03. Los partidos políticos (II)

La Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos

Se trata de una ley que tiene su origen en la necesidad política de dar respuesta a un problema concreto: la ilegalización de Batasuna.

Es una ley que consideramos acorde con la Constitución, y así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en STC 4812003, de 12 de marzo, desestimando el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco.

El Tribunal Constitucional, en la sentencia citada, F.J.14, considera que tal necesidad política «puede erigirse en ocassió para la adopción de una ley como la recurrida...ello, sin embargo, no abona la calificación de la ley como una ley de caso único» El resultado es una ley incompleta, incapaz de introducir un tratamiento, si no definitivo, al menos sistemático, en la regulación de los partidos políticos.

Seguramente el mayor error de la ley, hablando ya desde una perspectiva sustantiva deriva de que, pese a pretender ser una norma de desarrollo del artículo 6 de la Constitución, plantea el problema desde la óptica del derecho de asociación, más próximo, por tanto, al artículo 22 CE -que reconoce tal derecho- que al 6 CE, que regula los partidos políticos. Vamos a verlo por partes.

No cabe duda que, tanto la creación como el desarrollo de los partidos políticos, tienen un rotundo anclaje en el derecho de asociación.

Los partidos políticos son, pues, asociaciones, cuyo régimen jurídico viene condicionado por lo dispuesto en dicho artículo 22 CE y en su legislación de desarrollo: la LO 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación.

Los partidos políticos, en cuanto asociaciones, en principio privadas, están sujetas a los principios de libertad de creación y desarrollo y de minima intervención, y a los límites que les impone el Código Penal, de acuerdo con las previsiones del artículo 22 Ceo

Dicho lo anterior, no es cierto que los Partidos Políticos sean una mera asociación privada; por el contrario, su reconocimiento institucional en el artículo 6 CE, les dota de una dimensión que trasciende a la mera sociedad civil, como instrumento para la articulación del Estado.

Por ello, una Ley de Partidos Políticos, en desarrollo del artículo 6 CE, ni puede ni debe confundirse con una mera Ley de Asociación, ni con una intromisión en el Código Penal.

De estos planteamientos desenfocados derivan algunas de las mayores dificultades que tuvo la ley ante la opinión pública, en el momento de su aprobación, de las que ahora destacamos y adelantamos dos, que se desarrollarán en otro epígrafe de este tema.

Desde un punto de vista procesal, la polémica sobre los órganos competentes para iniciar la acción de ilegalidad y para decidirla, al plantear como una cuestión de simple legalidad penal lo que entendemos como una cuestión de constitucionalidad.

Desde un punto de vista sustantivo, el debate sobre la aplicación del principio de irretroactividad cuando, al ser una cuestión constitucional, y no penal, se trata de establecer solamente algún grado de retroactividad.

En este mismo orden de ideas y en la medida en que la ley debe ser un estricto desarrollo constitucional del artículo 6 CE -sobre los partidos políticos-, y no un desarrollo jurídico penal del artículo 22 CE -sobre el derecho de asociación- , resulta discutible la pretendida innovación sustantiva de la nueva norma.

Reflexión sobre la nueva Ley de Partidos Políticos

Se trata de una ley que, aunque incompleta e incapaz de sistematizar todo el tratamiento jurídico-político de los partidos políticos. Consta de una Exposición de Motivos, .cuatro capítulos, tres disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y dos fmales.

La exposición de motivos

Es sumamente extensa y en ella se trata, no sólo de explicar el sentido de la ley, sino de justificarla, a partir de una conciencia clara de los severos problemas teóricos y prácticos que se plantean en la democracia - basada en el pluralismo político y en la libre competencia entre partidos- por la expulsión del juego político de una de estas formaciones. De ahí su interés en dejar claro que, «...aunque los partidos políticos no son órganos constitucionales sino entes privados de base asociativa, forman parte esencial de la arquitectura constitucional, realizan funciones de una importancia constitucional primaria y disponen de una segunda naturaleza que la doctrina suele resumir con referencias reiteradas a su relevancia constitucional y a la garantía institucional de los mismos por parte de la Constitución»

La creación de los partidos políticos (Capítulo Primero, artículos 1 a 5)

La regulación actual es más minuciosa y de mayor perfección técnica que la anterior. Hace explícitamente normativa la extensa jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo sobre la libertad de creación y afiliación, la capacidad de constituir partidos políticos, el valor de la inscripción y, por último, sobre el examen de los requisitos para la inscripción. De ambas regulaciones se deriva el que la inscripción en el Registro es el modo de acceso a la personalidad jurídica del partido, el medio para que la actividad pública desarrollada por éste tenga un nacimiento rodeado de la publicidad que sólo un Registro público puede otorgar con la máxima garantía y, finalmente, un requisito esencial para la participación electoral como tal partido político. Por tanto, el régimen en su esencia es el mismo en la Ley de 1978 y en la actual:

  • Principios de libertad y de mínima intervención.

  • Principios registrales, tendentes a garantizar la seguridad jurídica de terceros.

  • Valor administrativo de la verificación registral, como verificación reglada.

  • y necesaria intervención judicial para la denegación de la inscripción en el Registro.

Hay que señalar, sin embargo, una única diferencia entre la vieja y la nueva ley en relación a la configuración jurídica de los partidos políticos. Veamos el artículo 10 de ambas normas: Artículo 1 de la ley de 1978: «Los españoles podrán crear libremente partidos políticos en el ejercicio de su derecho fundamental de asociación». Artículo 1° de la ley de 2002: «Los españoles podrán crear libremente partidos políticos conforme a lo dispuesto en la Constitución y en la presente Ley Orgánica»

La organización, funcionamiento y actividades de los partidos políticos (Capítulo segundo, artículos 6 a 9)

El artículo 6 de la Constitución distingue ambos planos: la estructura interna y el funcionamiento, que deberán ser democráticos, y las actividades que, aunque inspiradas en el principio de libertad, deberán ser respetuosos con la Constitución y la ley. La ley de 1978, con seis artículos, sólo dedicaba uno muy escueto, además a cada aspecto señalado, el 4 y 5 respectivamente.

En el resto de los artículos del capítulo segundo, se contemplan separadamente, ambas cuestiones señaladas: de un lado la organización, funcionamiento y derechos y deberes de los afiliados (artículos 7 Y 8); de otro su actividad (artículo 9).

En cuanto a la organización y funcionamiento interno, de nuevo hay que decir que, si bien esta regulación es más minuciosa y extensa que la anterior, no introduce auténticas novedades sustantivas.

El artículo 9 de la ley, que regula la actividad del partido, es extenso y prolijo. Tal minuciosidad busca delimitar al máximo la acción jurisdiccional sujeta, como es sabido, al imperio de la ley.

Incluir regularmente en sus órganos directivos o en sus lista electorales personas condenadas por delitos de terrorismo que no hayan rechazado públicamente los fines y los medios terroristas, o mantener un amplio número de sus afiliados doble militancia en organizaciones o entidades vinculadas a un grupo terrorista o violento, salvo que hayan adoptado medidas disciplinarias contra estos conducentes a su expulsión.

Utilizar como instrumentos de la actividad del partido, conjuntamente con los propios, o en sustitución de los mismos, símbolos, mensajes o elementos que representen o se identifiquen con el terrorismo o la violencia y con las conductas asociadas al mismo.

Ceder, a favor de los terroristas o de quienes colaboren con ellos, los derechos y prerrogativas que el ordenamiento, y concretamente la legislación electoral, conceden a los partidos políticos.

Colaborar habitualmente con entidades o grupos que actúan de forma sistemática de acuerdo con una organización terrorista o violenta o que amparan o apoyan al terrorismo o a los terroristas.

Apoyar desde las instituciones en las que se gobierna, con medidas administrativas, económicas o de cualquier otro orden, a las entidades mencionadas en el párrafo anterior.

Promover, dar cobertura o participar en actividades que tengan por objeto recompensar, homenajear o distinguir las acciones terroristas o violentas o a quienes las cometen o colaboran con las mismas.

Dar cobertura a las acciones de desorden, intimidación o coacción social vinculadas al terrorismo o a la violencia.

Por último, se sientan criterios interpretativos para la apreciación y valoración de las actividades del partido, a lo largo de su trayectoria, aunque haya cambiado de denominación, a fin de configurarlas como pruebas de ilicitud. Se tendrán en cuenta:

Artículo 9.4:

  • «Las resoluciones, documentos y comunicados del partido, de sus órganos y de sus Grupos parlamentarios y municipales».

  • «El desarrollo de sus actos públicos y convocatorias ciudadanas».

  • «Las manifestaciones, actuaciones y compromisos públicos de sus dirigentes y de los miembros de sus Grupos parlamentarios y municipales».

  • «Las propuestas formuladas en el seno de las instituciones o al margen de las mismas».

  • «Las actitudes significativamente repetidas de sus afiliados o candidatos».

Es importante señalar, al haber estado en el centro del debate público sobre esta ley, que este artículo acepta, de forma implícita, algún grado de retroactividad en la valoración de las actividades del partido. Veamos:

Artículo 25.1 CEo «Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento» Artículo 9.3 CEo «La Constitución garantiza...la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales...».

Es la interpretación que hizo el Tribunal Constitucional, sobre el artículo 9,3, en su Sentencia 42/1986, de 10 de abril:

«Lo que se prohíbe en el artículo 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad» En resumen, si bien la innovación aportada por la presente leyes más procesal que sustantiva, hay que decir en su favor que establece en su artículo 9, de forma expresa y no sólo deducible, lo que se consideran actividades contrarias a los principios democráticos y, en el capítulo tercero, l~s cauces procesales para promover y decidir la ilegalidad de un partido político. Todo ello redunda en beneficio de la seguridad jurídica y justifica la actuación política.

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