06. Los sistemas electorales (I)

Concepto, caracteres y funciones

Un sistema electoral es el mecanismo técnico que hace operativa la representación, permitiendo la selección de los representantes a partir de la manifestación de voluntad de los representados.

Los sistemas electorales vienen regulados por el derecho electoral, del que forman parte aunque no lo agotan, existiendo otros sectores del mismo que pueden condicionar el funcionamiento del sistema electoral pero que, entendido éste en sentido estricto, no lo configuran: Administración electoral, censo electoral, procedimiento electoral, contencioso electoral, gastos y subvenciones electorales y delitos e infracciones electorales.

Un sistema electoral es necesariamente un mecanismo de reducción de la complejidad, a la búsqueda de la creación de una voluntad política operativa.

Un sistema electoral es, además, el penúltimo mecanismo de reducción de la complejidad y el último en el que participa la sociedad. A partir de aquí, el proceso último de formación de la voluntad política se desenvolverá en el seno del Estado, a partir del debate parlamentario, cerrado por la regla de la mayoría como método ordinario para la toma de decisiones.

Los sistemas electorales en las democracias estables tienen una clara tendencia inercial, una acusada resistencia al cambio. Esto puede comprobarse fácilmente acudiendo a las democracias más señeras, basta por todas el ejemplo del Reino Unido, cuyo sistema goza de una existencia secular. A partir de 1832, sobre todo, se han producido cambios en el derecho electoral británico: ampliación progresiva del sufragio hasta llegar al universal masculino y femenino, reconstrucción de las circunscripciones para adaptarlas a la realidad demográfica, o suspensión de algunos supuestos de voto plural o voto múltiple.

Pero en los elementos estructurales del sistema -tamaño de la Cámara, circunscripciones uninominales, fórmula electoral mayoritaria simple y sistema de candidaturas- la estabilidad ha sido absoluta.

Esta tendencia inercial puede explicarse fundamentalmente por dos razones.

  1. En primer lugar, si bien no todos los preceptos electorales forman parte de la Constitución en sentido formal, y no están amparadas, por tanto, por el mecanismo de la rigidez, que no deja de ser una llamada al consenso, son todas ellas, sin embargo, normas materialmente constitucionales, en el sentido de que están en el centro de cualquier Constitución política por tratarse de normas referidas nada menos que a las reglas del juego para la legítima conquista del poder.

  2. Hay una segunda razón que explica esta tendencia inercial: las leyes electorales, como todas las leyes, las hacen las mayorías parlamentarias, y las mayorías parlamentarias, en una medida nada desdeñable, contribuyen a hacerlas las leyes electorales. Por ello, no es inusual que las críticas a un sistema electoral, vertidas desde la oposición, se diluyan en el aire cuando se accede al Gobierno, acceso obviamente facilitado por la legislación electoral criticada anteriormente.

Un sistema electoral es una realidad compleja, que viene configurada por la concurrencia de un conjunto de elementos. No es infrecuente, la mayoría de las veces por comprensible rutina, la identificación entre un sistema electoral y uno de sus elementos: la fórmula electoral. Sin duda, las más de las veces la fórmula electoral se presenta como el elemento más relevante del sistema y el elemento decisivo en la explicación de su funcionamiento y de sus efectos. Pero esto, ni es necesaliamente así ni, en todo caso, justifica la confusión de una parte con el todo.

Por ejemplo, en las elecciones al Congreso de los Diputados español, como veremos, lo relevante no es la fórmula sino la circunscripción electoral.

Todo sistema electoral es fruto de la compleja interrelación dialéctica entre los elementos estructurales que lo componen, entre los que deben destacar los siguientes:

  • La composición de la Cámara y, por tanto, su tamaño.
  • La fórmula electoral.

  • El sist~ma de circunscripciones electorales y, en su caso, la prima provincial.

  • En su caso, la barrera electoral.

  • Finalmente, el sistema de candidaturas.

Los sistemas electorales para el Congreso y Senado, en España

Origen histórico

La aludida tendencia inercial de los sistemas electorales, se percibe en España de la forma más intensa, pese a la juventud de nuestra democracia. Puede decirse que las grandes decisiones en materia electoral provienen de la Ley para la Reforma Política de 1976 (LRP) -que fue esencialmente una convocatoria de Cortes democráticas- y, en menor medida, del Decreto-Ley de Medidas Electorales, de 1977. Proceden, pues, de dichas normas: la composición del Congreso de los Diputados y del Senado (en su parte electiva); el sistema de circunscripciones electorales provinciales; las fórmulas electorales -inspiradas en el principio proporcional, la del Congreso, y en el mayoritario, la del Senado-; y la exigencia de barreras electorales e, incluso, las candidaturas de listas abiertas para el Senado y de listas cerradas y bloqueadas para el Congreso.

Los elementos del sistema

La composición de la Cámara

Respecto al Congreso de los Diputados, la Ley para la Reforma Política, de 1976, opta por una Cámara de tamaño más bien pequeño -350 diputados composición que es respetada, como era jurídicamente obligado, por el DecretoLey de Medidas Electorales, de 1977. La Constitución (artículo 68) abre ligeramente el abanico de posibilidades, diseñando una Cámara de entre un mínimo de 300 Diputados y un máximo de 400 pero que, una vez más la inercia continuista, la LOREG (artículo 162) mantiene en 350 escaños.

Respecto al Senado (artículos 69 CE y 165 LOREG), conviene recordar que está formado por Senadores elegidos por el cuerpo electoral y Senadores nombrados por las Comunidades Autónomas. La composición del sector electivo, del que hablamos ahora, tiene mucho menos interés que en el Congreso, por dos razones.

En primer lugar, por tratarse de una Cámara de representación de los territorios, que iguala la representación de todas las circunscripciones, con las excepciones conocidas de las islas, Ceuta y Melilla; a saber: cuatro senadores en las provincias peninsulares, tres en las Islas mayores -Gran Canaria, Tenerife y Mallorca-, una en las Islas menores -Ibiza/Formentera, Menorca, Fuerteventura, Lanzarote, Gomera, Hierro y La Palma-, dos Senadores en Ceuta y dos en Melilla. En total, 208 elegidos directamente por los ciudadanos.

En segundo lugar, además, porque en ella no se opta por fórmulas proporcionales sino por una fórmula mayoritaria corregida.

Las fórmulas electorales

Respecto al Senado, ya la Ley para la Reforma Política exige que la fórmula se inspire en el sistema mayoritario. En la medida en que no es un mandato taxativo y cerrado, sino una exigencia de inspiración, el Decreto-Ley de Medidas Electorales, de 1977, atempera lícitamente el rigor de las fórmulas mayoritarias puras -el que gana, gana todo-, optando por una fórmula empírica mayoritaria de voto limitado; es una especie de contrapeso a la dureza de los sistemas mayoritarios, aceptando la necesidad de no reducir en exceso la complejidad a base de restringir el pluralismo.

Es una fórmula empírica porque se busca pragmáticamente un resultado: que el 75% de los escaños, en cada circunscripción, vaya para la mayoría, mientras se corrige el rigor del sistema reservando el 25% para la minoría más

Respecto al Congreso de los Diputados, el sentido de la fórmula también viene marcado por la Ley para la Reforma Política, que obliga a inspirarse en criterios de representación proporcional, fórmula que reiterará la Constitución de 1978 (artículo 68). El Decreto-Ley de 1977 opta, entre la amplia variedad de fórmulas proporcionales, por la ley D,Hondt, que lleva el nombre de su autor, un matemático de la Universidad de Gante, que ideó un mecanismo para asignar directamente los escaños en un solo acto matemático, complejo pero homogéneo, eludiendo el doble proceso de las fórmulas proporcionales convencionales: consiste en la asignación directa, a partir del cociente electoral, y el ulterior reparto de restos.

Aunque, como se ha reiterado hasta la saciedad, no es nuestro objetivo transmitir información propia de los Manuales de las asignaturas troncales, parece oportuno, por razones pedagógicas, proceder a un recordatorio de la fórmula D,Hondt antes de realizar lo que es propiamente de nuestro interés: su evaluación crítica.

El mecanismo diseñado por D'Hondt exige las siguientes operaciones:

  • Se dividen los votos válidos obtenidos por cada candidatura entre los números consecutivos, a partir de la unidad, hasta el número de los escaños en litigio.

  • Se ordenan los cocientes obtenidos, de mayor a menor, hasta el número de escaños a repartir.

  • Se atribuyen los escaños a los mayores cocientes, en orden decreciente.

Recordemos que la fórmula D'Hondt, además de ser la aplicable a las elecciones para el Congreso, lo es también en las elecciones municipales (artículo 180 LOREG), autonómicas (artículo 152,1 LOREG) y en las correspondientes al Parlamento europeo (artículo 216 LOREG).

A la fórmula D'Hondt se le ha reprochado, muy frecuentemente, no sólo en informaciones periodísticas, lo que sin dejar de ser serio no sería de extrema gravedad, sino también en multitud de Manuales al uso, ser la culpable del muy limitado funcionamiento real de la proporcionalidad en el sistema electoral del Congreso. En suma, se estaría afirmando que la ley D'Hondt es una fórmula de proporcionalidad escasa, al estar severamente corregida. En lo antedicho hay dos afirmaciones que conviene distinguir y analizar por separado. Ambas son empíricas y no normativas; por tanto, susceptibles de una fácil comprobación.

En concreto, la ley D'Hondt es una fórmula de muy notable proporcionalidad que, en las grandes circunscripciones, con más de 30 escaños -como Madrid y Barcelona-, se aproxima seriamente a la pureza matemática, hasta el punto de hacer operativa la barrera del 3%. Y en aquellas circunscripciones en las que funciona con proporcionalidad limitada, porque se reparten muy pocos escaños, sus efectos de premio y castigo son aleatorios, imprevisibles a priori y políticamente neutrales. Puede castigar o premiar a las minorías o a la mayoría, y ello depende de un factor tan inaprensible a priori como la estructura global del voto, resultante en cada elección y en cada circunscripción.

La circunscripción electoral

En el sistema español, fundamentalmente en el del Congreso, es el elemento de mayor relevancia y el que condiciona con más intensidad su funcionamiento.

Pero quizás convenga plantearse por qué se decidió que la circunscripción electoral, tanto para el Congreso como para el Senado, fuera la provincia. La decisión, una vez más la inercia, proviene de la Ley para la Reforma Política y la Constitución (artículos 68 y 69) se limita a reiterarla y a bendecirla.

No hay que olvidar que, previamente, se había optado por circunscripciones plurinominales: en el Senado al configurarse como Cámara de representación territorial que excluye, por hipótesis, los distritos uninominales diseñados desde el exclusivo criterio de la agrupación de individuos. En el Congreso, como consecuencia de la opción por el principio de representación proporcional.

Tomadas estas decisiones, hay que reconocer que, fuera de la provincia, no existía ninguna otra opción realista. Es decir, ninguna realidad geográfica que estuviera consolidada, con fronteras definidas y que no fuera susceptible de manipulación arbitraria. Fue una cuestión totalmente indiscutida; se puede decir que se daba por hecho, hasta el punto de que, ni en el anteproyecto del Presidente de Las Cortes, ni en el proyecto del Gobierno, se hace explícita la decisión, pero no por la existencia de dudas, sino más bien por una conciencia de obviedad.

Geográfica y políticamente incuestionable, con casi 150 años de existencia, desde el decreto de Javier de Burgos, era la realidad provincial.

Centrados en el Congreso, esta opción por la provincia, como circunscripción electoral, ha resultado decisiva para el funcionamiento del sistema, por las siguientes razones:

  • En primer lugar, una Cámara de escaso tamaño: 350 diputados.

  • En segundo lugar, un número elevado de circunscripciones -50 provincias más Ceuta y Melilla- para repartir esos 350 escaños.

  • En tercer lugar, el predominio de provincias poco pobladas que provoca el que la inmensa mayoría de éstas tengan un número muy exiguo de escaños, dificultando y corrigiendo severamente el funcionamiento de la proporcionalidad; no olvidemos que los escaños que corresponden a cada provincia lo son en proporción a la población que tengan.

Conviene recordar, a efectos de entender lo dicho anteriormente, los escaños que corresponden a las provincias españolas, a partir del año 2000.

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