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03. Tutela procesal administrativa de los derechos fundamentales

El amparo ordinario administrativo

Concepto y notas esenciales

El proceso de amparo ordinario en materia administrativa trae su razón de ser en las mencionadas exigencias constitucionales de "preferencia" y "sumariedad" en la tutela procesal de los derechos fundamentales plasmadas en el art. 53.2 CE. Así lo recuerda el art. 114.1 de la Ley 29/1998 Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA o Ley Jurisdiccional administrativa), precepto con el que comienza la regulación específica de este amparo en materia contencioso-administrativa.

La LJCA ha introducido en su cuerpo normativo (arts. 114 a 122) las normas destinadas a regular el proceso especial dedicado a la protección de los derechos fundamentales frente a las actuaciones dictadas por las AAPP lesivas de aquellos derechos.

El amparo ordinario contencioso-administrativo no es, pues, otra cosa que un proceso declarativo especial, preferente y de tramitación acelerada, destinado a la tutela de los derechos fundamentales respecto de las actuaciones administrativas vulneradoras de tales derechos.

Del concepto apuntado podemos extraer las siguientes notas esenciales:

Proceso especial, preferente y "sumario"

El amparo administrativo es un proceso especial por razón de la materia, limitada a salvaguardar los derechos fundamentales presuntamente conculcados por la Administración autora de la actuación por el actor impugnada. Ello significa, que las llamadas "cuestiones de legalidad ordinaria" no pueden fundamentar jurídicamente, por sí solas, la pretensión de amparo administrativo (art. 114.1 LJCA). Las antes citadas cuestiones de mera legalidad habrán de tramitarse a través de los correspondientes procesos ordinarios administrativos; no es posible, por tanto, fundar la pretensión de amparo en normas de Derecho Administrativo y, si así lo hiciera el actor, obtendría, no sólo una Sentencia desestimatoria de su pretensión de amparo, sino, lo que es aún más grave, la firmeza del acto impugnado, ya que, una vez agotado el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo, no es posible acudir después de intentada la expeditiva vía del proceso de amparo a un posterior proceso administrativo ordinario.

El amparo administrativo es "preferente y sumario" (en el sentido de rapidez en su tramitación) y ello, no sólo porque así lo disponga el art. 53.2 CE. La "preferencia" en la tramitación de los amparos administrativos, art. 114.3 LJCA dispone "A todos los efectos, la tramitación de estos recursos tendrá carácter preferente".

Finalmente, la Ley Jurisdiccional ha dotado al amparo administrativo de una tramitación "urgente", lo que se manifiesta al regular los plazos para la realización de los distintos actos procesales, que son más breves que los previstos para los procesos administrativos ordinarios y que pueden abarcan meses y días inhábiles.

Destinado a tutelar los derechos fundamentales frente a las actuaciones administrativas sujetas al Derecho Administrativo

En todos los procesos de amparo las partes sólo pueden invocar derechos fundamentales y el Juez reconocer o denegar la existencia de su vulneración. Esta cuestión ya es conocida y, por tanto, no volveremos sobre la misma. La particularidad del amparo administrativo consiste en la especificidad del objeto de dicho proceso que, necesariamente, ha de estar dirigido a impugnar una actuación dictada por una Administración Pública sometida al Derecho Administrativo. Sólo cuando concurran todas estas circunstancias es posible acudir al orden jurisdiccional administrativo para iniciar este proceso de amparo.

Regulación legal

Su regulación legal viene de la LJCA de 1998, Exposición de Motivos "Se trae al texto de la Ley Jurisdiccional la regulación del proceso especial en materia de derechos fundamentales, con el mismo carácter preferente y urgente que ya tiene...". El capítulo I del Tít. V "Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona", y consta de nueve arts. (114 a 122), aunque, en puridad, el último de los citados preceptos regula un proceso especial dedicado al derecho fundamental de reunión.

Estas normas rigen el proceso de amparo en calidad de derecho primario y, para lo no previsto expresamente en las mismas, con supletoriedad de segundo grado, la LEC (DF 1ª LJCA y art. 4 LEC).

El amparo ordinario administrativo se encuentra, pues, previsto en sus normas específicas (los citados arts. 114 a 122); pero también existen menciones explícitas a la tutela de los derechos fundamentales fuera del cap. I de la Ley Jurisdiccional.

Procedimiento aplicable

No obstante la aparente claridad del art. 114.1 LJCA ("El procedimiento de amparo judicial... se regirá... por lo dispuesto en este Capítulo..."), lo cierto es que, frente a las actuaciones administrativas lesivas de los derechos fundamentales, la persona agraviada podrá optar por iniciar el proceso especial de amparo, el proceso ordinario que corresponda (el común o el abreviado) o, incluso, los dos procesos (el especial y el ordinario) al mismo tiempo. Lo que no podrá hacer es acudir, en primer lugar, al amparo administrativo y, después, es decir, en el caso de obtener la resolución firme desfavorable del amparo solicitado, al proceso ordinario.

La posibilidad procesal de que el actor escoja la vía del proceso de amparo administrativo parece, en principio, evidente, al tratarse de un proceso especial preferente y rápido. Sin embargo, la razón por la que no siempre se elige esta alternativa estriba en la limitación de su objeto que ha de ceñirse a la vulneración de los derechos fundamentales, unido a la mayor brevedad del plazo para el ejercicio de la acción (10 días). Cuando el particular sabe de la ilegalidad del acto, que le es perjudicial, pero duda acerca del motivo de nulidad en el que el mismo incurre, o entiende que es más plausible desde un punto de vista probatorio que el juzgador anule el acto impugnado por violar una norma ordinaria que por vulnerar un derecho fundamental, lo más probable es que acuda al proceso declarativo ordinario en vez del amparo.

Sólo es aconsejable optar por este proceso especial, cuando la vulneración del derecho fundamental sea evidente.

Precisamente con el fin de evitar estas consecuencias tan drásticas, la jurisprudencia ha permitido la posibilidad de iniciar, dentro del plazo legalmente previsto para el ejercicio de la correspondiente acción, los dos procesos al mismo tiempo, es decir, el amparo y el ordinario. Efectivamente, desde la STC 23/1984, tanto el TC como el TS sostienen de manera unánime, de un lado, la citada posibilidad de iniciar estos procesos al mismo tiempo y, de otro, que el plazo para el ejercicio de la acción lo es de caducidad, por lo que la interposición del recurso de amparo administrativo no suspende (ni se interrumpe) el plazo para iniciar el proceso administrativo ordinario (2 meses, art. 46 LJCA).

Objeto

La Ley procesal administrativa (LJCA) regula de objeto del proceso de amparo administrativo:

  • Art. 114.2 LJCA "Podrán hacerse valer en este proceso las pretensiones a que se refieren los arts. 31 y 32, siempre que tengan como finalidad la de restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales el recurso hubiere sido formulado".

  • Art. 121.2 hace referencia a la obligación del juzgador de dictar una Sentencia estimatoria de la pretensión del actor cuando la actuación administrativa impugnada incurra "en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo".

Materia objeto del proceso de amparo administrativo

Por una parte, se regula tanto las pretensiones de condena a prestaciones de dar (el reconocimiento de un situación jurídica individualizada y, en su caso, la indemnización por los daños y perjuicios por el actor padecidos, art. 31), como las de hacer (en los casos de la inactividad administrativa del art. 29 o de las vías de hecho; cfr. art. 32); y, por otra, también se admite que la pretensión de amparo se funde jurídicamente no sólo en la presunta vulneración de los derechos fundamentales, sino, al mismo tiempo, en las normas legales que los desarrollan (los llamados derechos fundamentales de configuración legal).

La pretensión de amparo administrativo puede ser declarativa o mixta

Son pretensiones declarativas las que persiguen, únicamente, la nulidad radical de la actuación administrativa lesiva de los derechos fundamentales (v.gr. la nulidad de una sanción administrativa que ha vulnerado el derecho a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) o que carece de la necesaria cobertura legal (art. 25.1 CE). Cuando el actor sólo persigue este fin y la actuación administrativa ha vulnerado un derecho fundamental, dicho acto adolece de un motivo de nulidad radical (art. 62.1.a LRJPAC), apreciable incluso de oficio en cualquiera de las instancias jurisdiccionales.

Cuando el actor solicita la nulidad de la actuación administrativa impugnada y, además, el reconocimiento de otra petición de dar, hacer o no hacer, nos encontramos ante las denominadas pretensiones mixtas, ya que instan un pronunciamiento mero-declarativo y de condena. Así ocurre, por ejemplo, cuando el demandante de amparo solicita, no sólo la nulidad radical de la actuación impugnada 15 (acto expreso, presunto, norma de rango inferior a la Ley, o una vía de hecho), sino también el reconocimiento de una individualizada situación jurídica (v.gr. su derecho a la obtención de una licencia que le ha sido denegada por la Administración demandada), la indemnización por los daños y perjuicios padecidos (siguiendo el ejemplo anterior, el actor puede reclamar tanto el daño emergente, como el lucro cesante) o la condena a la Administración a realizar una determinada prestación.

Legitimación

La Ley Jurisdiccional no dedica precepto alguno a la regulación específica de la legitimación en el proceso de amparo objeto de nuestro estudio. Rigen, por tanto, con carácter supletorio (art. 114.1), las normas generales dedicadas a la legitimación previstas en los arts. 19 y ss de dicha Ley.

Activa

Conforme a lo previsto en el art. 19 LJCA, se encuentran activamente legitimados para iniciar el proceso de amparo administrativo, los sujetos de derecho (ya sean personas físicas, jurídicas, grupos de afectados o uniones sin personalidad a las que se refieren los arts. 18 y 19 LJCA) titulares de un interés legítimo respecto de la actuación administrativa impugnada lesiva de un derecho fundamental.

También se encuentran legitimados para iniciar el proceso de amparo administrativo el MF y el Defensor del Pueblo.

Pasiva

En todo proceso administrativo existe una parte pasivamente legitimada necesaria (la administración demandada) y otra, contingente (el codemandado). La razón de esta realidad está íntimamente unida al objeto de todo proceso administrativo: la pretensión administrativa ha de basarse en una previa actuación dictada por una Administración Pública sujeta a Derecho Administrativo. Es lo que suele calificarse como "el carácter revisor" del orden jurisdiccional administrativo. Por ello, la Administración autora de la actuación administrativa impugnada es siempre parte pasivamente legitimada, no sólo en este proceso especial, sino también en los demás procesos administrativos (art. 21.1.a LJCA).

La figura del codemandado que, al igual que la Administración demandada, es parte principal, ha sido objeto de una nueva (y criticable) regulación por la LJCA. En efecto, la anterior Ley jurisdiccional de 1956 distinguía entre dos figuras: el codemandado y el coadyuvante; el primero, titular de un derecho subjetivo, era parte principal, mientras que el segundo, titular de un mero interés, era parte accesoria. Sin embargo, la vigente Ley procesal administrativa ha unificado ambas figuras, a las que denomina de la misma manera (partes codemandadas), tratándolas como partes principales en pie de igualdad con la Administración demandada. No obstante, lo dispuesto en el citado precepto, no debería ser posible equiparar a efectos procesales a dos sujetos que ostentan diferentes títulos de legitimación desde el punto de vista del derecho material; si la igualdad consiste en dar a cada uno lo suyo y no en tratar a todos por igual, de lege ferenda debería volverse a distinguir entre el titular del derecho subjetivo (parte principal desde el punto de vista de la legitimación pasiva) y el del interés legítimo (parte coadyuvante subordinada a las principales).

Competencia

La Ley Jurisdiccional, a diferencia de lo que sucede en la LPL o en la LEC, se inspira en el llamado "principio de la jerarquía del acto" para determinar el Tribunal que, en primera o única instancia, ha de conocer del proceso. En virtud del citado principio, conocerán de los litigios administrativos los Juzgados de lo Contencioso-administrativo (o los Juzgados Centrales), las Salas de lo Contencioso-administrativo de los TSJ, la Sala de lo Contencioso-administrativo de la AN o la Sala Tercera del TS en función del rango del órgano administrativo del que emana la actuación impugnada. De esta forma y, por regla general, las actuaciones dictadas por el Consejo de Ministros son enjuiciadas por el TS, las emanadas de los Ministros por la AN, las procedentes de las CCAA por los TSJ y, finalmente, a nivel municipal, conocerán los Juzgados de lo Contencioso-administrativo (LJCA).

La competencia territorial de los Juzgados y de los TSJ. En primer lugar, es competente el Tribunal en cuya circunscripción tenga su sede la Administración autora de la actuación impugnada. Las especialidades (que afectan a distintas materias como las de personal, propiedades especiales, sanciones, inmuebles, etc.).

Finalmente, la única mención que dedica la LJCA a la competencia en materia de amparo lo es a la funcional; ello sucede en el art. 121.3 cuando establece que "contra las Sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo procederá la apelación en un solo efecto".

Contra las Sentencias dictadas en procesos de primera instancia en materia de amparo cabe interponer recurso de apelación o de casación, en función del Tribunal objetivamente competente. Así, contra las Sentencias dictadas por los Juzgados de lo administrativo, cabe interponer apelación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ; del mismo modo, contra las dictadas por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, cabe apelación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la AN. Sin embargo, contra las Sentencias dictadas por los TSJ y por la AN, sólo cabe interponer recurso de casación ante la Sala 3ª del TS.

Procedimiento

Iniciación: el escrito de interposición

El amparo administrativo comienza, de conformidad con las normas generales previstas en la Ley Jurisdiccional, mediante un escrito (mal denominado "escrito de interposición del recurso" cuando en puridad no es un recurso, sino un proceso), en el que el actor ejercita su derecho de acción, no así la pretensión (que la introducirá posteriormente mediante el escrito de demanda). En efecto, el contenido del escrito de interposición se caracteriza por su brevedad, puesto que, a través de él, el actor únicamente solicita la iniciación del proceso administrativo, su admisión en él en calidad de parte demandante, e identifica a la Administración autora de la actuación administrativa que impugna, así como la actuación vulneradora del derecho fundamental.

Plazo para el ejercicio de la acción de amparo

Art. 115.1 LJCA regula dos plazos para el ejercicio de la acción de amparo: el común y el especial.

El plazo común es de 10 días hábiles, el mes de agosto es hábil a estos efectos. El plazo lo es de caducidad (es improrrogable) y el dies a quo del mismo comienza a computarse a partir del día siguiente de la notificación del acto (expreso), de la publicación de la disposición impugnada, del requerimiento para el cese de la vía de hecho o del transcurso del plazo fijado para la resolución (acto presunto).

Dicho plazo común tiene una especialidad (plazo especial) para los casos relativos a las vías de hecho, sin requerimiento previo de cese, a la inactividad administrativa o a la interposición del recurso administrativo potestativo de reposición. En tales supuestos, el plazo de los 10 días comenzará a computarse una vez transcurridos 20 días desde el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho, la reclamación o la presentación del recurso de reposición, respectivamente.

Especialidades del contenido del escrito de interposición

El escrito de interposición del amparo administrativo, además de reunir los requisitos comunes (antes descritos), con los correspondientes documentos que ha de acompañar el actor a dicho escrito, ha de expresar "con precisión y claridad el derecho o derechos (fundamentales) cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso" (art. 115.2 LJCA).

Esta especialidad opera como "filtro" que tendrá lugar en la posterior fase de control judicial de la admisibilidad del amparo (art. 117 LJCA) y tiene por finalidad evitar la fraudulenta utilización de este proceso especial y acelerado con fines espurios. Consiguientemente, el demandante tiene la relevante carga procesal, no sólo de identificar la actuación administrativa impugnada, sino de explicar las razones por las que estima que ha vulnerado (o puede vulnerar) un derecho fundamental.

Medidas cautelares

Estas se encuentran previstas en los arts. 129 a 136 LJCA. El actor puede solicitar en cualquier momento del proceso (o incluso antes de su iniciación) no ya la suspensión de la ejecución del acto impugnado, sino la medida cautelar que estima más adecuada para la correcta tutela de su concreta pretensión.

Las medidas cautelares, por lo general, se solicitan en el escrito de interposición del recurso; de ahí que las incluyamos sistemáticamente en este lugar, y están sometidas a los requisitos y presupuestos comunes, a los que nos remitimos (sobre la tutela cautelar en el proceso civil, que rige con carácter supletorio, cfr. los arts. 721 a 747 LEC).

Reclamación y envío del expediente administrativo. Emplazamientos

En el mismo día de la presentación del escrito de interposición o en el día siguiente, el Juzgado o Tribunal requerirá, con carácter urgente, a la Administración autora de la actuación impugnada la remisión del expediente administrativo. Dicho requerimiento, que produce para la Administración demandada los efectos procesales del emplazamiento (art. 50.1 LJCA), irá acompañado de la copia del escrito de interposición por el actor interpuesto, y la Administración dispondrá de un plazo máximo de 5 días para cumplir con una doble obligación:

Remitir el expediente completo. A la vista del expediente, emplazar a los titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos afectados por la iniciación del proceso de amparo para que comparezcan ante el Tribunal competente en el plazo de 5 días. Las partes codemandadas pueden personarse con posterioridad a ese plazo, pero sin que se produzca la retroacción de la actuaciones ya precluidas.

Si la Administración no remite el expediente administrativo en el plazo legalmente previsto, el proceso no se suspende, sino que seguirá sin él su curso. Tan pronto como el Tribunal reciba el expediente lo pondrá de manifiesto a las partes por plazo de 48 horas para que aleguen lo que estimen oportuno y sin que se altere el curso del procedimiento (art. 116.5).

Finalmente, la Administración demandada, al remitir el expediente, o los codemandados, al comparecer, podrán solicitar la inadmisión del amparo y la celebración de la comparecencia sobre la procedencia de este proceso especial, cuando consideren que, del estudio del escrito de interposición y del expediente administrativo, no existe la vulneración del derecho fundamental por el actor invocado (art. 116.3 LJCA).

Fase de admisión

El art. 117 LJCA regula la llamada fase de admisibilidad del proceso de amparo. Conforme a lo dispuesto en la citada norma, el Tribunal competente, una vez recibido el expediente (o precluido el plazo para su remisión) y, en el caso de existir codemandados, vencido el plazo para su comparecencia, resolverá sobre la admisibilidad del amparo.

Si el Tribunal admite el amparo, dictará auto ordenando seguir las actuaciones legalmente previstas. Contra este auto sólo cabe interponer recurso de súplica (art. 79 LJCA).

Si el Tribunal duda acerca de la viabilidad del amparo por el actor solicitado, comunicará a las partes el motivo en que pudiera fundarse la inadmisión del procedimiento y las citará a una comparecencia en la que se les oirá sobre su procedencia. En el día siguiente, el Tribunal resolverá mediante Auto ordenando el archivo del amparo o la continuación procedimental del mismo. Contra el Auto de archivo cabe interponer recurso de apelación, si es dictado por un Juzgado de lo Contencioso-administrativo; o recurso de casación, previa interposición del recurso de súplica si quien lo ha resuelto es la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ o de la AN.

Como comentábamos al explicar el contenido del escrito de interposición, esta fase persigue un control "prima facie" sobre la mínima existencia de visos de prosperabilidad de la pretensión de amparo.

Con ella, la Ley Jurisdiccional pretende crear un filtro a través del cual sólo consigan pasar los amparos que realmente lo sean y, por tanto, rechazar las peticiones claramente infundadas. Sin embargo, para estos últimos supuestos la LJCA sigue un sistema tímido de condena en costas (la temeridad o mala fe), en lugar de establecer un sistema basado en el principio del vencimiento objetivo, es decir, dicha resolución debería, además, condenar en costas al actor.

Alegaciones y prueba

Tras la iniciación del proceso de amparo mediante el escrito de interposición, reclamado y enviado el expediente administrativo (o precluido el plazo para su remisión) y una vez superada la fase de admisión (con o sin la antes examinada comparecencia), el art. 118 LJCA prevé la carga procesal del actor de formalizar su escrito de demanda en el plazo de 8 días.

Existe dos momentos procesales, distintos y alejados en el tiempo, de los escritos de iniciación del proceso (ejercicio del derecho de acción a través del escrito de interposición) y de introducción de la pretensión (con la demanda). La razón que provoca esta situación radica en la relevancia del expediente administrativo; dicha importancia es debida a dos motivos: en primer lugar, porque del estudio de expediente administrativo el actor podrá fundamentar, con exhaustividad, los hechos de su pretensión; así podrá realizar mejor su escrito de demanda tanto desde el punto de vista fáctico como jurídico. En segundo lugar, y puesto que el expediente es un conjunto de documentos, también tiene un evidente y relevante valor probatorio que, en unos casos, podrá alcanzar el valor de documento público y, en otros, de documento oficial (categoría "a caballo" entre el documento público y privado).

Tras la presentación de la demanda (de precluir el plazo para su interposición, el Tribunal archivará el pleito), la Administración demandada y, en su caso, los codemandados disponen de un plazo "común" de 8 días para formalizar sus escritos de contestación a la demanda, con sus documentos (art. 119 LJCA). Para ello, el Tribunal les dará traslado de la copia de la demanda interpuesta, con sus documentos, y del expediente administrativo.

Respecto de la fase probatoria el art. 120 LJCA dispone: "Evacuado el trámite de alegaciones o transcurrido el plazo para efectuarlas, el órgano jurisdiccional decidirá en el siguiente día sobre el recibimiento a prueba... no será en ningún caso superior a 20 días comunes para su proposición y práctica." Dicha norma hace referencia a tres cuestiones:

  1. que se resuelva el amparo sin que haya lugar a la fase de prueba si las partes así lo solicitan en sus escritos de alegaciones (art. 57 LJCA).

  2. cuando las partes deseen la apertura del procedimiento probatorio, así lo han de solicitar en sus respectivos escritos de alegaciones e indicar los hechos controvertidos objeto de la prueba (art. 60.1 LJCA). El Tribunal tiene la facultad de acordar o no el recibimiento del proceso a prueba sólo cuando considere que existen hechos controvertidos, pertinentes, relevantes y útiles para la suerte del litigio, ordenará la apertura del procedimiento probatorio.

  3. el plazo legalmente previsto para que las partes propongan los medios de prueba, el Tribunal resuelva admitir los que considere pertinentes y para que éstos se practiquen es común: 20 días.

Otra de las consecuencias del carácter "urgente" de este proceso, estriba en que, practicados, en su caso, los medios de prueba por el Tribunal admitidos, o precluido el plazo antes citado, no habrá lugar a la fase de conclusiones o vista (arts. 120 y 121.1 LJCA).

Sentencia, medios de impugnación y costas

El art. 121 LJCA dedica tres apartados a regular, respectivamente, el plazo para dictar Sentencia, las causas de la Sentencia estimatoria y al recurso de apelación y sus efectos.

El plazo para resolver el amparo será de 5 días. Este plazo, que afecta a los órganos judiciales, no es, sin embargo, una norma imperativa. El Tribunal no resolverá, por tanto, en dicho plazo, sino "tan pronto como" pueda ser posible, a la vista del volumen de asuntos pendientes (art. 67.2 LJCA).

La Sentencia que resuelva el proceso podrá tener el siguiente contenido: a) inadmisión de la demanda por haberse infringido algún presupuesto procesal; esta sonrojante posibilidad significa que es posible que el Juez, después de todo un proceso, dicte una resolución absolutoria en la instancia, sin entrar, por tanto, en el fondo del amparo; b) estimación o desestimación de la pretensión de amparo en función de que se haya vulnerado o no un derecho fundamental.

Contra la Sentencia, ya sea de inadmisión o de fondo, cabe interponer recurso de apelación "o de casación" dependiendo de que el juzgador de instancia sea un Juzgado o un TSJ o AN, respectivamente.

Ambos recursos producirán un solo efecto, es decir, el actor favorecido por la Sentencia estimatoria podrá solicitar la ejecución provisional de la misma. La interposición del recurso no impedirá la ejecución provisional de la sentencia recurrida (91.1 LJCA).

En materia de costas, es de aplicación las normas generales (art. 139): principio de temeridad o mala fe en la primera instancia y del vencimiento en la apelación o en la casación.

El amparo administrativo especial de tutela del derecho de reunión

Introducción

El apartado primero del art. 21 CE consagra el derecho fundamental de reunión pacífica y sin armas, y precisa que el ejercicio de este derecho no necesitará de autorización previa. Sin embargo, cuando este derecho quiere ejercitarse en "lugares de tránsito público" y en "manifestaciones", el 21.2 CE lo somete al requisito de la comunicación previa a la autoridad "que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes", esto es, en este último supuesto el derecho de reunión no es absoluto o ilimitado, pues requiere de una previa autorización de la autoridad competente.

El desarrollo del art. 21 CE se lleva a cabo a través de la LO 9/1983 Reguladora del Derecho de Reunión; bajo la rúbrica "De las reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones" los arts. 8 a 10, regulan la forma, contenido y plazo de la comunicación previa que han remitir los promotores a la autoridad gubernativa; y los arts. 10 y 11 hacen referencia a los motivos en los que ha de basarse la resolución que prohíbe o modifica la reunión o manifestación, a la necesidad de motivar y notificar dicho acto y al control jurisdiccional del mismo.

EL artículo 122 LJCA

El citado art. 122 contiene las siguientes especialidades:

  • El proceso se inicia mediante escrito de interposición, cuyo petitum se limita a solicitar la revocación de la prohibición o de la modificación propuesta por la autoridad gubernativa. El actor tiene, asimismo, la carga de trasladar copia "debidamente registrada" de dicho escrito a la autoridad gubernativa para que remita inmediatamente el expediente administrativo.

  • El plazo para el ejercicio de la acción es de 48 horas siguientes a la notificación del acto impugnado.

  • El Tribunal competente es la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ en cuya circunscripción tenga su sede la autoridad gubernativa autora del acto impugnado.

  • Una vez recibida la demanda, el Tribunal, en el plazo improrrogable de 4 días, citará al demandante, al representante legal de la Administración demandada y al MF a una audiencia. Dicha audiencia se celebrará, tanto si se ha remitido el expediente administrativo en tan breve período de tiempo (en cuya caso estará a disposición de las partes), como si no se ha remitido o recibido el mismo. En la citada audiencia, el Tribunal oirá a las partes y resolverá acto seguido.

  • La resolución, que es irrecurrible, se limitará a confirmar la legalidad de la actuación impugnada o a revocarla. Contra dicha Sentencia cabe interponer recurso de amparo ante el TC.

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