09. Responsabilidad civil ambiental

Finalidades

No hay mejor política medioambiental que la conservacionista. La naturaleza está ahí y lo suyo es cuidarla, mantenerla y hasta regenerarla. Ahora bien, la realidad, el día a día nos demuestra que el medio ambiente se maltrata, que es un bien sometido al expolio de unos y otros. Cuando esa degradación sobreviene, lo propio, la única solución posible es proceder a su restauración. Es sin duda la medida más saludable desde un punto de vista ecológico.

Restauración a la que, incluso por dictado constitucional, vienen emplazados los poderes públicos. El mecanismo de la responsabilidad civil se erige entonces en un remedio eficaz en la lucha contra las agresiones ecológicas. Este mecanismo nada tiene de nuevo, pues entronca con uno de los principios básicos del Derecho, a saber: “ alterum non laedere”. La responsabilidad civil es simple resultado de esa prohibición de dañar a alguien. El principio del resarcimiento y de la indemnización es imprescindible para que se establezcan las condiciones mínimas de la vida en sociedad. Pues bien, tan secular principio, cual gran verdad oculta, ha sido redescubierto en materia medioambiental dando cuerpo al llamado principio quien contamina paga.

Este otro principio, hijo de aquél, de que el contaminador o degradador paga, ha sido ampliamente aceptado desde cuando fue formalmente definido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Responde a la idea de que las ofensas medioambientales deben ser asumidas por aquellos que las causan. Incluso ha sido medido en términos de propiedad. Si el degradador tiene que pagar por degradar, es claro que la “propiedad” del medio ambiente se le reconoce a la comunidad en su conjunto. Los ciudadanos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente no degradado y los contaminantes deben pagar por el privilegio de usarlo. El instituto de la responsabilidad civil hace bueno así el art. 130,R del Tratado de Roma introducido por el Acta Única Europea, que incluye el principio de quien contamina paga entre sus objetivos medioambientales.

Si su función principal es ésa, la reparación, su función mediata o secundaria es la de servir de medio disuasorio frente a las agresiones medioambientales. El hecho de que los responsables del daño tengan que pagar sumas elevadas para repararlo sirve de prevención general para el resto de los agresores potenciales, puesto que si conocen que se les va a exigir responsabilidad por los costes del daño que ellos puedan provocar, tendrán un fuerte motivo para evitar causarlo. Este efecto, sin embargo, viene siendo cuestionado por algunos tratadistas que no ven en la práctica que la amenaza de pagar la indemnización induzca a comportamientos de precaución en los agresores potenciales.

La responsabilidad civil, en fin, por sus funciones reparadora y preventiva, constituye un instrumento jurídico para la defensa del medio ambiente. Remedio éste de extraordinaria importancia, según se ha encargado de poner de relieve la Comisión de las Comunidades Europeas en su Libro Verde sobre reparación del daño ecológico, dado en Bruselas con fecha 14 de mayo de 1993.

En este sentido, ,muy sensibles al deterioro del medio ambiente, los órganos comunitarios han tratado así de abrir un debate entre los distintos países de la Unión Europea en torno al problema de la responsabilidad civil, con la idea sobre todo de unificar pareceres antes de promulgar una posible directiva sobre el tema. De hecho, tal libro Verde trae causa de una propuesta de la Directiva del Consejo relativa a la responsabilidad civil por los daños y perjuicios causados al medio ambiente originados por los residuos.

La responsabilidad civil hoy en España

Hablar hoy de responsabilidad civil medioambiental es, al menos en nuestro país, hasta cierto punto pretencioso. Responsabilidad civil, sí y mucha, pero de medioambiental, nada.

La complejidad del medio en que vivimos conduce a que las agresiones ecológicas trasciendan y no se agoten con los daños al entorno. El medio ambiente es de todos, no está privatizado en su globalidad, pero sí lo está en algunos aspectos de su ser. Los bosques, los suelos, incluso hasta el agua, etc., pueden tener dueños. De igual modo, cada persona es dueña de su cuerpo, ostentando el derecho a no sufrir menoscabo físico o psíquico alguno.

Pues bien, con ocasión de los atentados ecológicos, los ciudadanos, además de ver comprometido su medio ambiente, pueden ver destruidos sus bosques, arrasadas sus cosechas, alteradas sus tierras, envenenados sus ganados, contaminados sus pozos y, lo que es peor, perjudicada su salud. Todos esos daños adicionales, tan importantes o más que los puramente medioambientales, cuenta para su reparación con el favor de buen número de acciones. El propietario, el usuario, el lesionado, las víctimas en general pueden pedir responsabilidades al agente agresor. La acción negatoria, la acción derivada del abuso del derecho, la acción interdictal, la acción de responsabilidad extracontractual o contractual, en su caso, son remedios jurídicos a disposición de ese elenco de perjudicados. Ahora bien, en rigor jurídico, pese a su afectación ambiental, estos daños no pueden reputarse ecológicos. Las acciones descritas no descansan en el derecho a un medio ambiente adecuado. Esas acciones traen causa de otros derechos, como son, básicamente, el derecho de propiedad y el derecho a la salud. Su fundamento, pro tanto, no es el medio ambiente.

Ello, no obstante, justo es reconocerlo, el particular que sufre una lesión de sus intereses individuales y que hace valer sus derechos, al tiempo que obtiene la satisfacción de los mismos y sin quererlo directamente, puede mejorar en beneficio de todos el entorno natural. Dicho con otras palabras y a modo de ejemplo, el dueño de una piscifactoría que con motivo de unos vertidos contaminantes sufra la mortandad de sus peces, estará legitimado para salir en defensa de su patrimonio pidiendo al juez que condene al responsable de dicha emanación tanto a pagar una indemnización por los daños y perjuicios causados, como a que tome las medidas necesarias para poner fin a los vertidos dañinos. Obviamente, el cese de las inmisiones contaminantes, que para dicho particular comportaría la normal continuación de su negocio, se traduciría en un beneficio para el entorno natural, para la salubridad de las aguas, de su fauna y flora. Por tanto, puede hablarse, eso sí, a lo sumo, de una protección o responsabilidad civil indirecta del medio ambiente. Esta responsabilidad, que como se ve, desde la perspectiva ecológica, resulta tan sólo tangencial, es la única a la que nuestra doctrina científica viene prestando atención. Cierto es que tal remedio jurídico puede erigirse en un instrumento más o menos eficaz de defensa ambiental, pero no lo es menos que será siempre insuficiente. Muchas agresiones ecológicas no tienen afectación particular, no se concretan en daños individuales a la propiedad o a la salud, con lo cual, en principio, quedarían al margen del Derecho civil. La muerte, por ejemplo de un águila imperial ibérica, ave ésta representativa como ninguna otra de la belleza del ecosistema mediterráneo español y ave en acusado peligro de extinción, constituye un gravísimo atentado ecológico siquiera sea por razones de biodiversidad. Esa muerte, sin embargo, no vulnera aparentemente la salud o el patrimonio de nadie. Es decir, esa muerte, en principio, no genera responsabilidad civil alguna y, por ende, no puede ser perseguida por dicha vía.

La legitimación medioambiental

De la responsabilidad civil medioambiental se ha hablado y escrito, que si debe objetivarse, que si debe asegurarse, que si debe flexibilizarse la relación de causalidad, etc.

Comentarios que no sólo se ha detenido en los aspectos sustantivos de la responsabilidad misma sino que, también, se han extendido a los aspectos procesales: que si deben instaurarse las llamadas acciones de clase, que si han de regularse los intereses difusos, que si debe reconocerse legitimación a las asociaciones ecologistas… Como se ve, y al respecto hay una abundante bibliografía que lo corrobora, las exposiciones no faltan, las ideas tampoco y las proposiciones al legislador menos. Parece articularse una prolija corriente doctrinal sobre la base de un fenómeno social aún por regular. Todo son estudios de derecho comparado, todo son alternativas, soluciones de futuro, de lege ferenda. Y eso, en sí mismo considerado, no es malo. Antes al contrario, trabajo tan fecundo ha de constituir terreno bien abonado para que florezca en España una sólida normativa en la materia, concretamente una eventual Ley de responsabilidad civil por daños al medio ambiente. Eso esta bien. Pero con estar bien, no está todo hecho.

En efecto, aunque no faltan las excepciones y aunque nada de superficial hay en ellas, se echan de menos exámenes más detenidos de nuestro ordenamiento jurídico vigente, de las posibilidades que éste ofrece al respecto. Bien está que el jurista, por su espíritu inquieto e inconformista, quiera más, ofrezca alternativas y proponga soluciones. Pero ante todo y como paso previo, debe escrutar con minuciosidad la realidad jurídica dada, la presente, pues sólo a partir de ella puede formular juicios de valor acerca de la conveniencia o no de renovarla. Ese paso previo no debe estar exento de las interpretaciones necesarias que, dentro de lo permisible, acerquen la normativa vigente a los problemas que cada momento social plantea.

Tratándose, como es el caso, de problemas medioambientales y existiendo por los miembros de la sociedad una voluntad casi unánime de buscarles solución, no se puede pasar de puntillas, por muy parca que parezca o incluso realmente sea, por la reglamentación vigente y, sin más, tras desaprobarla, demandar una nueva regulación. Aunque esto último no está de más, primero hay que exprimir la realidad jurídica presente, pues, por mucho que se pretenda lo contrario, es la que obliga y, tal vez, como la experiencia demuestra, por muchos años.

Viene todo esto a cuento porque, pese a las carencias que a primera vista presenta nuestra legislación, existe base jurídica suficiente para mantener que, aquí y ahora, rige la responsabilidad civil medioambiental directa.

Vaya por delante que, en principio, ante una agresión medioambiental cualquiera, el cauce ordinario de un particular o una asociación naturalista para remediar dicho mal es denunciar los hechos ante la Administración. Dado este paso, el siguiente será, en su caso, acudir a la jurisdicción contencioso–administrativa para impugnar la actuación, pasiva o insuficiente, de la Administración en la solución del problema. Tal impugnación, para ser factible, deberá descansar en la violación de algún precepto de la copiosa normativa ambiental de carácter público. Esa posibilidad de acceso a la vía judicial descansa básicamente, antes, en el art. 28 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso–administrativa de 27 de diciembre de 1956 y actualmente en el art. 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción. Dicha norma atribuye legitimación para demandar la declaración de no ser conforme a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones de la Administración, entre otros, a las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. Ese interés viene atribuido no sin dificultad a las asociaciones ecológicas, pues la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su art. 31.2 relega la titularidad de los intereses colectivos a lo que una eventual Ley diga. Ello no obstante, las asociaciones ecologistas, al tener como fin primario la defensa del patrimonio natural, su interés en el respeto de la normativa ambiental debe estar fuera de duda.

La ostentación de un interés directo no es, además, el único camino que conduce a la jurisdicción contencioso–administrativa. Distintas leyes administrativas, caso de la Ley de Costas, aprueban la llamada acción pública o popular, en virtud de la cual los ciudadanos pueden sin más demandar a la Administración para que acate las normas. Y, por último, al interés directo y a la citada acción pública, como medio también de acceso a la vía judicial contencioso–administrativa, se une también, siquiera por expreso reconocimiento jurisprudencial, el disfrute por todos de un derecho a un medio ambiente adecuado.

Las conocidas sentencias de 25 de abril de 1989 y de 18 de abril de 1990 de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo ratifican que el reconocimiento de tal derecho por el art. 45 de la Constitución basta para legitimar la reclamación de quien invoque su conculcación.

Concretamente, en la primera de las sentencias, se daba respuesta a la reclamación de un vecino de la localidad balear de Puigpunyent que exigió de su Ayuntamiento la adopción de las medidas oportunas para poner fin inmediato a los vertidos de las aguas fecales del municipio a un río próximo. Por el ayuntamiento demandado se opuso la excepción de falta de legitimación activa en el convencimiento de que el citado vecino no ostentaba derecho o interés alguno digno de protección. El TS haciendo bueno el referido precepto constitucional, rechazó la excepción planteada bajo consideración de que el actor, como todos, ostenta el derecho a un medio ambiente adecuado. Derecho éste con valor normativo y derecho que presupone una legitimación que, por evidente, no se puede negar.

Este parecer jurisprudencial, acorde con la configuración del derecho al medio ambiente como un derecho subjetivo y acorde también con la actual realidad social, puede resultar cercenado con motivo de la nueva Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso– administrativa. El citado artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, artículo referido a la legitimación, introduce una novedad sustancial: distingue los simples derechos e intereses legítimos de los derechos e intereses legítimos colectivos. Respecto de los primeros, la legitimación la ostentarían siempre sus titulares. Respecto de los segundos, la legitimación estaría reservada a las corporaciones, asociaciones, grupos y entidades que resulten afectados o estén legalmente habilitados. Es decir, a primera vista, dado su carácter colectivo, las acciones concernientes a las cuestiones medioambientales tan solo podrían ser promovidas por las asociaciones legalmente habilitadas o, a lo sumo, afectadas.

El problema de la habilitación, que mucho se habla de ella y pocas veces existe, podría salvarse bajo la invocación de la afectación. Al no especificarse nada, tal afectación no ha de tenerse necesariamente por patrimonial, siendo lo cierto que toda asociación naturalista, por el solo hecho de serlo, ha de considerarse afectada por una agresión ambiental. Si su constitución no tiene otro objeto que defender el medio ambiente, las agresiones que éste sufra afectan a su objeto. Más difícil sería salvar la legitimación de un particular para mantener una acción al respecto. Tal como está redactado el precepto, al matizar entre derecho e intereses a secas y derechos e intereses colectivos, parece que respecto de estos últimos se priva de legitimación a los particulares. Esto, vista la ya comentada doctrina del TS, sería un paso atrás, lo cual pone de relieve algo que muchas veces sucede. Basta que un fenómeno social encuentre respuesta legislativa para perder por la vía de la demandada y hasta exigida regulación lo que de manos de los Tribunales se había ganado. No es malo, por supuesto, que temas ahí presentes como el de los intereses colectivos sean objeto de atención por el legislador. La seguridad jurídica es uno de los bienes más preciados de nuestra sociedad.

Los Jueces y Tribunales, por su inaplazable obligación de juzgar, han de dar solución a todos los problemas que les llegan. Y no es siempre la mejor opción, desde luego, eternizar las aparentes lagunas legales confiando en el buen criterio de aquéllos. De idéntico modo, la alternativa legislativa de delegar en las correspondientes asociaciones o grupos la representación de los intereses colectivos, no es tampoco necesariamente mala solución. La experiencia enseña que las inquietudes particulares sobre las amenazas ambientales se canalizan a través de asociaciones, hasta tal punto de que éstas, al menos en España, son muy numerosas. Quiere ello decir que la sobrevenida regulación, en vez de una tara, puede ser un acicate legal en la defensa del patrimonio natural. Pero es que, además, hasta el nombrado art. 19 del nuevo texto legal no cierra por completo la puerta a la legitimación de los particulares. Dicho precepto, aparte de la expuesta, admite otras interpretaciones. En efecto, al afirmar que se reconoce legitimación a quienes ostenten un derecho o interés legítimo sin más, al no condicionar esa legitimación al carácter individual del derecho o interés, nada impide extenderla a los colectivos. La circunstancia de que, a continuación, se haga referencia expresa a los derechos e intereses colectivos puede entenderse hacha a los solos efectos de ampliar la legitimación cuando de ellos se trata. Derechos e intereses colectivos contarían con una doble legitimación: la de los particulares que en cierto modo los ostentan y el de las asociaciones y grupos que sin ostentarlos se ven afectados o están legalmente habilitados.

La vía civil

La reciente catástrofe ecológica de Aznalcóllar constituye un claro ejemplo del juego que está llamado a realizar la responsabilidad civil ambiental. Ambiental sí, porque los daños causados por el derramamiento de los residuos mineros trascienden de los meramente individuales. Cosechas perdidas, campos inservibles, fuentes y pozos contaminados, son algunos de los muchos perjuicios originados a particulares. Los daños, sin embargo, no terminan ahí. Antes al contrario, los más graves han sido los causados directamente al entorno natural. La flora y fauna del río Guadiamar y la de sus sotos y riberas se ha visto esquilmada.

No solo eso, sobre el parque natural de Doñana, paraje natural éste de valor universal, se cierne un sombrío futuro ante la fundada amenaza de que sus aguas, morada de una inigual avifauna, puedan verse contaminadas. Aunque hoy es una incógnita, no tiene nada de ficción aventurar que dentro de unos años la fertilidad de sus aves, particularmente las más sensibles que por desgracia son las más escasas, pueda verse mermada como consecuencia de la accidental ingestión de los metales depositados o filtrados. El daño está a la vista, pero todavía está por ver que pueda ser mucho mayor. Daño ecológico, entendido como menoscabo del equilibrio natural. Ese daño lo sufrimos todos. Desde los simples aficionados a la pesca, que se ven impedidos para continuar sirviéndose del curso fluvial contaminado, hasta los naturalistas y menos naturalistas que se enfrentan con un severo empobrecimiento de la riqueza natural de las áreas afectadas. Si se tiene en cuenta que el parque de Doñana alberga especies animales en peligro de extinción, cuales son, por citar algunas, el lince ibérico y el águila imperial ibérica, los daños pueden incluso medirse en los ya anunciados términos de diversidad biológica. Ello haría extender el perjuicio incluso a las generaciones futuras, que se verán privadas del disfrute y contemplación de determinadas especies animales.

Pues bien, con independencia de las posibles responsabilidades administrativas e incluso penales que tan fatal siniestro pueda llevar aparejadas, de sus consecuencias sí es seguro que se derivará una responsabilidad ambiental directa. Los responsables deberán indemnizar a los agricultores que han perdido sus cosechas y han visto contaminadas sus tierras. Pero los responsables también tendrán una deuda para con la sociedad por el perjuicio ambiental causado. Habrán de hacerse cargo de los costes generados por la retirada de los lodos, por la recuperación de los suelos, por la depuración de las aguas, por la restauración o vuelta a su ser, en definitiva, del entorno natural. Esa responsabilidad ambiental, entendida ya como obligación de hacer o, en su defecto, de dar, resulta exigible por todos en la medida en que cada uno de nosotros ostentamos el derecho a un medio ambiente adecuado. Concebido este derecho como subjetivo, su lesión acarrea el nacimiento de una acción para restablecerlo.

En el supuesto de una agresión ambiental, caso del suceso de Aznalcóllar, no debería existir objeción para que cualquier ciudadano instase una demanda civil solicitando una condena de hacer, de restaurar el medio ambiente dañado. Obviamente, la reparación in natura no sería del todo posible. Dar vida, por ejemplo, a la fauna envenenada no es posible. Ello, sin embargo, no debe considerarse inconveniente insalvable para aceptar tal género de legitimación. El hecho cierto de que, en defecto de la reparación, legalmente proceda una indemnización puede ciertamente plantear problemas serios acerca de su destino, pero nada más. El que tengamos derecho a un medio ambiente adecuado no quita para que no podamos ser, en principio, tributarios de indemnización alguna. El medio ambiente, con ser de todos, no pertenece a nadie individualmente considerado. Ni siquiera puede afirmarse con rotundidad que recaiga sobre el Estado la titularidad del medio ambiente. El cauce de un río sí porque legalmente tiene la condición de dominio público, pero no el medio ambiente en general. Lo único seguro es que la dificultad que pueda entrañar la cuestión indemnizatoria no debe ser óbice para la admisión de la legitimación.

Si en España alguien diese muerte a las últimas cien parejas de águilas imperiales ibéricas, nadie negaría que ese individuo, además de cometer un delito, habría causado un gravísimo perjuicio al medio ambiente no ya español sino mundial. La desaparición de una especie animal comporta, sin duda, una tragedia ecológica, un empequeñecimiento de la diversidad biológica. Ese señor estaría en deuda con todos nosotros. Nadie podría deleitarse con la observación y contemplación de ave tan majestuosa. El perjuicio cuando menos moral no se puede negar. La doctrina italiana ha apuntado el carácter no patrimonial del daño ambiental. El ambiente se identifica con el paisaje, con el hábitat, con la belleza de la naturaleza, es decir, con una serie de elementos relacionados entre sí que tienen un valor no susceptible de determinación económica. Como tampoco se puede negar que no es posible devolver la vida a los animales muertos. Sólo cabría entonces fijar una indemnización, que lo sería en última instancia a favor del Estado como representante de todos los españoles.

La concepción tradicional acerca de que los únicos legitimados para exigir responsabilidades civiles son aquellos que han sufrido un perjuicio material por la agresión ecológica está llamad a ser superada. Como enseña el tratadista belga Francois Ost, la reparación de los daños medioambientales constituye un terreno delicado de enfrentamiento entre la lógica jurídica y la lógica ecológica. La ecología no conoce fronteras. El Derecho, en cambio, aparece encorsetado, sujetos a criterios fijos y dividiendo la realidad en secciones. El medio ambiente, sin embargo, no es hoy un simple problema de unos pocos idealistas románticos, es por el contrario un problema de todos. Problema que no se puede subestimar, pues afecta a la propia supervivencia del hombre. Por tal motivo, en otros ordenamientos jurídicos, en medio ambiente ha sido puesto en conexión con la vida. La existencia de un ambiente adecuado o salubre sería presupuesto para la perfección de los derechos a la vida, a la integridad física y al desarrollo de la personalidad. En este estado de cosas, la sobrevenida irrupción del problema medioambiental, con independencia de que pueda ser objeto de específicas regulaciones, ha de ser abordado por los juristas con mayor amplitud de miras, acomodando las viejas instituciones a la nueva realidad. Con relación a la responsabilidad civil, la naturaleza puramente ecológica del perjuicio no debe erigirse en obstáculo infranqueable para que aquella opere.

Y no se trata aquí de hacer invitaciones a las prácticas alternativas del Derecho. En absoluto, Se trata, sencillamente, de dar respuesta a conflictos jurídicos que, por sobrevenidos, no pudieron estar en la mente del legislador del siglo pasado, pero que sí han de tener solución, por la vía de la interpretación e incluso de la integración, a través del Derecho entendido como un todo.

Con elación al tema medioambiental, la aceptación de un derecho subjetivo a un medio ambiente adecuado constituye una opción válida, jurídicamente fundada y cada vez con más adeptos en nuestra doctrina. La aceptación de tal derecho subjetivo debe conducir, como ya se ha expuesto, a una flexibilización de la legitimación en los supuestos de reclamación por daños ecológicos. Y no se trate de confundir aduciendo que nuestro ordenamiento civil no admite la llamada acción popular civil, de la cual incluso se ha dicho que es incompatible con la individualidad que caracteriza al derecho privado. Nada tiene que ver la acción popular con lo que aquí se propugna. Aunque es una obviedad proclamarlo, la acción pública comporta la posibilidad de postular derechos ajenos. Circunstancia esta en la que, en cambio, no se halla, por ejemplo, el pescador, el naturalista o el ciudadano en general que trata de poner fin a un vertido contaminante indiscriminado. Ese pescador, ese naturalista o ese ciudadano en general tienen por dictado constitucional el derecho a un medio ambiente saludable. Es decir, cuando promueven una acción civil en defensa del entorno natural, cuando impetran de los Tribunales que cese una agresión ilegítima al ambiente, no están postulando derechos ajenos. Postulan entonces un derecho propio que no por ser de todos, difuso o colectivo, ha de carecer de amparo judicial.

No obstante, por último, conste que el tema, como casi todas las cuestiones jurídicas en estado embrionario, no es pacífico. El propio TC tiene sus reticencias. La conocida sentencia 102/1995, de 26 de junio, pese a desmenuzar el contenido del art. 45 CE y pese a ligar la calidad ambiental con la dignidad de la persona proclamada como valor constitucional trascendente en el art. 10, no aborda el problema de la naturaleza del derecho a un medio ambiente adecuado, limitándose a decir que la calidad medioambiental se configura de modo ambivalente, como deber y como derecho. Más allá va la sentencia 199/1996 de 3 de diciembre, que descarta algo descartado por casi todos, cual es que el derecho al medio ambiente no tiene carácter fundamental. Esta sentencia, sin embargo, no se detiene ahí y hace suya la tesis doctrinal acerca de que es un derecho de configuración legal. El primer párrafo del fundamento jurídico tercero, de modo escueto pero concluyente, sin aditamento alguno, destaca que el art. 45 enuncia sin más un principio rector, de modo tal que, a su parecer, los Tribunales deben velar por el respeto al medio ambiente de acuerdo con los que dispongan las leyes que desarrollen el referido precepto constitucional. Esta conclusión la alcanza el Alto Tribunal con base en el art. 53.3, que lo cita expresamente. Como cita también en apoyo de tal tesis la invocada sentencia 102/1995, cuando es lo cierto, como ya se ha dicho, que esta resolución nada refiere al respecto.

Por lo demás, siquiera en otro estadio normativo, también el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea ha desechado que el ordenamiento comunitario reconozca derecho subjetivo alguno en materia de medio ambiente. Desalentadores pareceres de uno y otro Tribunal que sólo se pueden mitigar trayendo a colación las opiniones más esperanzadoras de otros órganos judiciales, cuales son la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, con sus sentencias acerca del valor normativo del derecho al medio ambiente, y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que bajo un marco legal muy restringido, como es el Convenio Europeo de Derechos humanos, está dando carta de naturaleza a un derecho no reconocido en el propio Convenio por la vía indirecta de expandir los demás derechos sí reconocidos.

El acceso a la jurisdicción civil de las asociaciones naturalistas

Con ser jurídicamente factible el reconocimiento de un derecho subjetivo al medio ambiente, lo cierto es que, en la actualidad, ese reconocimiento carece de toda virtualidad. La práctica jurídica, el día a día de los Tribunales, enseña que hasta la fecha nadie ha promovido un pleito haciendo valer sin más su derecho al medio ambiente. Sí se han mantenido acciones públicas, ya ante el orden jurisdiccional penal, ya ante el orden jurisdiccional contencioso– administrativo. Ahora bien, en uno y otro caso, el fundamento de las acciones ejercitadas ha descansado, en vez de en el referido derecho, en la conculcación de una norma específica, bien del Código Penal, bien de una Ley ordenadora de una concreta actividad. A lo que no se ha llegado es a instar de los Jueces y Tribunales civiles, con el solo fundamento del derecho a un medio ambiente adecuado o saludable, el cese de prácticas contaminantes o la reparación de los males ambientales causados. Los jueces civiles han ordenado el cese de prácticas contaminantes o han condenado a reparar daños o pagar indemnizaciones, cuando el perjuicio, además de ambiental, ha sido patrimonial o personal. Las actividades polucionantes agresivas, por ejemplo, para con la salud o la propiedad, encuentran pronta y lógica respuesta por parte de las personas afectadas.

Pues bien, si el simple ciudadano titular del derecho al medio ambiente puede comprensiblemente, por la posible inconsistencia de su derecho y por el gasto económico que todo proceso civil acarrea, sustraerse del ejercicio de tutelas judiciales ecológicas, no debería suceder lo mismo con las asociaciones de defensa de la naturaleza.

Estas organizaciones, aun a falta de un expreso reconocimiento legal, sí cuentan con más auxilios jurídicos para mantener con éxito acciones ante la jurisdicción civil. La Ley Orgánica del Poder Judicial establece que los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión; añadiendo que, para la defensa de los intereses colectivos, se reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción. Así lo recoge el art. 7,3 del citado texto legal. En su virtud, las asociaciones ecologistas afectadas por una agresión ambiental ostentarían un título bastante para impetrar el amparo judicial. Hay que afirmar que toda asociación ecologista, en principio y por esencia, se ve afectada ante una agresión ambiental. Y se ve afectada porque resulta evidente que una asociación con fines de defensa de la naturaleza y del mundo animal tiene un interés legítimo y personal, no pudiendo ser nunca ajena e indiferente ante un atentado ecológico. Desde luego y porque no lo dice la Ley, no cabe colegir que la afectación haya de ser necesariamente patrimonial.

Cierto es, no obstante, que le precepto en cuestión, al dividir en dos la legitimación de las asociaciones según resulten afectadas o no lo estén pero cuenten con habilitación legal, admite interpretaciones de signo contrario. De puro obvio, si la afectación se presupone a toda asociación sobraría la previsión relativa a la habilitación legal. Este tenor literal del artículo, aunque no aprovecha el recto sentido del precepto, no debe sin embargo abocar al rechazo de la idea flexible de la legitimación. Nada impediría sostener el posible carácter redundante de la legitimación o la eventual promoción de acciones de tutela ambiental por terceras asociaciones que, sin fines primarios naturalistas, ostentasen un interés indirecto. La realidad de las cosas es que el nombrado precepto, aparte de a las asociaciones expresamente habilitadas, extiende la legitimación a aquellas otras que, sin habilitación, resulten afectadas.

Y la realidad es también que el precepto comentado, como cualquier otro, ha de examinarse bajo el prisma constitucional. A este respecto, no conviene olvidar que el objeto de la tutela judicial efectiva proclamada por el art. 24 CE alcanza tanto a los derechos como a los llamados intereses legítimos. El art. 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, una vez acrisolado por el art. 24 de la CE, ha de ser una puerta abierta por donde las asociaciones naturalistas accedan a la jurisdicción civil.

Viene muy al caso la doctrina sentada por el TC, doctrina que, por dictado del art. 5 LOPJ, vincula a Jueces y Tribunales. La STC 24/1994, de 31 de enero, viene a despejar buena parte de las incógnitas que sustancia el art. 7 con relación a la legitimación de las asociaciones.

Dicha sentencia trae causa de un recurso de amparo planteado por la asociación naturalista Elanio Azul contra un Auto de la Audiencia Provincial de Salamanca por el que se le denegaba la personación en unas diligencias penales abiertas en virtud de una denuncia presentada por un delito de prevaricación contra el Delegado Territorial de la Junta de Castilla y León en Salamanca. El correspondiente Juzgado de Instrucción primero y la audiencia Provincial después, habían entendido que no se podía tener por parte a tal asociación, ya que ni era perjudicada directa ni tenía el carácter de ciudadano. Por el contrario, el parecer de la asociación recurrente era que, teniendo por fin la defensa de la naturaleza, resultaba evidente su interés en la correcta aplicación de las leyes por parte de la Administración a la hora de sancionar los atentados contra especies de animales protegidos. Alegaba por ello la concurrencia incluso de un perjuicio directo.

La respuesta del TC a dicho recurso fue su estimación. Estimación que apoyó en diversas consideraciones, alguna de las cuales son a los presentes efectos muy ilustrativas. En primer lugar, hizo notar que existen algunas infracciones cuya presunción se conecta directamente con el objetivo de ciertas entidades asociativas. Con base en dicha idea, el TC reconoció que el ejercicio de la acción penal constituye un medio especialmente indicado para el cumplimiento de los fines asociativos de la entidad recurrente, relacionados que están directamente con la defensa del patrimonio natural. Añade la sentencia, haciendo propias las alegaciones vertidas por el Ministerio Fiscal en el trámite del recurso de amparo, que resulta patente que una asociación con fines de defensa de la naturaleza y del mundo animal tiene un interés legítimo y personal en velar por el correcto ejercicio de la potestad administrativa, en tal caso respecto de la revocación de la sanción impuesta a un cazador que había abatido una avutarda. Con base a estas consideraciones, el TC concluye reconociendo a la reseñada asociación el derecho a ejercitar la oportuna acción popular. No niega, por último, la condición de perjudicada a la asociación si bien tampoco la afirma. Sobre esta interesante cuestión no se pronuncia el Tribunal al no reconocerle relevancia constitucional. Por ser de mera legalidad, relega su solución a la jurisdicción ordinaria, pero, eso sí y con lo que ello conlleva, reservándose como siempre su conocimiento para el caso de que se produzca una denegación arbitraria o manifiestamente irrazonable de la legitimación.

Éstas son, en síntesis, las líneas maestras de una sentencia que tiene notable proyección sobre el tema que aquí se trata. La sentencia, vistos sus considerandos, merece comentario positivo, Y lo merece ya de entrada porque viene a colmar lo que es una realidad patente, cual es que las asociaciones de defensa de la naturaleza se mueven por intereses legítimos. Lógicamente, la perspectiva sobre la que se desenvuelven las consideraciones del TC no es la misma que la que aquí se tiene presente. El Derecho penal, con el reconocimiento expreso de la acción popular, está más abierto a la actuación de las asociaciones ecologistas que el Derecho civil. Ahora bien, los razonamientos del TC, al reconocer de plano a las reseñadas asociaciones la ostentación cuando menos de un interés legítimo, dejan entrever que sí hay base legal para poder extender su legitimación al ejercicio de acciones civiles. Las correspondientes demandas civiles de cesación de ilícitos ecológicos o de responsabilidad por daños ambientales comportan para las asociaciones ecologistas una innegable ventaja o utilidad jurídica. Si tales asociaciones se constituyen para defender el patrimonio natural, es decir, si jurídicamente existen para hacer realidad dicho fin, la reparación de los males ambientales, redunda en bien de ellas. Definido por el propio TC el interés legítimo como cualquier ventaja o utilidad jurídica, derivada de la reparación pretendida, tal interés lo han de ostentar necesariamente las citadas avocaciones cuando hacen valer acciones civiles en defensa del patrimonio natural.

Flexibilización de la legitimación que además ha sido también procurada por el TC en otras resoluciones. Así, especial atención merece también la sentencia de 11 de noviembre de 1991, la cual reconoce legitimación activa a una persona que había salido en defensa del honor de una colectividad, la judía. Frente a las pretensiones de quien impetraba el amparo judicial del honor de la colectividad judía, la contraparte oponía que sólo tienen legitimación las personas naturales o jurídicas titulares de un derecho subjetivo, negando tal carácter a la demandante, ya que ni se ofendió a ella, ni a un colectivo, etnia o raza, cuya representación oficial no puede arrogarse a una persona individual supuestamente perteneciente a esa raza.

El TC, por el contrario, lejos de compartir tal parecer, entiende que, por más que el derecho al honor sea un derecho personalísimo, ello no implica que los ataques o lesiones al citado derecho fundamental, para que tengan protección constitucional, hayan de estar de modo necesario perfecta y debidamente individualizados ad personam. Y entiende que no debe ser así porque de lo contrario ello supondría excluir radicalmente la protección del honor de la totalidad de las personas jurídicas, incluidas las de sustrato personalista, y admitir, en todos los supuestos, la legitimidad constitucional de los ataques o intromisiones en el honor de las personas, individualmente consideradas, por el mero hecho de que los mismo se realicen de forma innominada, genérica o imprecisa. Añade en igual sentido el TC que si bien la legitimación originaria corresponde al titular del derecho, ello no excluye ni la existencia de otras legitimaciones, ni que haya de considerarse también como legitimación originaria la de un miembro de un grupo étnico o social determinado, cuando la ofensa se dirigiera contra todo ese colectivo. Dice además que habida cuenta de que tales grupos étnicos, sociales o incluso religiosos son, por lo general, entes sin personalidad jurídica y carecen, en cuanto tales, de órgano de representación a quienes el ordenamiento pudiera atribuir el ejercicio de las acciones civiles y penales para la defensa de su honor colectivo, de no admitir el articulo 162,1 b) de la CE la legitimación activa de todos y cada uno de tales miembros para poder reaccionar jurisdiccionalmente contra las intromisiones en el honor de dichos grupos, permanecerían indemnes a las lesiones a dicho derecho fundamental que sufrirían por igual todos y cada uno de sus integrantes.

La consecuencia práctica de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la reproducida resolución es abrir la puerta a la legitimación a todo interés legítimo que legalmente no tenga reconocido el cauce específico para su protección. Sería el caso de los intereses representados por los defensores del medio ambiente. Actualmente la ley nada prevé para que se canalice su defensa, con lo cual, de negarse la legitimación de las asociaciones naturalistas, tal interés colectivo quedaría a merced de los agentes agresores, sin protección posible. Ocasionalmente la Administración abanderaría esa defensa, pero bien podría suceder como muchas veces por desgracia sucede, que fuese la Administración el agente agresor.

Jurisprudencia constitucional a tener, en suma, muy presente a la hora de conocer el alcance del art. 7.3 de la LOPE. Así mirado y siquiera potencialmente, este precepto ha de ser una vía por donde se pueda canalizar la protección civil medioambiental. Ahora bien, si la jurisprudencia constitucional resulta ilustrativa no sucede igual con la ordinaria. Al día de hoy, se echa en falta la existencia de resoluciones judiciales que hayan entrado de lleno en el tema, destripando tal precepto. La sentencia del TS de 8 de abril de 1994 se hace eco de la protección de los intereses legítimos colectivos, diciendo que el art. 7.3 no autoriza a cualquiera para atribuirse la defensa de los mismos. Esta sentencia dio respuesta a las reclamaciones formuladas por varios prestatarios contra una entidad bancaria como consecuencia del irregular cómputo de los intereses devengados por sendos préstamos hipotecarios. En el pleito, a los demandantes se sumó una asociación que no era de consumidores y usuarios, sino de control de entidades financieras. Pues bien, en dicho caso, el Juzgado de Primera Instancia primero, la Audiencia Provincial después y el TS por último negaron la existencia de legitimación bajo la argumentación de que nuestro ordenamiento no ampara la acción popular civil.

Por lo demás, en el orden comunitario, si bien por supuesto aquí no opera el art. 7.3 de la LOPE, el Tribunal de Justicia sí que se ha pronunciado acerca de la legitimación de las asociaciones ecologistas. El Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, en su resolución, entre otras, de 9 de agosto de 1995 sobre impugnación de una decisión de la Comisión por parte de Greenpace Internacional, sienta que no es admisible admitir como principio que una asociación se vea individualmente perjudicada por un acto que afecte a los intereses generales del sector que representa.

Y si determinada jurisprudencia encuentra reparos a la hora de flexibilizar la legitimación, qué decir de la doctrina científica. Por lo general, el art. 7.3 de la LOPE se le otorga nula operatividad en el proceso civil, pues, según se dice, civilmente el único legitimado es el titular del derecho subjetivo lesionado. Se afirma también que tal precepto está supeditado a su desarrollo legislativo. Pero la doctrina no se detiene aquí. Algunos autores, aunque por fortuna los menos, han ido más lejos al rechazar que de lege ferenda sea positivo reconocer la legitimación a las asociaciones naturalistas. Cual si de bandas mafiosas se tratara, se ha dicho sin reparos que facilitar a las asociaciones ecologistas la posibilidad de plantear demandas de responsabilidad civil por daños ambientales tendría tanto peligro o más que la realización de actividades industriales de alto poder contaminante. Sencillamente lamentable. Mucho de irracional tiene ese temor de que las asociaciones naturalistas, de poseer legitimación, someterían a su voluntad a las industrias y a los empresarios. Por de pronto resulta pura ficción identificar a tales asociaciones con tipo de violencia alguna. En el mundo y, particularmente en España, las asociaciones naturalistas han venido jugando un decisivo papel en la defensa del medio ambiente desde la década de los años sesenta.

Un buen número de parajes naturales de extraordinario valor se han salvado gracias a la intervención de dichos grupos. Sin otros medios que la simple protesta y la denuncia, las asociaciones han obtenido logros importantes en bien no propio sino de toda la sociedad. Valga como ejemplo el caso de las marismas de Santoña (Cantabria). A finales de 1986, la Sociedad Española de Ornitología puso en marcha un proyecto destinado a determinar qué áreas españolas de importancia internacional tenían mayores problemas de supervivencia. Entre esas zonas se incluyeron las marismas de Santoña, puesto que dicho espacio, morada de una rica avifauna, venía siendo objeto de múltiples agresiones por rellenos, urbanizaciones, vertidos, diques, carreteras, etc. Ante la ausencia de una respuesta satisfactoria que garantizara su conservación por parte de las autoridades competentes, la citada asociación presentó una denuncia ante la Comisión Europea por incumplimiento de la Directiva 79/409, relativa a la conservación de las aves silvestres. El 2 de agosto de 1993, el Tribunal de Justicia de la comunidad Europea dictó sentencia condenando al Estado español a garantizar una protección legal y efectiva del área y a restaurar las marismas al estado que se encontraban antes de 1986.

Este es un ejemplo, entre otros muchos, demostrativo del saludable papel que desempeñan las asociaciones en la solución de los problemas medioambientales. Es más, llama la atención que se quiera ver en las asociaciones naturalistas filibusteros empresariales, cuando es lo cierto que se valen de las propias empresas para su mantenimiento. Las asociaciones de defensa de la naturaleza y el medio ambiente tienen un número de afiliados siempre escaso para las actuaciones que la sociedad demanda de ellas: campañas de denuncia, elaboración de informes, repoblaciones forestales, recuperación de especies, gestión de espacios naturales, y un largo etcétera. Ese elenco de actividades mal se pueden desarrollar con el escaso dinero que pueden aportar los pocos cientos de afiliados, con cuotas que casi nunca superan las cuatro mil pesetas al año. Esta situación obliga a las asociaciones a buscar fondos para tareas concretas en subvenciones de la Administración pública, en la prestación de servicios de estudio y, sobre todo, en el patrocinio de entidades privadas.

Las propias empresas, sobre todo las que se dedican a actividades con impactos ambientales negativos, realizan aportaciones parta patrocinar campañas ecológicas. Esto es así y evidencia que las asociaciones naturalistas no son ningún lobo feroz para las empresas. Nadie, ni los propios ecologistas, ignoran que los empresarios son el colectivo social con mayor capacidad transformadora del mundo. Aceptado eso, aceptado que son las mayores responsables de las agresiones ambientales, hay que aceptar también que de ellas han de salir las nuevas formas de producción compatibles con el medio ambiente. Por ese motivo poco cierto hay en esa trasnochada y tópica idea de que los ecologistas y empresarios son acérrimos enemigos. Las asociaciones son conscientes de que, por muy perniciosas que resulten, las industrias no van a desaparecer que empresa y medio ambiente han de convivir, Los empresarios, por su parte, son conscientes de su condición de principales agresores ambientales y de que el fenómeno ambiental vende y vende mucho. Es por ello por lo que, ecologistas y empresarios, están llamados al dialogo y la cooperación.

Y es que las asociaciones ecologistas, salvo que se hable desde la ignorancia, no esconden por lo general intereses espurios. Aunque, como sucede con cualquier colectivo, pueda haber excepciones, tales asociaciones se mueven por intereses completamente altruistas. Nadie se hace miembro de una asociación naturalista en busca de beneficio económico alguno. Antes al contrario, la participación en esas asociaciones acarrea sólo gastos. Su único interés es la preservación del entorno natural. Es decir, las asociaciones en cuestión propugnan el bien común, la protección de algo, el medio ambiente, que es de todos.

De ahí que asuste ver como las asociaciones ecologistas despiertan tantos recelos. Mientras las empresas, al malgastar el medio ambiente, obtienen un beneficio económico propio, los ecologistas, al tratar de preservarlo, tan sólo obtienen un beneficio común, a lo sumo moral, y ni siquiera evaluable económicamente. Fines distintos y medios, en consecuencia, distintos.

Resulta por ello ilusorio defender que las asociaciones ecologistas, de poder acceder a la vía judicial civil, subyugarían a las empresas.

En efecto, la experiencia demuestra cuán infundada resulta tal afirmación. Por una parte, la práctica jurídica enseña la poca inclinación de las asociaciones ecologistas a hacer uso de la acción penal para perseguir, los ilícitos ambientales.

Por otra parte, cualquiera que haya tenido un mínimo contacto con los procesos civiles sabe muy bien que no son terreno abonado para las demandas torticeras o infundadas. Las costas procesales, al regirse en general por el sistema del vencimiento objetivo, constituyen un saludable purgativo. Comprobado está su eficaz carácter disuasorio, no promoviéndose por lo común en el ámbito civil, a diferencia de otros órdenes jurisdiccionales, como por ejemplo el social, acciones temerarias o maliciosas. No hay que temer, pues, el tan anunciado chaparrón de demandas de algunos agoreros.

Nada, por tanto, avala el veto procesal a las asociaciones ecologistas. Veto que no parece tener en mente el legislador. El art. 10 del Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Civil delega en las disposiciones legales correspondientes el reconocimiento de su legitimación. Por su parte y con buen criterio, el art. 5 del Borrador de Anteproyecto de Ley de Responsabilidad Civil derivada de actividades con incidencia ambiental abre la puerta a la legitimación a las asociaciones atendiendo a criterios de espacio, tiempo y objeto.

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