12. Resarcimiento de daños por el Estado. Otros supuestos de resarcimiento

La responsabilidad civil del Estado cuando obra mediante agente especial

La redacción originaria del art. 1903.5 establecía textualmente que “el Estado es responsable en este concepto cuando obra por mediación de un agente especial; pero no cuando el daño hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la gestión practicada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior” .

La interpretación más correcta de dicho precepto, hoy absolutamente intrascendente, consiste en entender que el Estado puede actuar en el tráfico de dos formas bien diversas:

  1. A través de sus propios funcionarios, integrados, pues, en el organigrama administrativo, que actuarían en sentido puramente instrumental (al igual que los órganos de las personas jurídicas y de las sociedades, según vimos en el tomo anterior). En tal caso, la aplicación del art. 1902 debe suponer que el responsable propiamente dicho es el propio Estado. Se trataría pues, de una responsabilidad por acto propio (no obstante, la jurisprudencia sustentaba durante la primera mitad del siglo XX la tesis contraria: el Estado era irresponsable y el funcionario actuante, en caso de culpa o negligencia, por aplicación del art. 1902, era el único responsable).

  2. Mediante la “mediación de un agente especial” sin vinculación orgánica o , administrativa con la estructura estatal, coyunturalmente designado para el desempeño de un mandato o encargo concreto (siguiendo el paralelismo, podríamos hablar en este caso de representante; de hecho, alguna antigua sentencia del TS, como la de 18 de mayo de 1904, afirmó que agente especial “ el que recibe un mandato o comisión concreta o determinada, es ajena al ejercicio de su cargo, si es funcionario público, para que en representación del Estado, y obligándole como mandatario suyo, cumpla el encargo que se le confíe… ”). En tal caso, el art. 1903 entiende que, fundamentada en la culpa in eligendo, nace la responsabilidad del Estado por hecho ajeno.

En todo caso, las cuestiones apuntadas en los párrafos anteriores han tenido en la segunda mitad del siglo XX escasísima importancia práctica. En primer lugar, la actuación del Estado mediante “ agentes especial” ha sido. Como mucho, esporádica y no ha dado lugar a jurisprudencia digna de reseña. En segundo y fundamental lugar, la responsabilidad del Estado, desde la aprobación de la Ley de Expropiación Forzosa en 1954, ha dejado en todo caso de ser culposa, para pasar a ser responsabilidad objetiva en sentido propio. Por consiguiente, se tratará en el capítulo siguiente.

Tales razones justifican plenamente que el art. 2 de la Ley 1/1991, reiteradamente citada, haya establecido expresamente la supresión (derogación) del párrafo quinto del art. 1903 del Código Civil antes transcrito.

Resarcimiento por el Estado a las víctimas del terrorismo

La responsabilidad del Estado por los daos ocasionados por actos terroristas tiene una historia reciente, pero caracterizada por una sucesión continua de normas reguladoras, que seguidamente apuntaremos.

La legislación postconstitucional hasta la Ley 32/1999

La dramática y perniciosa presencia en nuestra Nación de algunos grupos terroristas de conocida trayectoria, pero de difícil erradicación, llevó a uno de los primeros Gobiernos democráticos –bajo la presidencia de Adolfo Suárez– a asumir la reparación de los daños personales causados por el terrorismo.

El Decreto–ley 3/1979, de 26 de enero, sobre protección de la seguridad ciudadana, declaró por primera vez responsable al Estado, de forma total y absolutamente objetiva (esto es, haya o no negligencia o descuido de los servicios públicos de Seguridad del Estado), de los “daños y perjuicios que se causaren a las personas” a consecuencia de los delitos “ cometidos pro persona o personas integradas en grupos o bandas organizadas y armadas y con conexos” .

Posteriormente, siendo ya Presidente del Gobierno Felipe González, la denominada responsabilidad del Estado por los actos terroristas fue regulada, básicamente, por la LO 9/1984, de 26 de diciembre y el Real Decreto de 24 de enero de 1986, el cual contemplaba los pormenores relativos al pago de la indemnización que ha de afrontar el Estado en beneficio de quienes sufran lesiones corporales (o sus familiares, en caso de fallecimiento de la víctima) a consecuencia de actos realizados por terroristas o bandas armadas (art. 24 de la Ley citada) o con ocasión del esclarecimiento y represión de tales actividades terroristas (art. 25).

La posterior derogación de la LO 9/1984 trajo consigo que la materia hubiera de ser acogida en el art. 64 de la Ley de Presupuestos para 1988 (Ley 3371987 de 23 de diciembre), norma habilitante del Real Decreto que durante casi una década reguló la cuestión: Real Decreto 131/1988, de 28 de octubre de 1988. El segundo párrafo de su preámbulo recalcaba que la regulación de la materia se realizaba: “ teniendo en cuenta su naturaleza de … indemnización especial al asumir la Administración del Estado una responsabilidad por hechos ajenos, no imputables a sus propios servicios, que no tienen más finalidad que la de que los poderes públicos palien, en los casos más graves, las consecuencias dañosas sufridas por las víctimas de las bandas armadas y elementos terroristas” .

El Real Decreto 1331/1988 siguió considerando indemnizables sólo los daños corporales sufridos por “ personas ajenas al delito” (art. 1.1); declaraba especialmente compatibles las indemnizaciones que regulaba con cualesquiera otras (art. 1.2) y había ampliado notoriamente el círculo de beneficiarios de la indemnización en caso de muerte (art. 2).

En parecida dirección de ampliación de la cobertura resarcitoria en beneficio de las víctimas del terrorismo, ya bajo la presidencia de José Mª Aznar, se incardinaba el Real Decreto 1211/1997, de 18 de julio, dictado a consecuencia de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre. La posterior modificación de esta Ley, a su vez, por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, determinó la aprobación del Real Decreto 1734/1998. Conforme a tales disposiciones, deben considerarse daños resarcibles los siguientes:

  • Los daños corporales, tanto físicos como, psíquicos, así como los gastos por su tratamiento médico. Estos últimos se abonarán a la persona afectada, sólo en el supuesto de que no tengan cobertura total o parcial por sistema de previsión público o privado.

  • Los daños materiales ocasionados en la vivienda habitual de las personas físicas.

  • Los producidos en establecimientos mercantiles e industriales, que se establecen en el presente Reglamento.

  • Los causados en vehículos cuando éstos se dediquen al transporte de personas o mercancías, o constituyan elemento necesario para el ejercicio de una profesión, o actividad mercantil o laboral.

La Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo

Al cierre de la presente edición se encuentra también en vigor la Ley reseñada en el epígrafe, cuyo Reglamento de ejecución fue aprobado por el Real Decreto 1912/1999, de 17 de diciembre (por cierto, y conviene destacarlo, pues el legislador no siempre incumple sus tareas, publicado con anterioridad al plazo fijado en el disp. final primera de la Ley).

Desde el punto de vista estrictamente político, la característica principal de la Ley 32/1999 reside en haber sido aprobada por unanimidad tanto en el congreso de los Diputados cuanto en el Senado, como manifestación de que la lucha contra el terrorismo y el “ testimonio de honor y reconocimiento” a las víctimas de los actos terroristas es un sentimiento compartido por todos los parlamentarios sin excepción.

Afirma el art. 1 de la Ley que “el Estado… asume el pago de las indemnizaciones que le son debidas [a las víctimas de los actos terroristas] por los autores y demás responsables de tales actos” Unido ello al hecho de que el art. 8 regula la transmisión de la acción civil al .

Estado, pone de manifiesto que en la filosofía de la Ley 32/1999 el Estado se responsabiliza del pago de las indemnizaciones, pero dejando claro que los responsables de los daños son quienes incurren en actos y conductas terroristas.

Los daños indemnizables son los físicos o psicofísicos y exige el art. 2 de la Ley que “los actos o hechos causantes hayan acaecido entre el 1 de enero de 1968 y la fecha de entrada en vigor de esta Ley” (9 de octubre de 2000), pues las indemnizaciones fijadas en esta Ley, como afirma el art. 2.4 del RD 1912/1999, “ serán compatibles con las pensiones, ayudas, compensaciones o resarcimientos que se hubieran percibido o pudieran reconocerse en el futuro a los beneficiarios al amparo de las previsiones contenidas en la legislación de ayudas a las víctimas del terrorismo o en otras disposiciones legales o reglamentarias”. Así pues, las indemnizaciones establecidas en la Ley 32/1999 son una especie de plus, una adición a las pensiones o ayudas que se encuentran establecidas en los reglamentos anteriores de ayudas a las víctimas del terrorismo que, en consecuencia, han de entenderse vigentes.

A efectos de la cuantía de las indemnizaciones la Ley 32/1999 (y, naturalmente, su Reglamento) distinguen entre la existencia o inexistencia de sentencia firme en la que se declare que las víctimas del terrorismo tienen derecho a una cantidad determinada. De existir tal sentencia, a su cuantificación habrá de estarse; de no haber sentencia alguna se aplicarán las cuantías fijadas en el Anexo de la propia Ley.

La responsabilidad del Estado y de las Administraciones Públicas

Código Civil y legislación administrativa preconstitucional

Como hemos visto, cabía defender en su redacción originaria, el art. 1903.5 CC consideraba la responsabilidad del Estado como de naturaleza eminentemente culposa o subjetiva. Afirmaba dicho párrafo que “ Estado es responsable e este concepto cuando obra el por mediación de un agente especial; pero no cuando el daño hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la ostión practicada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en al artículo anterior” (es decir, el art. 1902).

Hoy día –insistamos– tiene escasa importancia la interpretación de semejante precepto, pues como sabemos, ha sido derogado expresamente por el art. 2 de al Ley 1/1991, de 7 de enero. Sin embargo, interesa subrayar que su efectiva derogación, aunque de forma tácita, había tenido lugar mucho antes, por obra y gracia de una serie de leyes administrativas, a las que seguidamente aludiremos, en las que el enfoque culposo característico de la versión originaria del Código había sido sustituido por un planteamiento de raíz objetivista.

Todo ello lo rememora, por ejemplo la STS de 27 de marzo de 1992, dictada con ocasión de un accidente de circulación del que resulta responsable un miembro de la Guardia Civil, siendo recurrente la Abogacía del Estado: “ independientemente de que el antiguo párrafo 5º del artículo 1903, ya eliminado por la Ley de 7 de enero de 1991, había perdido efectividad a partir de lo establecido modernamente en las normas reguladoras de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas contenidas en la Ley de Régimen Local de 1950, la de Expropiación forzosa de 1954 (art. 121( y la de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 (art. 40). La tesis de la recurrente no puede aceptarse porque… :

  1. La más reciente y correcta interpretación del artículo 1903.5 en su redacción primitiva, que es la aplicable al caso, no es otra sino que el Estado responde de los daños causados por sus funcionarios, siempre que éstos actúen dentro del ámbito que les sea propio, pues a través de ellos ejerce sus funciones, razón por la cual el art. 1903.5 se refería in fine, a que si el daño hubiese sido causado por el funcionario a quien propiamente corresponda la gestión practicada será aplicable lo dispuesto en el artículo anterior, y

  2. Ya esta Sala se había pronunciado (sentencias de 20 de marzo de 1975 y 5 de marzo de 1977) en el sentido de que la Administración del Estado responde por la imprudencia de un conductor de automóvil a su servicio, como es el caso” .

En efecto, hasta mediado el siglo XX, la doctrina y la jurisprudencia venían entendiendo con carácter general que el estado no respondía extracontractualmente por los daños que pudieran originar sus funcionarios y personal dependiente, salvo que se tratase de “ agentes especiales” Dado que, frente a la pléyade de funcionarios, los “ . agentes especiales” brillaban por su ausencia, podía concluirse que la regla general era la irresponsabilidad del Estado.

Esta interpretación fue revisada y contradicha entre otros por el influyente profesor E. García de Entrerría, imponiéndose finalmente (tal y como hemos visto en la Sentencia apenas transcrita) la idea de que el Estado debería considerarse sometido al art. 1902 aunque actuase –como persona jurídica que es– a través de sus funcionarios y, por consiguiente, sin atender a consideraciones de índole culposa alguna.

Esta “ relectura” del art. 1903.5 del Código civil, de alguna manera, se encontraba reforzada a partir de la mitad del siglo XX por una serie de leyes preconstitucionales que establecieron la responsabilidad patrimonial del Estado y de la Administración Pública sobre bases objetivistas. Tales Leyes, que nos limitaremos a apuntar (pues su estudio, obviamente corresponde hacerlo en Derecho administrativo), son las siguientes:

  • La Ley de Régimen Local de 16 de diciembre de 1950, hoy enteramente derogada.

  • La Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, cuyos artículos 120 y 121 preveían la responsabilidad de la Administración Pública, ya fuera por las requisas o destrucción de bienes realizadas sin las formalidades previstas para la expropiación, ya fuera por esta última, siempre que la lesión para el particular fuere consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. El art. 122.1, por su parte, establecía el requisito de que el daño, además de efectivo, debería ser “ evaluado económicamente e individualizado en relación a una persona o grupos de personas” (cfr. también, art. 133 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, de 26 de abril de 1957).

  • La Ley de régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957, reitera los términos transcritos de la LEF, adoptando una fórmula general bastante feliz que, en adelante, veremos reiterada: “ Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa” .

La Constitución de 1978

La importancia de la cuestión considerada en este epígrafe no pasó desapercibida a los constituyentes de 1978. En una norma tan fundamental como el art. 9 de la CE se establece, entre otras cosas que “ Constitución garantiza… la responsabilidad… de los poderes la públicos”. Éstos, por encontrarse sometidos a la ley, como los propios ciudadanos, deben responder civilmente de los daños que pudieran ocasionar a terceros.

La concreción de tal deber se reitera constitucionalmente en el art. 106 con carácter general: “ Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos” norma que en la letra y en el espíritu es claramente tributaria de las leyes , administrativas anteriormente consideradas (la responsabilidad de Jueces y Magistrados y, por tanto, el art. 121 de la CE serán analizados en el siguiente epígrafe).

Por consiguiente, la Constitución no sólo no ha modificado o derogado (por inconstitucionalidad sobrevenida) la normativa previamente existente en la materia, sino que, al revés, ha convertido los parámetros normativos de la legislación ordinaria preconstitucional en principios constitucionales. Mas, de otra parte, la estructuración del Estado autonómico y el incremento de las Administraciones públicas con la creación de las Comunidades Autónomas no obsta a que “ sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas” sea una el cuestión reservada a la competencia legislativa exclusiva del Estado, tal y como declara el art. 149.1.18ª de la CE.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre

Este último extremo ha determinado la promulgación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, oficialmente intitulada de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo título X (arts. 139 a 146) y último se dedica íntegramente a regular “ responsabilidad de las Administraciones públicas y de sus la autoridades y demás personal a su servicio” al tiempo que el número segundo de su , disposición derogatoria declara expresamente derogados, entre otros, los artículos 40 a 43 de la LRJAE anteriormente considerados.

Sin embargo, en contra de cuanto cupiera pensar prima facie, tampoco la Ley 30/1992 modifica sustancialmente los criterios legislativos anteriormente mantenidos por la legislación ordinaria preconstitucional. Es más, pese a la derogación expresa de los referidos arts, de la LRJAE, lo cierto es que los preceptos relativos a la responsabilidad del Estado de esta Ley han sido prácticamente reproducidos en los correspondientes de la Ley 30/1992, que lo que sí hace es referirlos a todas las Administraciones públicas y no sólo al Estado, de acuerdo con el mandato constitucional antes señalado. Salvado dicho aspecto de identificación subjetiva y algunas otras modificaciones o novedades de carácter secundario, desde nuestro punto de vista (no así desde la perspectiva administrativa: cfr. arts. 142 y 143 para los procedimientos administrativos a seguir, incluyéndose ahora un procedimiento abreviado), lo cierto es que los arts. 139.1 y 144 de la LRJ–PAC coinciden sustancialmente con los arts. 40 y 41 de la LRJAE.

Consideremos los aspectos fundamentales de la nueva regulación:

  • “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos” (art. 139.1). La responsabilidad, pues, sigue cánones objetivos y sólo quedarán exoneradas las Administraciones públicas en caso de existencia de fuerza mayor.

  • Si son varias las Administraciones responsables, deberán afrontar la consiguiente indemnización con carácter solidario (art. 140).

  • La indemnización puede ser pecuniaria o, subsidiariamente (y mediando acuerdo del lesionado) in natura (esta última posibilidad es una novedad en la legislación administrativa), conforme a las reglas generales ya vistas en el capítulo del incumplimiento de las obligaciones (art. 141).

  • “ Cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de Derecho privado – dispone el art. 144– responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo, actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre” .

  • El art. 145.2 establece un derecho de repetición a favor de la Administración correspondiente, la cual, “ cuando hubiere indemnizado directamente a los lesionados, podrá exigir de sus Autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieren incurrido por dolo, culpa o negligencia grave, previa la instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca”. Al igual que en la Ley 1/1991, en relación con el Derecho de repetición de los titulares de los Centros docentes, la Ley 30/1992 resucita la noción de culpa grave. A lo dicho entonces nos remitimos.

En relación con el procedimiento a seguir por la Administración (que haya indemnizado a los particulares) para ejercitar su derecho de repetición contra su propio personal, hay que estar a lo dispuesto en el art. 21 del RD 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, publicado en el BOE de 4 de mayo de 1993, cuyo preámbulo es bastante explícito del actual status quaestionis en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, dando cuenta de las novedades introducidas por la Ley 30/1992 y sugiriendo, finalmente, que la abreviatura más conveniente de la rúbrica oficial de dicha Ley es a siguiente LRJ–PAC (circunstancia que resulta inaudita, pero que, atendiendo a la extensísima rúbrica de la Ley, acaso resulte aconsejable atendiendo a razones de unificación en las citas).

La reforma de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999, de 13 de enero

La Ley 30/1992 ha sido objeto de reforma, en algunos puntos de cierta importancia, por la Ley 4/1999, de 13 de enero, cuya exposición de motivos indica en el punto VI, por cuanto a nosotros ahora interesa, lo siguiente:

“ En materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, en el … Título X, se introducen algunas modificaciones importantes. Por una parte, se amplía la regulación de la responsabilidad recurrente de diferentes Administraciones públicas previsto en el art. 140, distinguiendo el régimen de las actuaciones conjuntas de otros supuestos de concurrencia. En el 141 se matizan los supuestos de fuerza mayor que no dan lugar a responsabilidad y, en beneficio del afectado, se prevé la actualización de la cuantía de la indemnización. Se opta, con la nueva redacción del art. 144, por la unificación del régimen jurídico sustantivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración sin discriminar su actuación en régimen de derecho público o privado en concordancia con la unidad de fuero.

Por lo que respecta a la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas, se pretende garantizar su efectividad, al preverse en el art. 145 que se exigirá de oficio. Por otra parte, desaparece del art. 146 toda mención a su responsabilidad civil por los daños producidos en el desempeño del servicio, clarificando el régimen instaurado por la Ley 30/1992 de exigencia directa de responsabilidad a la Administración y, en concordancia con ello, en la disposición derogatoria se derogan la Ley de 5 de abril de 1904 y el Real Decreto de 23 de septiembre de 1904, relativos a la responsabilidad civil de los funcionarios públicos”.

Dicho ello, habrá de bastar en esta exposición con la reproducción de los preceptos en su versión actual y con la general indicación de que, verdaderamente, en esta materia no hay alteraciones en profundidad respecto de los regulados en la Ley 30/1992:

“Artículo 140. Responsabilidad concurrente de las Administraciones públicas.

  1. Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria. El instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta podrá determinar la distribución de la responsabilidad entre las diferentes Administraciones públicas.

  2. En otros supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación” .

“Artículo 141. Indemnización.

  1. Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar con acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos.

  2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.

  3. La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria.

  4. La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado” .

“Artículo 144. Responsabilidad de Derecho privado.

Cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de derecho privado, responderán directamente de los daños y perjuicios causados por el personal que se encuentre a su servicio, considerándose la actuación del mismo actos propios de la Administración bajo cuyo servicio se encuentre. La responsabilidad se exigirá de conformidad con lo previsto en los artículos 139 y siguientes de esta Ley” .

“Artículo 145. Exigencia de responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas.

  1. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el capítulo I de este título, los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.

  2. La Administración correspondiente, cuando hubiere indemnizado a los lesionados, exigirá de oficio de sus autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca. Para la exigencia de dicha responsabilidad se ponderarán entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las Administraciones públicas y su elación con la producción del resultado dañoso.

  3. Asimismo, la Administración instruirá igual procedimiento a las autoridades y demás personal a su servicio por los daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o negligencia graves.

  4. La resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.

  5. Lo dispuesto en los párrafos anteriores se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes” .

“Artículo 146. Responsabilidad penal.

  1. La responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente.

  2. La exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial” .

Finalizaremos la referencia a la Ley 4/1999 recordando que la disposición derogatoria única, en su primer párrafo, prevé que “ quedan derogados la Ley de 5 de abril de 1904 y el Real Decreto de 23 de septiembre de 1904, relativos a la responsabilidad civil de los funcionarios públicos” .

Administración de Justicia y responsabilidad del Estado

Como ya se ha apuntado, la Constitución además de regular la responsabilidad de las Administraciones públicas, contempla de forma particular la responsabilidad civil dimanante de posibles daños causados por la Administración de Justicia. Dispone a tal efecto el art. 121 de la CE que “ los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la ley” .

La imputación de responsabilidad directa u objetiva al Estado a causa de los errores judiciales o del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia en nuestro sistema jurídico es una novedad de la Constitución, pues hasta su promulgación respondían en exclusiva los Jueces y Magistrados, sin que el Estado se encontrase legitimado pasivamente para soportar la responsabilidad contraída por actuaciones del Poder Judicial. Además el art. 121 de la Constitución que declara la necesidad de desarrollo legal (conforme a la Ley” no es ) una norma de aplicación directa, sino que la responsabilidad del Estado no ha podido hacerse efectiva hasta que la Ley Orgánica del Poder Judicial ha desarrollado la materia (cfr. en tal sentido SSTS, Sala 3ª, 10 de noviembre de 1987 y 10 de marzo de 1987).

Una vez aprobada la Ley Orgánica del Poder Judicial (LO 6/1985, de 1 de julio), la materia considerada queda sometida a su propia regulación, incluso hoy, tras la promulgación de la Ley 30/1992, pues ésta establece expresamente en su art. 139.4 que “ responsabilidad la patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial”, en evitación de posibles dudas interpretativas.

De conformidad, pues, con la Ley Orgánica del Poder Judicial, los daños originados por las actuaciones u omisiones judiciales pueden dar lugar a dos tipos diferentes de responsabilidad:

  1. La responsabilidad civil propia y personal de los Jueces y Magistrados (regulada en los arts. 411 y ss. De la LOPE) dimanante de “ daños y perjuicios que causaren cuando, en los el desempeño de sus funciones, incurrieren en dolo o culpa”. No parece requerirse aquí que la culpa se encuentre particularmente cualificada, pues el precepto no habla (como hemos visto que es fórmula de estilo en las disposiciones más recientes) de culpa grave. Sin embargo, el art. 296 de la propia Ley Orgánica del Poder Judicial establece que “ Estado responderá el también de los daños que se produzcan por dolo o culpa grave de los Jueces o Magistrados, sin perjuicio del derecho que le asiste de repetir… ”.

  2. La responsabilidad objetiva del Estado, contemplada en los arts. 292 y siguientes de dicha Ley. El primero de tales artículos establece que “ daños causados en cualesquiera los bienes o derechos por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán a todos los perjudicados derecho a una indemnización a cargo del Estado, salvo en los casos de fuerza mayor”. Pero el art. 295 excluye igualmente la obligación de indemnizar a cargo del Estado en caso de “ error judicial el o el anormal funcionamiento de los servicios tuviera por causa la conducta dolosa o culposa del perjudicado” .

En definitiva, pues, el Estado queda exonerado de la responsabilidad objetiva que la Ley Orgánica del Poder Judicial le impone por error judicial o funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, tanto en el caso de fuerza mayor cuanto en el supuesto de culpa (con mayor razón, dolo) del perjudicado, según la concepción común de la responsabilidad objetiva.

Las nociones de error judicial y funcionamiento anormal de la Administración de Justicia (obsérvese que en esta materia se excluye, como es lógico, que el funcionamiento normal de la justicia pueda originar daño) son de difícil concreción, aunque tienen un diferente campo de aplicación. El error judicial se circunscribe a la actividad jurisdiccional o decisión judicial propiamente hablando: error in indicando. El funcionamiento anormal se extiende a las actividades no jurisdiccionales de los Juzgados y Tribunales (notificaciones, destrucción total o parcial de autos, desaparición de cantidades objeto de consignación, etc.) que puedan resultar dañosas para los litigantes.

Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas

Concepto, fundamento, normativa aplicable y características

El art. 121 de la ley de Expropiación forzosa de 16 de diciembre 1954, introdujo en España el sistema de responsabilidad objetiva de las Administraciones públicas, norma que figuró asimismo en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, texto refundido de 26 julio 1957, que recogía la responsabilidad del Estado frente a los particulares por lesiones que éstos hubiesen sufrido como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; se consagraba así el sistema de responsabilidad objetiva y directa.

Esta técnica ha sido recogida en la CE, que reconoce el principio de la responsabilidad de la Administración pública frente a los particulares; éstos, “ los términos establecidos por la ley, en tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (Art. 106.2 CE).

Esta disposición constitucional, se desarrolla en el título X de la ley 30/1992, de Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LRJAP) cuyos artículos 139-146 contienen las normas sobre este tipo de responsabilidad. Algunas de estas disposiciones fueron modificadas pro la ley 4/1999, de 13 de enero.

El art. 139.1 LRJAP reproduce el art. 106.2 de la CE, y añade que la lesión que se produzca al ciudadano debe ser “ consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos” .

Las razones que se aducen para justificar el sistema de responsabilidad de la Administración pública, con las características que la ley le atribuye, se basan en las funciones de control sobre el modo de ejercicio de la discrecionalidad administrativa y la función preventiva, consistente en evitar la destrucción de la riqueza de la colectividad, como derivación esencial de la configuración del Estado como un Estado social de Derecho (Martín Rebollo). La moderna doctrina administrativista considera que el actual sistema de la responsabilidad de las Administraciones públicas “ fundamenta en un criterio de solidaridad se social” porque los resultados perjudiciales de la actuación no deben recaer sobre los , patrimonios de los particulares, sino que deben ser asumidos por toda la colectividad, puesto que a toda ella benefician (Martín Rebollo). Otros consideran que se trata de “ principio un de garantía patrimonial consistente en el derecho de los particulares a mantener la integridad del valor económico de su patrimonio frente a inmisiones singulares de que éste pueda ser objeto por parte de los poderes públicos” (Blasco Esteve).

Sin embargo, algunos autores consideran que el régimen objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas está mal planteado, porque no proporciona resultados solidarios de distribución de la riqueza, sino que lleva a una distribución desigual y a una cierta irresponsabilidad, además de facilitar que no se usen sistemas alternativos tradicionales, como el seguro (Pantaleón). Dejando aparte la cuestión del seguro de la Administración pública, que es una práctica cada día más frecuente y que abre a su vez problemas nuevos que van desde la determinación, de nuevo, de la jurisdicción competente, al ejercicio de la acción de regreso efectuada por la aseguradora de la Administración, lo cierto es que el sistema objetivo ha venido siendo objeto de crítica y de preocupación por parte de la jurisprudencia de la Sala 3ª del TS. Por ejemplo, la STS 3ª de 27 julio 2002, que resuelve un caso de ablación de un ojo acaecida durante una actividad extraescolar organizada y por una causa desconocida, afirma que “convertir a las Administraciones públicas en aseguradoras de todos los riesgos sociales, dada la amplitud de los servicios que prestan y de las competencias que ostentan, es la más perturbadora para una correcta realización y progresiva ampliación de tales servicios públicos, pues el principio de solidaridad de riesgos, que late en el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, con el fin de lograr un mayor reparto de beneficios y cargas sociales, puede verse frustrado con interpretaciones extensivas del requisito del nexo causal, aunque sea por razones tan atendibles jurídicamente como lo es la de evitar el desvalimiento de una persona que ha sufrido un grave quebranto en la salud. [… ] lo que [… ] debe tener amparo por otras vías no menos eficaces, y en cualquier caso, más justas para paliar un problema siempre que no concurran todos los requisitos legalmente establecidos para que nazca dicha responsabilidad patrimonial” .

Las características de la responsabilidad de las Administraciones públicas, de acuerdo con lo establecido en sus normas reguladoras ya aludidas son:

  1. Es un sistema general y unitario, porque se refiere a toda la actividad desarrollada por todas las Administraciones públicas (Central, autonómica, local y organismos autónomos). Ello se deduce de lo dispuesto en los arts. 139 y 144 LRJAP. Afecta a la Administración tanto si ésta actúa en calidad de tal, como en los casos en que actúe en relaciones de derecho privado.

  2. Es un sistema de responsabilidad directa, sin perjuicio de lo establecido en el art. 121 CP respecto a la responsabilidad subsidiaria del Estado por los daños causados por delitos cometidos por las autoridades, agentes, contratados, y funcionarios en el ejercicio de sus cargos. Por tanto, los particulares perjudicados no tienen que demandar a quien haya producido el daño con su acción u omisión, sino que deben dirigirse directamente contra la Administración pública, tal y como se desprende del art. 145 LRJAP. Ello ocurre también cuando las Administraciones públicas actúen en relaciones de derecho privado (art. 144 LRJAP).

  3. Se trata de una responsabilidad totalmente objetiva, independiente de la culpa en que pueda haber incurrido el funcionario o contratado que ha provocado la lesión. Esta calificación es admitida de forma unánime por la doctrina y la jurisprudencia.

  4. Da derecho a una reparación integral, tal como disponen los arts. 139 y 141 LRJAP, que se examinarán a continuación.

Como ya se ha dicho, la regulación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas está establecida en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones públicas (Ley 301992), modificada por ley 4/1999, y el reglamento de los Procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial (RD 429/1993, de 26 de marzo); ello sin perjuicio de las especialidades autonómicas en materia procedimental, tal como se establece en el art. 1.2 del mencionado Reglamento. Estas reglas se aplican a todas las Administraciones públicas.

Requisitos

El art. 139 LRJAP establece los requisitos para que nazca la obligación de indemnizar por parte de la Administración pública de que se trate. La jurisprudencia ha repetido que los requisitos son cuatro que vamos a examinar detenidamente:

1. Lesión patrimonial, de acuerdo con los art. 139.1 y 141.1 LRJAP, lo que incluye el concepto de daño. García de Entrerría distingue entre lesión y perjuicio; para que exista obligación de indemnizar debe haberse producido una lesión, entendida como “ detrimento patrimonial antijurídico que sufra el particular como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos” deber ser “ ; antijurídico, efectivo, evaluable económicamente e individualizado”.

La antijuridicidad se concibe desde el punto de vista del perjudicado, en el sentido de que será considerado como antijurídico todo daño que un administrado no tenga el deber jurídico de soportar; esta necesidad ha sido exigida repetidamente por la jurisprudencia. Cuando exista este deber jurídico de soportar el daño, desaparece la obligación de indemnizar (ejem, STS Sal 3ª 18 abril 1995, en un caso de accesos a un restaurante por modificación de la carretera).

El daño debe ser también efectivo, es decir, que haya causado un detrimento en la persona o patrimonio del administrado. La prueba de este requisito corresponde al demandante. Ello excluye aquellos daños que serían consecuencia de frustración de expectativas, como ocurre con la pérdida de clientela.

El daño debe ser evaluable económicamente, de modo que sea cuantificable y valorable en dinero. No se excluye ningún tipo de daño, incluyendo, por tanto, los daños materiales, la muerte, los daños corporales, los daños psíquicos que sean susceptibles de ser evaluables económicamente, los derivados de lesiones del derechos a la intimidad, honor y propia imagen y los daños morales que aunque se había discutido su resarcibilidad, se admitieron a partir de la STS 12 de marzo 1975.

El daño ha de ser individualizado con relación a una persona o a un grupo de personas, lo que excluye aquel daño qUe afecta a la generalidad de los ciudadanos; según Blasco Esteve, hay que excluir de aquí los daños causados a través de un reglamento o de una actuación administrativa con carácter de generalidad, que el Consejo de Estado considera como “ cargas comunes que exige la vida social” .

2. que sea producida por la actividad normal o anormal de la Administración pública. El daño que ha provocado la lesión al particular debe ser consecuencia de la actividad de la Administración (art. 139 in fine LRJAP). Debe distinguirse entre el criterio subjetivo de la imputación del daño y el criterio objetivo (Blasco Esteve).

El criterio subjetivo implica que el daño debe haber sido producido por un funcionario público o bien cualquier persona que desempeñe funciones públicas, aunque no sea funcionario, como los interinos, contratados, etc. Así se deduce de lo dispuesto en el art. 145.1 y 2 LRJAP, al establecer que son indemnizables los daños causados por las “ autoridades y personal a su servicio” criterio repetido en el propio art. 145.2 LRJAP. Esta responsabilidad es , independiente de la civil y penal de los propios funcionarios, que se rige por sus propias normas (ver art. 145 y 146 LRJAP, y 404 y ss CP). Se excluye el daño producido por la actividad privada del funcionario o agente de la Administración, que será asumido por éste directamente.

Cuando el daño haya sido producido por un concesionario de un servicio público, los art. 121.2 y 123 de la Ley de Expropiación forzosa, establecen la responsabilidad del concesionario frente a los terceros, salvo que el daño “ tenga su origen en alguna cláusula impuesta por la Administración al concesionario y que sea de ineludible cumplimiento para éste” aunque la , STS de 9 de mayo 1989 no exoneró totalmente a la Administración del daño causado por entender que el concesionario no actuaba independientemente de la propia administración.

Cuando se trata de un contratista, el art. 97 del Texto refundido de la Ley de contratos de las Administraciones públicas (RD 2/2000, de 6 junio), establece que la responsabilidad de los daños ocasionados a terceros como consecuencia de la ejecución del contrato se imputará al contratista, salvo que se hayan ocasionado como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración o bien cuando sea consecuencia de vicios del planteamiento de la obra debidos a un proyecto realizado por la propia Administración, en cuyo caso ésta responde directamente. Cuando sean varias las Administraciones públicas responsables, el art. 140.1 LRJAP establece que responderán solidariamente frente al perjudicado cuando el daño tenga su origen en la gestión de fórmulas conjuntas de actuación entre ellas. En otros supuestos de responsabilidad conjunta, el propio art. 140.2 LRJAP señala que la responsabilidad es mancomunada, fijándose como criterios para atribuir a cada Administración la parte que le corresponda, los de “ competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención”. El art. 140.2 LRJAP concluye con una cláusula de cierre, que establece la solidaridad en caso de que no sea posible la determinación de las responsabilidades de cada una de las Administraciones intervinientes en la causación del daño.

El criterio objetivo obliga a estudiar el requisito de la imputación de daño a la Administración pública, tal como está establecido en el art. 139.1 LRJAP, es decir, debemos estudiar qué significa la expresión funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

La primera de las cuestiones que debe ponerse de relieve es que el concepto de servicio público que la jurisprudencia utiliza es el más amplio posible, entendiéndose que incluye cualquier actividad pública. Funcionamiento anormal incluye todos los casos en que el causante del daño ha actuado con culpa o dolo, o de forma ilegal, tanto si ello ha ocurrido por acción o por omisión (Blasco Esteve). Funcionamiento normal supone una actuación de la Administración capaz de crear un riesgo superior al general de la vida. Mayores problemas plantea la imputación de daños derivados de la anulación de actos administrativos; el art. 142.4 LRJAP establece que esta anulación por sí misma “ supone derecho a la indemnización” no , pero añade que si se debiere al fondo o la forma, “ derecho a reclamar prescribirá al año de el haberse dictado la sentencia definitiva” lo que significa que la simple anulación por sí sola no , da derecho a indemnización, debiendo reclamarse en un nuevo procedimiento el efectivo daño producido si se debió a alguna de las causas previstas en el art. 142.4 LRJAP. La jurisprudencia recaída en los casos de anulación de actos administrativos y posterior reclamación de indemnización considera que si se trata de una potestad discrecional, el particular vendrá obligado a soportar el daño, si el ejercicio de la mencionada potestad “hase mantenido dentro de unos márgenes de apreciación no sólo razonados, sino razonables” en caso contrario, es decir, cuando se trata de anular actos restrictivos de derechos ya ejecutados, debe ser examinada con más rigor la norma del art. 142.2 LRJAP (Font Llovet).

El art. 139.3 LRJAP incluye entre los supuestos que dan lugar a resarcimiento, los actos “legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos” siempre que los particulares no , tengan la obligación jurídica de soportarlos y en los términos que especifiquen dichos actos. La base de esta norma se encuentra en el art. 9.3 CE. Esta responsabilidad había sido admitida también, antes de la ley 30/1992, en las SSTS Sala 3ª de 15 de julio y 25 septiembre 1987 y 11 octubre 1991.

3. Relación de causalidad. El daño sufrido por los particulares debe ser consecuencia directa de la actividad de la Administración, es decir, debe existir un nexo causal entre esta actividad y el resultado dañoso. Debe tenerse aquí por reproducido lo que se dice sobre relación de causalidad en general. La prueba de la concurrencia de nexo causal corresponde siempre al reclamante.

El problema de la relación de causalidad se pone de manifiesto de forma muy compleja en aquellos casos de responsabilidad de la Administración por omisiones, como falta de vigilancia de una playa; precariedad de medios o adecuación de los caminos a la circulación, con prohibición o no de circular. Pero la regla general es la misma que se ha explicado en la imputación del daño.

Causas de exclusión de la responsabilidad

Existen dos causas de exoneración de la responsabilidad patrimonial: la fuerza mayor (art. 139.1 LRJAP) y la culpa exclusiva de la propia víctima.

1. Fuerza mayor. Tanto en el art. 106.2 CE, como en el art. 139.1 LRJAP establecen que no existe responsabilidad cuando en la producción del daño intervino fuerza mayor. El caso fortuito no excluye la obligación de responder (así STS 3ª 1 diciembre 1989). Para la definición de lo que constituya fuerza mayor se utilizan criterios civiles (González Pérez), por lo que debe tenerse aquí por reproducido lo dicho con anterioridad, sobre la misma.

Puede asimilarse a la fuerza mayor la causa de exoneración prevista en el art. 141.1 LRJAP, que excluye de la obligación de indemnizar aquellos daños “ que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado o los conocimientos de la ciencia o a técnica existentes en el momento de la producción” del daño.

Se deja a salvo en este caso el derecho del perjudicado a percibir las prestaciones asistenciales que se hayan establecido en estos casos, como ocurre con las establecidas para las víctimas del VIH, de acuerdo con el RD 429/1993, de 26 de marzo.

2. Culpa exclusiva de la víctima. Se aplica aquí también la regla general, según la cual, la culpa del perjudicado exonera de la obligación de indemnizar. La intervención de la víctima debe ser determinante de la causación del daño, porque de otro modo, se seguirá atribuyendo responsabilidad a la Administración. Cuando la culpa de la víctima sea concurrente, nos hallamos ante una concausa que provoca la moderación de la responsabilidad. Por ejemplo ha sido considerada concausa en la STS 3ª de 28 marzo 2000, en la reclamación por suicidio de un preso que había manifestado tendencias suicidas.

Cuando la culpa proviene de un tercero, debe determinarse si rompe o no el nexo causal; si es así, la obligación de indemnizar corresponderá al tercero que es el auténtico causante del daño; si no rompe el nexo causal, puede concurrir con la Administración en la reparación del daño causado, aplicando en este caso el criterio de la solidaridad, pudiendo la Administración repetir del tercero aquello que hubiera pagado de más. Finalmente, puede ocurrir que la intervención del tercero sea absolutamente inocua, es decir, que no rompa el nexo causal, por lo que la Administración será plenamente responsable, sin poder repetir. La STS 3ª de 28 septiembre 2002 exoneró a la Administración de la obligación de responder en un caso de atropello de un menor en una playa por una motocicleta, cuando estaba prohibido circular. El Tribunal considera que “Aun cuando no se hubiese reprimido por la policía siempre la entrada de motoristas en la playa y a pesar de que el servicio de vigilancia abarcase un espacio más extenso que el acotado para esa, la actuación temeraria del conductor del ciclomotor es tan relevante y decisiva en orden al atropello del menor, que elimina cualquiera de esas dos circunstancias como codeterminantes del resultado producido para erigirse como única causa de aquél, de modo que no cabe apreciar nexo causal entre la actuación del servicio público y del resultado” .

La obligación de reparar

Al estudiar los caracteres de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, se ha visto que la reparación debe ser integral, tal como establece el art. 139.1 LRJAP, donde se reconoce que el objeto de la indemnización incluye “ toda lesión que sufran [los particulares] en cualquiera de sus bienes y derechos”. Por tanto, la obligación que surge tiene los mismos caracteres que se han estudiado en general, con las especialidades que se estudian a continuación. La reparación ha de ser efectiva, para lo cual, el art. 141.2 LRJAP establece que la cuantía “ calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en se la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado” sobre la base del , día en que la lesión se produjo efectivamente (art. 141.3 LRJAP), lo que parece excluir, según la doctrina administrativista, la aplicación de la característica de la deuda de valor que la jurisprudencia ha atribuido a la obligación civil de indemnizar. Sin embargo, lo dispuesto en el art. 141.3 LRJAP no impide calificar la deuda de la Administración por la indemnización correspondiente como deuda de valor; la cuantía de la indemnización siempre debe referirse al daño en el momento en que se produjo, independientemente de que después se usen criterios monetaristas o valoristas para determinar la cantidad a pagar. Con la deuda de valor no se paga más, sino que se paga una cantidad actualizada, evitando así la producción de un nuevo daño a la víctima, cual es la pérdida del valor adquisitivo del dinero.

Es posible, además, reclamar los intereses de demora, de acuerdo con lo establecido en el art. 141.3 LRJAP. Estos se calcularán de acuerdo con la Ley General Presupuestaria.

Una vez pagada la indemnización, la Administración está obligada a repetir de quien hubiera causado el daño mediando “ dolo, culpa o negligencia grave”, lo que hubiere abonado.

El art. 145.2 LRJAP establece que esta repetición procederá “ oficio” siempre que se de , hubiese producido el daño por haber concurrido “ dolo, o culpa o negligencia graves” por parte de las autoridades y demás personal al servicio de las Administraciones; esta reclamación debe efectuarse mediante la correspondiente instrucción del procedimiento que sea procedente y que no es el mismo que aquél en que se tramita la reclamación de la indemnización.

Se trata de una acción de regreso que debe instruirse en un procedimiento distinto en el que “ ponderarán, entre otros, los siguientes criterios: el resultado dañoso producido, la se existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al servicio de las administraciones públicas y su relación con la producción del resultado dañoso” (art. 145.2 LRJAP).

El procedimiento

La administración pública es competente para conocer las reclamaciones que se lleven a cabo en vía administrativa y previamente al ejercicio de las correspondientes acciones civiles y laborales (arts. 120-121 ley 30/1992 y 2.1. RD 429/1993, de 26 de marzo).

En el ejercicio de las acciones ante los correspondientes tribunales, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para el conocimiento de las acciones que se deriven de la responsabilidad de la administración. Así se establece en el art. 9.4 LO del Poder Judicial, reformada por la LO 6/1998, de 13 de julio, que establece que los Tribunales del orden contencioso administrativo “ conocerán asimismo de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive” .

Asimismo, la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa, establece que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso tendrán competencia para conocer las cuestiones suscitadas en la materia correspondiente a “ la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive, o pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social”. Esa regla es una consecuencia de una práctica que no ha resultado extraña a los Tribunales civiles y laborales contra la Administración pública, especialmente en pleitos contra el INSALUD, a pesar de lo dispuesto en el art. 144 LRJAP. Sin embargo, el auto de 17 de diciembre 2001 de la Sala de Conflictos del TS consideró competente a la jurisdicción civil en una demanda interpuesta contra la aseguradora de RENFE, a la que se considera como Administración pública; la razón es la que se denomina vis atractiva de la jurisdicción civil en todas aquellas materias que no estén atribuidas a otro orden jurisdiccional.

La LRJAP y el RD 429/1993 establecen el procedimiento a seguir en las reclamaciones de indemnización frente a la Administración pública. Este puede ser de dos tipos: el general (art. 142 LRJAP) y el abreviado (art. 143 LRJAP). En cualquiera de ellos, el plazo de prescripción es de un año desde la producción del hecho que de lugar a la indemnización, si bien cuando hubiere lesiones de carácter físico o psíquico, el inicio del plazo de prescripción se calcula “desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas” (art. 145.2 LRJAP). Se trata de un plazo de prescripción, con las características establecidas en el Código Civil. Hay que tener en cuenta que el art. 146.2 LRJAP establece que “ exigencia de responsabilidad penal la del personal al servicio de las Administraciones públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial” .

Procedimiento general. Puede iniciarse de oficio o a instancia de los interesados.

Tiene una fase de instrucción, con la finalidad de comprobar los datos, que debe realizar el órgano competente que tramite el procedimiento. En un plazo de treinta días, ampliable, deben practicarse las pruebas y el instructor debe solicitar cuantos informes y documentos considere necesarios para resolver y en cualquier caso, debe solicitar cuantos informes y documentos considere necesarios para resolver y en cualquier caso, debe solicitar este informe al servicio al que se imputa la producción del daño (Art. 10 RD 429/1993). Una vez acabada la instrucción y antes de la propuesta de resolución, el instructor debe poner de manifiesto a los reclamantes el expediente, pudiendo estos formular las alegaciones que consideren oportunas (art. 11 RD 429/1993); en este momento, el reclamante puede solicitar la terminación convencional del expediente. Concluido el anterior trámite de audiencia y en el plazo de diez días, el instructor debe proponer que se recabe el dictamen del Consejo de Estado, o del órgano consultivo competente de la Comunidad Autónoma de que se trae (art. 12 RD 429/1993). El dictamen debe pronunciarse sobre la existencia de la relación de causalidad, la valoración del daño y la cuantía y el modo de indemnización. Este dictamen debe emitirse en un plazo de dos meses y es preceptivo, de modo que si la Administración dictase una resolución sin el dictamen del correspondiente órgano consultivo, el procedimiento es nulo y deben retrotraerse las actuaciones; no es sin embargo vinculante. Emitido el dictamen, el órgano administrativo debe formular la correspondiente resolución. El expediente puede también terminar por silencio administrativo negativo, cuando no ha recaído resolución o se ha formulado acuerdo convencional en el plazo de 6 meses desde el inicio del procedimiento; puede acabar también por archivo del expediente o por acuerdo convencional.

La negativa abre la puerta a los correspondientes recursos, que deben tramitarse en la vía contencioso–administrativa.

Procedimiento abreviado. Está previsto en el art. 143 LRJAP y desarrollado en los art. 14-17 RD 429/1993; puede utilizarse cuando “ sean inequívocos la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización” (art. 143.1 LRJAP). Debe iniciarse antes del trámite de audiencia del reclamante; al notificárseles el mencionado acuerdo, se les entregará una relación de documentos obrantes en el procedimiento, concediéndoseles un plazo de cinco días para formular alegaciones; concluido el trámite de audiencia, se recaba el dictamen preceptivo y se dictará resolución. Se puede acabar el procedimiento por silencio administrativo negativo y por acuerdo convencional.

La responsabilidad subsidiaria

Hasta aquí se ha estudiado la responsabilidad directa de las Administraciones públicas.

Pero, además, el art. 121 CP establece la responsabilidad civil subsidiaria del Estado y las demás Administraciones públicas por daños causados a particulares, como consecuencia de delitos cometidos por funcionarios públicos y personal contratado por la Administración, siempre que estos delitos hayan tenido lugar “ el ejercicio de sus cargos” y que “ lesión sea en la consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieren confiados” .

Los requisitos que se exigen para que el Estado o las Administraciones públicas respondan de forma subsidiaria son que se actué en relación de dependencia con la administración; que el hecho dañoso haya tenido lugar en cumplimiento de servicios públicos confiados a quien ha cometido el delito o falta y que exista relación de causalidad ente el delito del funcionario y el daño causado. En cualquier caso, esta responsabilidad civil subsidiaria no elimina l responsabilidad directa de la administración según lo establecido en la ley 30/1992.

La acción para pedir esta responsabilidad puede ejercitarse en el proceso penal, en cuyo caso, el art. 121.2 CP establece que “ pretensión deberá dirigirse simultáneamente contra la la Administración o Ente público presuntamente responsable civil subsidiario” .

Tipos especiales de responsabilidad

Además de la general ya estudiada, se prevén los siguientes tipos de responsabilidad:

1º. La responsabilidad de la administración de justicia, de acuerdo con el art. 121 CE. Se trata de daños causados por error judicial y los causados por el funcionamiento anormal de la administración de justicia. Se excluye la mera revocación de resoluciones judiciales.

En el error judicial, el art. 293.1 LOPJ exige una decisión judicial previa en la que el error se reconozca, que debe instarse en el plazo de 3 meses desde el día en que pudo ejercitarse, por medio del procedimiento propio del recurso de revisión en materia civil. Los requisitos son los mismos que se han visto para la responsabilidad de la administración pública. Un supuesto especialmente previsto en el art. 294 LOPJ se produce en la prisión preventiva, cuando los que la hayan sufrido sean absueltos posteriormente por ausencia del hecho imputado.

Finalmente, otra causa de responsabilidad se produce por el funcionamiento anormal de la administración de justicia (art. 292.1 LOPJ), que comprende supuestos en que se producen daños por incumplimiento de la legislación vigente, debido a la negligencia del juzgados o dilaciones intencionadas, como lentitud, irregularidad de procedimientos judiciales, etc. Una vez satisfecha la indemnización, el Estado tiene derecho a repetir contra los causantes del daño en el caso que hayan incurrido en error o culpa grave (art. 296 LOPJ).

El órgano que tramita estas reclamaciones de responsabilidad es el Ministerio de Justicia, de acuerdo con las normas establecidas en la Ley 30/1992, sustituyéndose el informe del Consejo de Estado o del órgano consultivo correspondiente por uno del consejo general del Poder judicial.

2º Un caso especial de responsabilidad del Estado es el previsto en la ley 32/1999 de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del Terrorismo. En esta Ley, el Estado asume de forma extraordinaria el pago de las indemnizaciones que correspondería que fueran hechas efectivas por los autores de un delito de terrorismo. El art. 2.1 de esta Ley califica esta obligación como “ extraordinaria” y específica que no supone ningún tipo de responsabilidad civil subsidiaria. Como requisito esencial se establece que las víctimas del terrorismo que vean indemnizados sus daños por este medio, deben ceder al Estado las correspondientes acciones de reclamación (art. 8), de forma que se produce una subrogación de créditos a favor del Estado. La Ley prevé también otras ayudas materiales, subsidios y exenciones, en un sistema asistencia, más que indemnizatorio.

3º. Otro caso especial se produce en la Ley 35/1995, de 11 de diciembre de indemnizaciones a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual. El art. 1 establece un sistema de indemnizaciones cuando el delito haya producido la muerte, lesiones corporales graves o daños, también graves, contra la salud física o mental de las víctimas. El Estado se subroga en los derechos que tendría la víctima o de los beneficiarios de la indemnización contra el obligado civilmente por el hecho delictivo, de manera que indemniza a la víctima y se subroga en sus derechos; en realidad, actúa como un asegurador.

4º. Ayudas por determinadas infecciones sanitarias. En los casos de ayudas a personas afectadas de hemofilia y que hayan sido contaminadas por el virus de la hepatitis C a través de transfusiones o tratamientos con concentrados de factores de coagulación, la ley 14/2002, de 5 de junio y el RD 3777/2003, de 28 de marzo establecen un sistema de ayudas sobre la base de los criterios siguientes: el afectado que quiere ser beneficiario de este tipo de ayudas debe renunciar previamente a cualquier otro tipo de reclamación contra las autoridades públicas sanitarias y el personal a su servicio, de manera que las ayudas establecidas en estas normas sustituyen las posibles indemnizaciones por responsabilidad patrimonial; estas ayudas se pueden compatibilizar con pensiones públicas que el beneficiario tuviese derecho a percibir, como las de la Seguridad Social.

5º. El problema de la responsabilidad por actos médicos dentro del sistema de la Seguridad Social es ciertamente complejo, puesto que existe una tensión entre los principios que rigen este tema en materia estrictamente civil y, por tanto, en aquellos supuestos en que la actividad del médico se desarrolla en el ámbito privado, y aquellos que se desarrollan en el ámbito público. Porque como se ha visto hasta aquí, el sistema de responsabilidad civil de la Administración es estrictamente objetivo y así lo entendió una conocida STS de 14 de junio 1991, Sala 3ª donde se afirma que “ único relevante para la Sala ha de ser la incidencia a efectos de causalidad, de la Lo intervención quirúrgica llevada a cabo en un centro de la Seguridad social, no siendo tampoco posible efectuar un juicio de la lex artis del profesional, extremo que por otra parte ha quedado resuelto –por cierto con toda clase de pronunciamientos favorables para el cirujano–… ” A favor de un sistema totalmente objetivo se aducen los propios fundamentos de la responsabilidad objetiva, como es el de la concepción como responsabilidad–aseguramiento, que ofrece a los pacientes una cobertura casi integral de sus lesiones (Muñoz Machado), aunque en contra se alega el precio exorbitante del propio servicio si se presta de acuerdo con estos criterios.

En cualquier caso, será la administración pública sanitaria y no el médico quien responda frente al paciente cuando éste ha sufrido lesiones que no tenía la obligación de soportar y éstas sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público de la salud. Y no debería convertirse un sistema de responsabilidad civil en uno de seguridad social a base de atribuir responsabilidad por hechos que son consecuencia normal de la actividad adecuada de los servicios públicos sanitarios (Pantaleón).

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