada. En el caso de que se aumenten los impuestos las personas con mejores recursos y las empresas se trasladarán a otra localidad donde los impuestos sean menores y posteriormente les seguirán las personas más pobres. Estos factores provocan que las localidades no mantengan políticas tan nítidas para evitar las migraciones desfavorables.

Rosen considera que es necesario que se produzcan unas condiciones suficientes para que el modelo Tiebout se cumpla en la práctica: que las actividades del Gobierno no generes externalidades,, que haya movilidad perfecta de los factores, que la gente tenga información perfecta sobre los servicios públicos e impuestos de cada una de las localidades, siendo éstas variadas de forma que cada persona pueda encontrar la que mejor es acomode a sus preferencias.

La hipótesis de Tiebout se asienta sobre factores que no se cumplen en la práctica, sin embargo es cierto que cada vez hay más movilidad de factores, por ejemplo, en 1997 1 de cada 6 familias de USA cambió de residencia. Además el suministro de mejores servicios públicos capitaliza al alza el valor de la propiedad inmobiliaria.

Desventajas de un sistema descentralizado

El sistema descentralizado puede presentar las siguientes desventajas:

  • La asignación de recursos no es eficiente si consideramos que cada localidad se preocupa de sus propios miembros los cuales pueden emigrar, por ejemplo un localidad ofrece unos servicios de educación muy buenos pero los estudiantes una vez terminados sus estudios deciden trasladarse a otra comunidad, los beneficios de esa educación favorecen a otra comunidad.

  • Existen economías de escala en la provisión de bienes públicos, pensemos en el coste que representa para una localidad la compra de un camión de bomberos y comparémoslo con un sistema centralizad en el que el gobierno compra mil camiones de bomberos para aprovisionar a distintos municipios, el precio será menor en este último caso.

  • Resulta más eficaz y barata una administración que genere y distribuya recursos a nivel nacional, por ejemplo con la compra de ordenadores para sus oficinas se podrá recaudar en mejores condiciones con menores gastos en ordenadores.

  • Si las políticas redistributivas se desarrollan desde el centro no cabe la posibilidad de que se pierda la equidad que genera la movilidad de factores.

  • La convivencia de sistemas de ingresos público diferentes en los distintos niveles de la Hacienda Publica puede introducir una idea de competencia fiscal perniciosa o nociva que haga peligrar la provisión de servicios públicos la unidad de mercado.

Ventajas de un sistema descentralizado

El sistema descentralizado presenta una serie de ventajas:

  • La descentralización permite una administración eficaz y más barata a nivel local ya que los entes locales son más eficientes para adaptar la provisión de servicios a las preferencias de la localidad. Supongamos que el centro pretende ayudar económicamente a las localidades más desfavorecidas, puede hacerlo a través de ayudas directas a las familias o bien de forma indirecta, mediante viviendas de protección oficial o más escuelas públicas, por ejemplo. Según las características del municipio será preferible un medio u otro y un ente local será más eficiente para determinar cual es el medio más adecuado. Supongamos que el centro decide optar por las ayudas directas, estas aumentan el gasto de las familias más desfavorecidas pero este gasto no resulta relevante a nivel del comercio local, en cambio su hubiera optado por crear una escuela pública habría obtenido mayores beneficios.

  • La eficiencia y capacidad de gestión de los entes locales aumenta al concedérseles mayores responsabilidades. Supongamos que las localidades compiten por tener más ciudadano, los gestores tenderán a ser más eficientes que los gestores vecinos para lograr tener más ciudadanos.

  • El nivel local resulta más adecuado para experimentar en la provisión de bienes públicos, por ejemplo, en un municipio de la Comunidad de Madrid se está implantando en sus ordenanzas de construcción el que las casas que se construyan y vendan por pisos, incorporen paneles solares fotovoltaicos, de este modo las casas tienen cubiertas las necesidades eléctricas básicas y del agua caliente sanitaria a un coste inferior al de las energías no renovables y además podrán vender los kilovatios sobrantes a las compañías de electricidad. Por otra parte, existen bienes impuros, aquellos que están sometidos a costes de congestión, cuya provisión debe realizarse por el nivel de gobierno que mejor se adapte al tamaño óptimo de beneficiarios.

  • La percepción de beneficios y costes de los servicios públicos es más palpable a nivel local ya que los ciudadanos no demandarán aquello que cuesta más de lo que vale y pedirán la eficiencia en el servicio, por ejemplo, en el caso de que el alumbrado público no se apague o encienda a una hora adecuada demandarán que la provisión de ese servicio se efectúe de modo más eficiente. Además el control es más eficaz a nivel local aun más que la financiación, en forma de toma de decisiones.

  • La financiación, si procede en gran medida del poder central, tiene diversas facetas de realización, por ejemplo, si el poder central decide financiar la educación a través de “cheques escolares” mediante los cuales los ciudadanos pueden elegir el centro que consideren conveniente y sufragarlo con dinero público.. Ahora bien, si la cuantía del cheque fuera igual para todos los municipios, Londres y un municipio pequeño, la financiación no será eficiente ya que en una ciudad como Londres los gastos serán mayores en transporte por ejemplo. Para lograr una mayor eficiencia será mejor buscar una provisión local de bienes públicos frente a la provisión central.

  • La financiación subcentral también plantea ciertos beneficios:

    • Principio de localización, en función del cual la financiación descentralizada evita la exportación de cargas tributarias y permite gravar, especialmente relativo a los inmuebles, las bases imponibles de algunos tributos en su raíz.

    • Principio de autonomía financiera, como medio de materializar la idea de acercar la Administración al administrado y a consecuencia de ello establecer un elemento democratizador y de participación ciudadana. Se trata de aumentar la participación ciudadana, la autoadministración.

Dejando a un lado las razones de equidad, redistribución de la renta y democratización, existen ciertas teorías que tratan de identificar la descentralización y el federalismo con un mayor crecimiento económico. Algunos modelos econométricos tratan de establecer la relación entre gasto público productivo y el tamaño de las jurisdicciones aunque establecen la distinción entre el “ federalismo activo” que trata de marcar la orientación de las políticas , descentralizadas desde el centro, y el “ federalismo pasivo” en el que se permite a los entes , descentralizados ser completamente autónomo con respecto a las decisiones sobre políticas públicas. En otros casos se trata de encontrar una relación positiva de la descentralización para preservar y promover los mercados lo cual evita las influencias del centro y permite mayor eficiencia del mercado por lo que influye positivamente en el crecimiento. Además se ha señalado a relación entre la descentralización y el aumento de la renta per capita.

La descentralización presenta evidentes ventajas de eficiencia en la provisión pero estas no son tan claras con respecto a la coordinación, por ejemplo de las políticas fiscal y monetaria, establecer políticas contracíclicas, acudir los gobiernos subcentrales a mercados de capitales, etc. Por otra parte, la descentralización contribuye a la estabilidad macroeconómica, con un efecto directo positivo sobre el crecimiento, y a la concentración de la inflación, de un modo indirecto, a través el control de la estabilidad de precios el cual será más eficaz desde la perspectiva descentralizada ya que resulta más eficiente con el manejo de la asignación de la renta.

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