04. Los partidos políticos (III)

Reflexión sobre la nueva Ley de Partidos (continuación)

La disolución o suspensión judicial de los partidos políticos (Capítulo tercero, artículos 10-12)

En este capítulo de la Ley se regula el procedimiento jurisdiccional para la suspensión o disolución de los partidos políticos y los efectos de la disolución judicial.

Causas en que procede la disolución judicial

Artículo 10.2. «La disolución judicial de un partido político será acordada por el órgano judicial competente en los casos siguientes:

  • Cuando incurran en supuestos tipificados como asociación ilícita en el Código Penal.

  • Cuando vulnere de forma continuada, reiterada y grave la exigencia de una estructura interna y un funcionanñento democráticos conforme a lo previsto en los artículos 7 y 8 de la presente Ley Orgánica.

  • Cuando de forma reiterada y grave su actividad vulnere los principios democráticos o persiga deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático mediante las conductas a que se refiere el artículo 9».

Legitimación para instar la declaración de ilegalidad de un partido político, en los supuestos contemplados en los apartados b y c:

Artículo 11.1. « Están legitimados... en virtud de lo dispuesto en las letras b y c... el Gobierno y el Ministerio Fiscal. El Congreso de los Diputados o el Senado podrán instar al Gobierno que solicite la ilegalización de un partido político, quedando obligado el Gobierno a formalizar la correspondiente solicitud de i1egalización, previa deliberación del Consejo de Ministros...» Por tanto, la ley distingue dos casos:

  1. En el supuesto de suspensión o disolución por causa de asociación ilícita, se atribuye la competencia a la jurisdicción penal. Sin embargo no es éste el objetivo de la ley; e incluso se podría criticar la necesidad de introducir en la Ley de Partidos Políticos regulación alguna, tanto sustantiva como procesal, en el ámbito de la asociación ilícita, que tiene su sede natural en la Ley Orgánica reguladora del Derecho de Asociación y, por supuesto, en el Código Penal, la Ley de Enjuiciamiento Criminal, y la Ley Orgánica del Poder Judicial.

  2. En los supuestos que vulneran el artículo 6 de la Constitución, sobre los partidos políticos, están legitimados para iniciar el procedimiento, el Gobierno o el Ministerio Fiscal, directamente, y el Congreso de los Diputados o el Senado, indirectamente, a través del Gobierno, y previa deliberación del Consejo de Ministros.

Por su especial composición, ya que es presidida por el Presidente del Tribunal Supremo e integrada por los Presidentes y dos Magistrados de cada una de las Salas del Tribunal.

Porque, dada su significativa composición, simboliza el Pleno de Tribunal Supremo -«Pleno reducido»- y goza de un status de supremacía respecto a las Salas ordinarias.

De forma muy breve, hemos de señalar que el artículo 12.1, apartados a y c de la presente Ley Orgánica, determina los efectos directos de la disolución judicial: la consecuente cancelación de la inscripción registral en el Ministerio del Interior; el cese inmediato de toda actividad del partido y la liquidación patrimonial del partido, destinándose el patrimonio neto resultante a actividades de interés social o humanitario.

El fraude de ley (Artículo 12, b, Disposición adicional segunda y Disposición transitoria)

La defensa del Ordenamiento jurídico conlleva la exigencia de respeto a la ley vigente y, en consecuencia, la represión del «fraude de ley» o violación indirecta de la norma, apoyándose en otra norma legal para eludir la aplicación de la primera. El artículo 6.4 del Código Civil señala que:

«Los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él, se consideran ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiera tratado de eludir» El Tribunal Constitucional, en STC de 27 de junio de 1984, reiterada en STC de 26 de marzo de 1987, considera que este artículo del Código Civil, «...no es una norma exclusiva de la legislación civil sino que es aplicable a todo el ordenamiento».

La actual Ley de Partidos Políticos establece algunas cautelas a fin de impedir que la norma sea burlada. Contempla tres supuestos de distinta naturaleza, pero con la común intención de defraudar. La competencia para apreciar tales extremos corresponde, como es coherente con el resto de la regulación, a la Sala Especial del Tribunal Supremo.

Veamos los tres supuestos previstos, situados en momentos distintos de la aplicación de la ley. En primer lugar, la norma contempla el momento, transitorio, de entrada en vigor de la Ley Orgánica de Partidos Políticos. En segundo lugar, la ley contempla dos posibles situaciones posteriores a una sentencia de ilegalización y disolución de un partido político, con la pretensión de evitar que sea burlada la efectividad de dicha sentencia.

  • El artículo 12.1, b presume fraudulenta e improcedente la creación de un partido o la utilización de otro existente «que continúe o suceda la actividad de un partido declarado ilegal y disuelto».

  • En la Disposición Adicional, se modifica el artículo 44.4 de la LO 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, añadiéndole un nuevo apartado, que impide que puedan presentar candidaturas las agrupaciones de electores' «continuadoras o sucesoras de la actividad de un partido declarado judicialmente ilegal y disuelto».

No obstante, al tratarse de una cuestión de inconstitucionalidad, la irretroactividad a aplicar no sería la extrema del artículo 25 CE, sino la más ponderable del artículo 9.3 CE no excluyendo, como criterio idóneo de valoración, la conexión de actuaciones posteriores a la entrada en vigor de la ley, con toda una trayectoria y una actividad anterior, en una línea de continuidad.

La "democracia militante"

Es preciso considerar que en una democracia, la eliminación jurídica de un partido político resulta doblemente traumática, máxime cuando tiene un cierto arraigo social.

Actitud del Estado democrático ante los enemigos de la democracia:

Existen dos modelos teóricos sobre la actitud del Estado democrático ante los enemigos de la democracia.

  • Las «Democracias militantes» son las que tienen límites expresos para la reforma constitucional y, en consecuencia, establecen límites expresos para la acción política legítima de los partidos políticos: no todo se puede reformar. Este primer modelo, parte de la democracia como sistema de valores y en su defensa, elimina o inconstitucionaliza a los partidos políticos que pretenden su destrucción.

  • Las democracias «no militantes» o abiertas o «inermes», como ha escrito RUBIO LLORENTE son las que al permitir la reforma total de la Constitución, serían axiológicamente neutrales. La acción política de los partidos nunca tendría como límite los fines perseguidos -todos son posiblessino, tan sólo, los medios empleados para lograrlos, cuando tales medios fueren penalmente ilícitos.

Interpretar el constitucionalismo democrático de acuerdo con el criterio defendido por las llamadas democracias «abiertas», sin matizaciones, sería afirmar lo siguiente:

  • Que el principio de legitimidad que fundamenta esa democracia es, sin más, la regla de la mayoría, sin respetar los derechos de las minorías.

  • Que la democracia carece de todo fundamento axiológico; es decir, que no descansa en valores social e históricamente compartidos sino que, como una mera regla de procedimiento, queda abandonada a la decisión de mayorías circunstanciales.

Cuando en la opinión pública española se abordó el problema de la posible disolución de un partido político, con motivo de la aprobación de la nueva Ley de Partidos, emergieron un conjunto de argumentos que merecen respuesta. Y nos referimos a los argumentos que cuestionaban el fondo de la decisión - la ilegalización que posibilita la vigente ley- no a los que, estando de acuerdo con dicho fondo, se limitaban a proponer mejoras técnico-jurídicas en aquella.

Sin embargo, la contemplación del problema de la ilegalización de los partidos políticos -con sólido anclaje en el artículo 6 CE- va mucho más allá de la mera ilegalización de las asociaciones, prevista en el artículo 22 CEo

Como habíamos anunciado más atrás, hemos de volver a la Exposición de Motivos de la vigente Ley de Partidos Políticos. El exceso de celo en explicar la necesidad de una ley, tan traumática como seguramente razonable y justificada, conduce a afirmaciones difícilmente comprensibles o, cuando menos, cuestionables.

Hemos dicho que hace ya tiempo que la legislación española ha optado por una interpretación de la Constitución como una norma axiológica y de la democracia como una democracia axiológica, que impone límites implícitos a su posibilidad de reforma y niega legitimidad, no sólo a determinados comportamientos sino también a determinadas opiniones. Basten dos supuestos:

El problema es de índole distinta. El artículo 6 de la Constitución obliga expresamente a los partidos políticos -que no son meras asociaciones sino que forman parte de la estructura objetiva del Estado- a que sus actividades respeten la Constitución y la ley. ¿Qué exige este respeto?

  • Que los partidos han de respetar los valores y los principios constitucionales, en toda su actividad, desde los hechos a las palabras.

  • Que los partidos han de respetar las concreciones de la Constitución introducidas por el legislador ordinario, en las leyes de desarrollo de la Norma suprema.

Criterios manteriídos por el Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional, en la STC 48/2003, de 12 de marzo (EJ.7), ante el argumento del Gobierno Vasco de que la vigente Ley de Partidos responde al modelo de democracia «militante» que exige la adhesión positiva al ordenamiento, manifiesta lo siguiente:

  • En primer lugar, que nuestra Constitución exige respeto pero no una adhesión positiva al ordenamiento.

  • En segundo lugar, que la reforma constitucional sólo está sometida al procedimiento exigido para llevarla a cabo.

  • Dicho lo anterior, el Tribunal añade que cualquier proyecto político, que respete los principios que fundamentan el orden constitucional, es compatible con el mismo.

  • En conclusión, el Tribunal Constitucional entiende que es la actividad llevada a cabo por el partido y no sus fines, la que puede ser inconstitucional y, por tanto, causa de la disolución de aquél.

El criterio que defendemos. A fin de llegar a un criterio lógico sobre lo que entendemos por actitud de nuestro Estado democrático ante los enemigos de la democracia, hay que señalar, previamente, algunas cuestiones:

  • En primer lugar y a modo de resumen, recordar los siguientes puntos: Nuestro texto constitucional carece de límites expresos o explícitos a la reforma constitucional, reconociendo expresamente la posibilidad de revisión total, según el artículo 168 CE, aunque sometida a un procedimiento agravado, con exigencia de importante consenso.

  • En segundo lugar, considerar que el concepto de democracia no militante y de potencial reforma total o en cualquier sentido, incluso en un sentido antidemocrático, para instaurar una dictadura.

  • Esta cuestión de la democracia militante, ampliamente debatida, como tantas otras, en la Alemania de entreguerras, bajo la Constitución de Weimar, creemos que no está aún satisfactoriamente resuelta.

  • La contradicción es clara. De un lado, se defiende la absoluta e ilimitada posibilidad de reforma; es decir, se legitima la pretensión de suprimir. Del otro, y al mismo tiempo, se está diciendo que cualquier asociación o partido político que incluya en sus estatutos o en sus programas y, en consecuencia, en su propaganda, tales proyectos, estaría incurriendo en un ilícito penalmente tipificado.

  • Creemos que ya nos encontramos en disposición de optar por el criterio que nos parece más coherente. Entendemos que la eficacia de la Constitución requiere la profundización en la idea democrática que concibe por lo que, aun en el caso de que se pueda sostener que nuestra norma suprema no consagra una democracia militante, no quedaría más remedio, salvo absurdo vaciamiento axiológico del texto constitucional, que diferenciar, como hace ARAGÓN REYES30, entre realización y transformación (o reforma) de la Constitución.

  • Como colofón de lo dicho, queremos aludir de nuevo al problema planteado en Francia sobre la unidad territorial de la República, como presupuesto de legitimidad del sistema y, por tanto, de la prohibición de todo partido separatista por el mero hecho de seda, con independencia de los medios que use para conseguir sus fines. Y volvemos a ello para señalar, como aclaración final, que nuestro concepto axiológico de la democracia admite la posibilidad de segregación de un territorio, aunque siempre desde algunas premisas estructurales.

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