09. Los sistemas electorales (IV). Valoración crítica

Parámetros de enjuiciamiento

Se trata básicamente de un criterio técnico que huye, por tanto, en principio, de la valoración política. Pero esta huida, en alguna medida, es aparente y obliga a explicar el criterio técnico.

Este criterio técnico, para nosotros, es el de la funcionalidad, entendiendo por tal estabilidad y eficacia del sistema:

  • Estabilidad y eficacia de las reglas electorales para el óptimo cumplimiento de su función, la representativa y la gubernativa.

  • Eficacia de las reglas electorales para consolidar un sólido sistema de partidos.

  • Eficacia para que el sistema de partidos facilite la estabilidad gubernamental.

Como es obvio, este criterio técnico de funcionalidad dista de estar exento de una fuerte carga de valoración política que, ni debemos, ni pretendemos ocultar. a) Supone una superior estima de la democracia de oposición o alternancia, de corte anglosajón, en la que el elector, con independencia del significado jurídico de su voto, está emitiendo una manifestación de voluntad sobre quién debe gobernar: qué partido, con qué líder y con qué programa.

Y una menor estima de la llamada democracia consociativa o de pactos, en la que la formación de los gobiernos, por mucho que se respete un amplísimo pluralismo teórico, escapa de forma sustancial a la voluntad y a la decisión del elector.

El sistema electoral del Senado

Los efectos que el sistema electoral produce sobre la composición del Senado, son tan claros como parcialmente irrelevantes por la muy disminuida significación política que tiene esta Cámara en la vida del Estado. Es, probablemente, esta debilidad, la que hace que el debate resulte escaso en extensión y en hondura y que los críticos guarden sus fuerzas para causas más sustanciosas. De hecho, el sistema electoral del Senado, mayoritario limitado, conduce en España a un bipartidismo cuasi perfecto y a una mayoría absoluta cuasi inevitable. Las razones son las siguientes refrriéndonos, claro está, al elemento electivo de dicha Cámara, puesto que de Derecho Electoral hablamos: cuatro Senadores por provincia peninsular, tres por las Islas mayores, uno por las menores, uno por Ceuta y otro por Melilla; en total, 208 representantes.

La naturaleza territorial de la representación, elimina del análisis el elemento demográfico.

La opción por la circunscripción provincial, con igualdad de representación, con las excepciones señaladas, provoca que la mayoría de los representantes se produzcan en circunscripciones en las que prevalecen los factores de integración nacional. Es decir, en las que los partidos hegemónicos lo son de ámbito estatal, repartiéndose normalmente en un 3 a 1 en la totalidad de la representación.

Las circunscripciones en las que son hegemónicos partidos nacionalistas, básicamente Vizcaya y Guipúzcoa; Lérida y Gerona, no siempre; reparten, por todo lo antedicho, un número insignificante de escaños, incapaz de hacer quebrar la tendencia del sistema hacia el bipartidismo.

En conclusión, la fórmula electoral mayoritaria que preside las elecciones al Senado actúa, como se ha dicho, como factor de aceleración de las variables concurrentes y tales variables son, en este caso, de carácter integrador, facilitando la distribución de los escaños entre los dos grandes partidos de ámbito estatal y facilitando las mayorías absolutas, por la sobrerrepresentación o beneficio que provoca el 3 al, a favor del partido ganador; recordemos que el sistema establecido, de mayoría limitada, hace que el 75% de los escaños correspondan al partido ganador y el 25% al segundo en votos: de cuatro escaños, tres para la mayoría y uno para la minoría.

El sistema electoral del Congreso

Consideraciones previas sobre la operatividad de la fórmula proporcional

Respecto al Congreso, lo primero que hay que decir es que no hay un sistema electoral homogéneo, sino que éste es fruto de la acción combinada de una multiplicidad de subsistemas, que son los que determinan el resultado final.

Los subsistemas a los que nos referiremos a continuación, son consecuencia de las siguientes causas:

  • La operatividad de una fórmula electoral, en principio notablemente democrática, en un contexto fundamentalmente hostil, como es el tamaño de las circunscripciones que, a su vez, deriva, como ya se ha dicho, de la combinación de dos elementos: el escaso tamaño de la Cámara y la opción por la circunscripción provincial: nada menos que 52 circunscripciones, incluidas Ceuta y Melilla, para 350 escaños.

  • Si además tenemos en cuenta que, dadas las enormes diferencias demográficas de las provincias españolas, unas pocas -fundamentalmente Madrid y Barcelona, a la que se pueden añadir Valencia y Sevilla- distribuyen por sí solas bastante más de una cuarta parte de la Cámara, se acabará de comprender el por qué de una multiplicidad de pequeñas circunscripciones en las que el despliegue de la proporcionalidad es progresivamente exiguo, hasta impedir la presencia efectiva de más de dos partidos.

En definitiva, lo que determina la operatividad del despliegue proporcionalista de la Ley D'Hondt, es el coste del escaño; es decir, el porcentaje de votos necesarios para obtener representación y tal coste lo hemos vinculado a tres factores.

  1. El primero, casi decisivo y, en cualquier caso, abrumadoramente condicionante, es el número de escaños de las circunscripciones.

  2. El segundo, coyuntural y, por lo mismo, coyunturalmente resuelto en estos momentos a favor del encarecimiento del escaño, es el nivel de integración o desmembración de los partidos en la división clásica de izquierda-derecha.

  3. El tercero, estructural o con tendencias fuertemente estructurales, es la existencia o inexistencia de otras variables, de opción ideológica, que se superpongan a la dialéctica derecha-izquierda. Estas variables pueden ser religiosas, profesionales, corporativas etc; en España son, esencialmente, variables nacionalistas y regionalistas.

Los subsistemas electorales

Los cinco subsistemas señalados, son los siguientes:

  1. Primer subsistema, que incluye a las circunscripciones que siempre han tenido más de 30 escaños: Madrid y Barcelona, entre 31 y 34. En él la proporcionalidad opera de forma tan intensa y con tan notable pureza que puede, incluso, llegar a hacer prácticamente operativa la barrera electoral del 3%, En ambas provincias, sin duda, los partidos minoritarios de ámbito estatal o territorial, no sólo no son significativamente castigados sino que, aleatoriamente, pueden incluso obtener una sobrerrepresentación en la medida, imprevisible a priori, en que obtengan el último escaño; es decir, que se reclame para acceder a la representación el menor de todos los porcentajes.

  2. El segundo subsistema lo situamos entre 12 y 16 escaños, correspondiendo a las provincias de Valencia y Sevilla. Aquí aún funciona la proporcionalidad con intensidad muy notable aunque es cierto que la barrera electoral resulta ya inoperante y que por debajo del 5% de los votos la posibilidad de obtener un escaño resulta nula. Estas circunscripciones aún no castigan a los partidos minoritarios con cierta implantación en el ámbito estatal, de hecho han sido un vivero permanente para el Partido Comunista e Izquierda Unida, a añadir a los de Madrid y Barcelona.

  3. El tercer subsistema corresponde a circunscripciones que van de los 8 a los 11 escaños: Alicante, Asturias, Málaga, Vizcaya, Cádiz, La Coruña, Murcia, Pontevedra y Zaragoza. En ellas la proporcionalidad aún funciona, aunque con límites crecientes, pues todavía puede obtenerse escaño con el 8% de los votos, por tanto las minorías pueden mantenerse. Éste es un tercer, aunque menor, vivero de votos para el Partido ComunistaJIzquierda Unida en aquellas provincias en las que supera la media nacional de representación: Asturias, siempre; Málaga, Vizcaya y Alicante, en alguna ocasión; Cádiz, Murcia y Zaragoza excepcionalmente.

  4. Un cuarto subsistema estaría compuesto por las circunscripciones de 7 y 6 escaños: Badajoz, Baleares, Córdoba, Granada, Guipúzcoa, Jaén, Las Palmas, Tenerife y Tarragona. En ellas el funcionamiento de la proporcionalidad comienza a ser muy escaso, salvo que haya un acusado pluralismo y una gran dispersión del voto:

    1. Partidos nacionalistas o regionalistas que, sin ser mayoritarios, tengan un porcentaje de votos superior al 15%, caso de Guipúzcoa, Santa Cruz de Tenerife, Las Palmas y Tarragona.

    2. Algún partido minoritario, de ámbito estatal que, por razones de liderazgo, concentre el voto con intensidad en una determinada circunscripción, caso de Izquierda Unida, en Córdoba.

  5. El quinto y último subsistema, es el compuesto por las circunscripciones que tienen cinco, cuatro y tres escaños: Almería y Huelva; Lugo y Orense; Toledo; Ciudad Real, Cuenca, Guadalajara y Albacete; León, Zamora, Salamanca, Burgos, Soria, Segovia, Ávila, Valladolid y Palencia; Huesca y Temel; Lérida, Tarragona y Gerona; Navarra, Álava, La Rioja, Cáceres, Cantabria, Castellón. Se trata de 32 circunscripciones, que reparten un total de 133 escaños y los dos de Ceuta y Melilla; es decir, más de un tercio de la Cámara.

Aquí la proporcionalidad no funciona en absoluto. El coste del escaño es carísimo y las minorías, aún considerables, carecen de posibilidades reales. Es evidente que en este último subsistema es en donde se generan las enormes dosis de sobrerrepresentación o beneficio de los grandes partidos y el severo castigo a las minorías. Sin este quinto subsistema, el sistema de partidos español resultaría absolutamente distinto; es decir, el sistema proporcional sin la severa corrección del tipo de circunscripciones existentes, conduciría en un país como España, con fuertes tendencias disgregadoras o localistas, a una Cámara abigarrada, de difícil ordenación, que dificultaría la estabilidad gubernamental y que, en cualquier caso, provocaría una distribución del poder sustancialmente ajeno a la explícita voluntad del electorado.

Criterios deducidos de los subsistemas

La fórmula proporcional pura podría poner en peligro la existencia una Cámara articulada y de un sistema de partidos que, sin llegar al bipartidismo perfecto, pudiera hacer posible la democracia de oposición.

Pero, en la práctica, en la mayoría de las circunscripciones -salvo las correspondientes a los dos primeros subsistemas y, en alguna medida, al tercerohacen imposible un funcionamiento significativo de la proporcionalidad, con una clara tendencia a un funcionamiento como sistema mayoritario.

Sucede, además, que en la inmensa mayoría de estas circunscripciones no existen tendencias hegemónicas, ni nacionalistas ni regionalistas, de forma que el funcionamiento del sistema, como cuasi mayoritario, favorece a los partidos de ámbito estatal e induce claramente hacia el bipartidismo.

Igualmente, en los territorios en los que existen partidos nacionalistas, permanente o temporalmente hegemónico s, el sistema tiende a funcionar como proporcional, de suerte que no castiga a nadie, ni a los partidos nacionalistas ni a los partidos estatalistas.

Sucede además que en las circunscripciones de tipo medio, como Vizcaya y Guipúzcoa, al relativo abaratamiento del coste del escaño, derivado de un cierto tamaño de la circunscripción, se le añade el factor estructural -superposición de la dialéctica nacionalista-españolista a la de izquierda-derecha- e incluso, el factor coyuntural -la crisis en el seno del nacionalismo, la desmembración partidaria Partido Nacionalista Vasco / Eusko AIkartasuna- e incluso la superposición de la dialéctica violentos-no violentos, dentro del nacionalismo.

Incluso, las pequeñas circunscripciones de hegemonía nacionalista -Gerona y Lérida, casi siempre; Tarragona, algunas veces; Álava, casi nunca- además de distribuir muy pocos escaños, que no impiden la consolidación de un bipartidismo imperfecto, el factor estructural aludido -superposición de la dialéctica nacionalistas/éspañolistas- provoca que, pese al escaso tamaño de las circunscripciones, la proporcionalidad -que impide una dura hegemonía nacionalista- es notablemente más intensa que en circunscripciones de similar tamaño que, ante la inexistencia de hegemonías nacionalistas o regionalistas, tiendan claramente al bipartidismo.

Y, por último, en las grandes circunscripciones en las que el sistema tiende a funcionar como proporcional puro -Madrid o Barcelona- o que permiten un digno funcionamiento de la proporcionalidad -Valencia, Sevilla, Málaga, Alicante, Murcia, Cádiz, Asturias, La Coruña- el tamaño de las circunscripciones deja espacio para minorías estatales -singularmente el Partido Comunista, antes, e Izquierda Unida, ahora- o regionales -Coalición Canaria, Bloque Nacionalista Gallego, Partido Andalucista, Unidad Alavesa, Unidad Valenciana, Partido Aragonés Regionalista, Chunta Aragonesista etc.-.

De todo lo antedicho, quizás se pueda retener que el factor que con más intensidad incita al bipartidismo es la existencia del último subsistema; es decir, de las circunscripciones que distribuyen entre tres y cinco escaños.

Pero hay un último factor que merece explicación y es el por qué el sistema tiene una clara tendencia a la formación de mayorías absolutas, las más de las veces (PSOE en 1982, 1986, 1989; PP en 2000), o, las menos, minorías muy mayoritarias, muy sólidas y con una gran capacidad de maniobra (UCD en 1977 y 1979; PSOE en 1993 y PP en 1996). Esto debe explicarse una vez más, de forma importante aunque no exclusiva, por el funcionamiento del último subsistema. Veamos. En este quinto subsistema, se concentran todos los escaños a favor de los grandes partidos. Si esta distribución fuera homogénea, sin prima o sobrerrepresentación entre ellos, el resultado sería una gran aproximación entre los dos grandes partidos estatales y un inevitable alejamiento de la mayoría absoluta, dado lo imperfecto del bipartidismo, la presencia nacionalista o regionalista y la presencia de Izquierda Unida en las grandes circunscripciones.

Lo decisivo es un hecho aparentemente banal: que la mayoría de estas circunscripciones tienen una representación impar -o tres o cinco escaños- que es lo que dispara la sobreprima del partido ganador.

Conclusión

Cuando se diseñó el sistema electoral para el Congreso de los Diputados -Ley para la Reforma Política- existían dos grandes preocupaciones: evitar una fragmentación de la representación que condujese a la ingobernabilidad del Estado y evitar una potenciación o marginación excesiva de partidos de cuya integración dependía, en notable medida, la solución del problema territorial del Estado.

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