12. El Parlamento. El sistema parlamentario de gobierno (III)

Partidos políticos y gobierno parlamentario

La formulación de GARCÍA-PELAYO es que el derecho no es la pura norma sino la "síntesis de la tensión entre la norma y la realidad con que se enfrenta». Tal frase, no deja de ser equívoca si con ella se postula una confrontación entre normatividad y normalidad:

  • Los hechos y las realidades políticas que se contraponen a la ordenación normativa, no la complementan sino que la destruyen, con lo que carecen de todo interés para el jurista.

  • La norma sea una apertura de posibilidades que, al operar en contextos distintos se manifieste de modos distintos, todos ellos absolutamente lícitos.

  • El funcionamiento real de la Constitución -aún siendo una Constitución normativa, con todo lo que ello implica de vigencia y eficacia- se vea alterado, sin merma de la estricta normatividad ni destrucción de la ordenación formal, por la incidencia de las diversas variables que concurren en la realidad política llamada a ser jurídicamente ordenada.

  • Desde esta premisa, la variable política más significativa para explicar la forma de gobierno parlamentario es el sistema de partidos que les subyace.

  • Contraponer el funcionamiento del gobierno parlamentario bajo una forma bipartidista --el modelo del Reino Unido- y su funcionamiento bajo una estructura multipartidista, de los que hay numerosos modelos.

El modelo parlamentario bipartidista

Desde el siglo XVIII, enfrentamientos electorales entre dos grandes partidos: - Sistema electoral. Tradición histórica. Cultura política. Sociedad políticamente integrada.-Mayorías absolutas en la Cámara de los Comunes.

El hecho del bipartidismo es de explicación compleja, aunque suela simplificarse imputándosela al sistema electoral mayoritario simple, con circunscripciones uninominales, El sistema mayoritario reduce al máximo la complejidad pero lo hace circunscripción a circunscripción, y para que esa reducción sea simétrica en la totalidad del Estado, se precisa una fuerte integración política y una clara homogeneidad entre las circunscripciones. Consecuencia de este enfrentamiento entre dos partidos, es la obtención habitual del partido ganador -en escaños y aunque, normalmente, también en votos, no siempre ni necesariamente- de una más o menos cómoda mayoría absoluta en la Cámara de los Comunes. Este hecho ha producido históricamente una serie de efectos del máximo interés en relación a los siguientes datos: eficacia y estabilidad del gobierno; transparencia del debate gobierno-oposición y consecuencias políticas del parlamentarismo de alternancia.

Eficacia del gobierno

Gobiernos homogéneos o de partido. Alta capacidad de gestión. Eficacia.

Lo habitual, con escasas excepciones es, la formación de gobiernos homogéneos, de partido, en los que el Primer Ministro suele ser, al mismo tiempo, el líder del partido y de la mayoría parlamentaria que lo sustenta.

Como consecuencia de lo anterior, suele tratarse de Gobiernos con una alta capacidad de gestión. Son Gobiernos que tienen garantizado, en términos generales, no sólo la confianza del Parlamento sino el necesario apoyo legislativo y presupuestario para desarrollar las políticas legitimadas por la victoria electoral.

Estabilidad del gobierno

Cumplimiento del mandato. Crisis fruto de conflictos internos en el partido del Gobierno. Escasísimo uso de la moción de censura. Son Gobiernos dotados de una gran estabilidad, que suelen agotar la legislatura -cinco años- Las crisis no pueden ser provocadas por la oposición, que no tiene los votos necesarios, luego rara vez se solventarán mediante la retirada de la confianza parlamentaria. Otra de las conclusiones, en la misma línea de estabilidad, es el escasísimo uso de la moción de censura, que tiende a desaparecer de la práctica parlamentaria. La oposición es consciente de la función que le compete, así como de la imposibilidad material de derribar al Gobierno en condiciones normales y es también consciente del coste político que tendría el uso de la institución como mero instrumento electoralista de desgaste del Gobierno.

Transparencia del debate gobierno-oposición

Conocimiento del papel a desempeñar. Transformación política del Gobierno en órgano directivo del Parlamento. Oposición como alternativa en las siguientes elecciones.

La dialéctica gobierno-oposición se hace transparente ya que cada uno sabe cuál es su papel: el del Gobierno, gobernar; el de la Oposición construir una alternativa política, a partir de la crítica al Gobierno, que le permita un eventual éxito en el siguiente proceso electoral.

Consecuencias políticas de la democracia de alternancia

Este sistema, que conduce a la denominada democracia de alternancia u oposición, produce aún otros efectos.

En primer lugar, clarifica la oferta electoral. El elector sabe, quién va a ser el Primer Ministro -el líder del partido ganador- y cuál es el programa que se compromete políticamente a ejecutar. Por el contrario, en las democracias consociativas, no es infrecuente que el elector ignore liderazgo y programa.

En segundo lugar, facilita la circulación de elites políticas, al propiciar la desaparición periódica de una clase política, que ha perdido las elecciones, eludiendo el riesgo de enquistamiento y patrimonialización del Estado por una estructura inamovible.

El modelo parlamentario multipartidista

El sistema parlamentario de gobierno, de estructura multipartidista, tiene numerosos ejemplos, caracterizados por la inestabilidad gubernamental:

  • Francia bajo la III y IV República.

  • España durante la Restauración y, en las postrimerías del siglo XIX y comienzos del XX.

  • Italia hasta nuestros días, fue en gran medida, el multipartidismo, el que generó la crisis del parlamentarismo monista clásico, en el período de entreguerras.

En la década de los noventa del pasado siglo, se produce la radical desintegración de este sistema partidario, como consecuencia de dos acontecimientos: de un lado, la caída del «Muro de Berlín»; de otro, los fenómenos de corrupción y la operación judicial «Manos limpias». La recomposición del sistema de partidos, desde el año 1993, ni está definida, ni es clara, ni es estable. En la etapa propuesta, el electorado italiano distribuye sus votos entre una multiplicidad de pequeños y medianos partidos, sin que ninguno de ellos obtuviese la mayoría absoluta en ningún momento y, ni siquiera, se aproximase a la misma.

Sin duda, el sistema electoral proporcional tiene bastante que ver con el fenómeno indicado, pero sería una burda simplificación reducir el efecto a esta única cusa; de hecho, la última modificación del sistema electoral, incorporando determinados elementos del principio mayoritario, no parece haber resuelto el problema.

Este sistema obligó a la formación de complejos gobiernos de coalición, siempre a partir de la hegemonía de la Democracia Cristiana.

Los efectos de esta situación, en cuanto a la eficacia, estabilidad y transparencia, son los siguientes.

Escasa capacidad de gestión

El acuerdo con cada uno de los partidos implicaba una onerosa costura en el programa electoral del hegemónico. La tendencia natural de estas transacciones, en la medida en que están obligadas a la búsqueda del mínimo común divisor, es hacia un programa débil y hacia la elusión de soluciones a los grandes problemas políticos, económicos y sociales.

Profunda inestabilidad

Estos Gobiernos, fueron siempre profundamente inestables, al ser fruto de difícil elaboración y, por ello, de difícil gestión y mantenimiento.

Tienen tendencia a la inestabilidad, como consecuencia directa de la complejidad de las coaliciones resultantes y de los conflictos internos de intereses entre los miembros integrantes de las mismas -no siempre, pero con frecuencia, intereses electorales-

El sistema propició grandes períodos de interinidad gubernamental.

Ausencia de transparencia en el debate gobierno oposición

En el modelo bipartidista o de democracia de alternancia del Reino Unido, el Gobierno tiende a transformarse en órgano directivo de las Cámaras, aunque sólo sea desde un punto de vista político, manteniendo exquisitamente la diferenciación jurídica. Esta situación se invierte en el modelo multipartidista.

Una de las consecuencias más obvias de la «partidocracia», es una disociación entre poder y responsabilidad que, el principio democrático, reclama en directa interdependencia. En este caso, quien decide directamente -las oligarquías de los partidos- sólo responde, en el mejor de los casos, indirectamente; y quien responde -el Gobierno y los parlamentarios- no deciden.

Consecuencias políticas de la democracia consociativa

Este tipo de democracia de pactos o consociativa, produce disfunciones desconocidas en la democracia de alternancia u oposición.

En primer lugar, la decisión del electorado se limita a serlo sobre los parlamentarios y el partido de su preferencia.

En segundo lugar, introduce en la vida política una notable dosis de opacidad y de maniobrerismo políticamente desestabilizador.

En tercer lugar, este sistema genera grandes dificultades para el afianzamiento del liderazgo que debe descansar en la sólida posición del Presidente del Gobierno o Primer Ministro.

Por último y no la de menor importancia, es que el sistema dificulta la circulación de las elites y abre una permanente tentación al enquistamiento de una misma clase política y a la ocupación patrimonial del Estado. Sería injusto, no obstante, atribuir esta particularidad del modelo italiano exclusivamente al multipartidismo. La explicación debe complementarse a partir de la peculiar estructura del sistema de partidos italiano y de las imposiciones, expresas o tácitas, de la guerra fría. En efecto, los dos partidos hegemónicos en Italia, durante esos años, fueron la Democracia Cristiana y el Partido Comunista; ellos eran los únicos en torno a los cuales podrían configurarse coaliciones capaces de sustentar un gobierno de mayoría.

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