13. El Parlamento. El sistema parlamentario de gobierno (IV)

La crisis del parlamentarismo monista clásico

La variable política decisiva que explica, en gran medida, el diferente funcionamiento del parlamentarismo maoista clásico, en Inglaterra y en el Continente europeo, es el sistema de partidos. La tendencia degenerativa del parlamentarismo hacia el asambleismo, va a originar la crisis de este sistema de gobierno, su sustitución por sistemas autoritarios, en el período de entreguerras y la posterior vuelta, tras la segunda guerra mundial, a un parlamentarismo racionalizado, rodeado de numerosas cautelas, para evitar la inestabilidad gubernamental.

Los mecanismos de control político del Gobierno, en manos de un Parlamento que se considera a sí mismo soberano y superior a la Constitución, unido a la existencia de numerosos partidos políticos poco estructurados y de un proceso electoral marcado por la corrupción, van a generar durante el primer tercio del siglo XX una gran inestabilidad política. Se hace patente el dominio de un Parlamento muy eficaz a la hora de derribar al Gobierno. Ello conducirá a una crisis del parlamentarismo, identificándose este sistema político con la inestabilidad gubernamental y el excesivo protagonismo del Parlamento. Crisis que generará, en numerosos países europeos, en el período de entreguerras, un fervor por los sistemas autoritarios y antipartidistas.

En el parlamentarismo del siglo XIX las tendencias asamblearias, provocadas por elmultipartidismo, no eran especialmente graves por dos razones.

  1. Porque nos encontramos ante un parlamentarismo dualista.

  2. Porque en el liberalismo del siglo XIX, que reclama un Estado esencialmente legislador y no gestor, la inestabilidad y aún la ineficiencia de los gobiernos es, hasta cierto punto, una cuestión menor.

La corrosión llega cuando, como consecuencia de la industrialización, la organización de la clase obrera y la aparición de los partidos de masas y, en definitiva, la crisis del liberalismo, la sociedad reclama un Estado gestor.

Cuando llega este momento, la deriva asamblearia del parlamentarismo, se hace insoportable. El parlamentarismo como forma de gobierno, funcionando con máxima ineficacia, propiciando gobiernos débiles y crónicamente inestables, facilitó en extremo, el desprestigio del sistema.

Tras la segunda guerra mundial, las Constituciones europeas recuperan el sistema parlamentario, pero estableciendo mecanismos tendentes a dificultar la posibilidad del Parlamento de derribar arbjtrariamente al Gobierno. Para ello se somete la moción de censura a numerosas formalidades disuasorias, a fin de fortalecer al Ejecutivo. A esta corriente se acogerá la Constitución española de 1978.

La "racionalización" del parlamentarismo

Se llama, «racionalización» a ese proceso de adaptación, consciente y racional, de una realidad empírica -la propia de Inglaterra- a las necesidades de una realidad política distinta -el Continente europeo-, presidida fundamentalmente por la fragmentación partidaria de las Cámaras y la dificultad, cuando no imposibilidad, de establecer un funcionamiento como democracia de alternancia u oposición.

El modelo de Francia

Francia vive la deriva asamblearia, con notable intensidad, en la III y IV República, en que se suceden continuas crisis ministeriales ya que, el excesivo protagonismo de la Asamblea y la debilidad del Gobierno favorecen el derrocamiento de éste siendo aquélla, sin embargo, incapaz de encontrar una alternativa viable al derrocado.

Así, en la IV República (1946-1958), en un período de doce años existieron veinte gobiernos.

Esta situación conlleva los defectos señalados de inestabilidad e ineficacia, ruptura del equilibrio de poderes y deriva notable hacia el asambleismo.

Las competencias del Presidente de la República, de personal ejercicio, son las siguientes:

  • Como atribuciones ordinarias:

    • Preside el Consejo de Ministros

    • Nombra y cesa al Primer Ministro y a los ministros.

    • Se comunica con las Cámaras a través de mensajes.

    • Disuelve la Asamblea Nacional

    • Convoca referéndum.

    • Nombra a tres, de los nueve miembros designados del Consejo Constitucional, así como a su Presidente.

  • Como atribuciones extraordinarias:

    • Declara el estado excepcional, tomando todas las medidas que tales circunstancias requieran.

Pese a estas competencias, fuera de lo común en un Jefe de Estado parlamentario, DE GAULLE era perfectamente consciente de que el verdadero poder no descansa tanto en las atribuciones competenciales, como en la legitimidad política que permite ejercerlas con la máxima intensidad. Por ello, desde el primer momento, pretendió una Presidencia directamente legitimada por el pueblo, mediante elección. En los años posteriores a la aprobación de la Constitución de 1958, el General insistió en su idea, con un proyecto de reforma de la elección presidencial por sufragio universal directo, mediante un sistema mayoritario a dos vueltas, encontrándose siempre con la hostilidad de la mayoría parlamentaria.

Al final, como es sabido, optó por una vía inconstitucional: un referéndum, ilegal en principio al no estar previsto para la reforma de la Constitución. La propuesta fue aprobada por una abrumadora mayoría, cuya voluntad ha de interpretarse como un ejercicio extralegal del poder constituyente, impecablemente democrático desde el punto de vista de la legitimidad y que incorpora una nueva legalidad.

B. JEANNEAU considera que esta reforma fue posible por varias razones:

  • El aumento de prestigio en la opinión pública del Presidente DE GAULLE.

  • El estado de ánimo suscitado entre los ciudadanos por un fallido atentado de la DAS contra el Presidente de la República.

  • La idea existente entre la población de que tal reforma era una conquista del sufragio universal.

Esta situación da lugar a una forma de gobierno, extraña, que la mayoría de nuestra doctrina califica como «semipresidencialista». En el seno de la ordenación normativa, sin necesidad de destruirla, caben posibilidades diferentes de comportamiento, todas ellas lícitas y legítimas. Hay distinguir entre el diseño jurídico formal y el funcionamiento real del sistema.

Funcionamiento real del sistema Presidentes de la V República: Charles De Gaulle. Dos mandatos. George Pompidou, único mandato. Valeri Giscard D,Estaing. Único mandato. Francois Mitterrand. Dos mandatos. lacques Chirac. Dos mandatos.

Ya se ha dicho que todo dualismo tiende a resolverse, a más largo o corto plazo, en monismo.

Identidad entre ambas instituciones: la misma mayoría domina el Parlamento y apoya al Presidente de la República. Si la mayoría que eligió al Presidente de la República coincide con la mayoría dominante en el Parlamento, la preeminencia que adquiere el Jefe del Estado elegido directamente por el pueblo es tal, que prima la confianza que otorga al Gobierno frente a la de la Asamblea Nacional; ésta, dominada por el partido o coalición de partidos que apoya al Presidente, respaldará al Gobierno que éste nombre.

Ésta ha sido la situación política habitual en la V República: durante las Presidencias de De Gaulle, Pompidou, Giscard D'Estaing, parte del primer mandato de Mitterrand, los dos primeros años del primer mandato de Chirac y durante el segundo, que está transcurriendo. El Presidente se convierte en un «Monarca republicano», según la afortunada frase de DuvERGER.

Ausencia de identidad entre la mayoría presidencial y la parlamentaria Si la mayoría parlamentaria se opone a la presidencial, prima la confianza de la Asamblea Nacional. En este supuesto el Presidente de la República ni controla ni dirige al Parlamento, porque la mayoría que domina la Cámara le es hostil.

La importancia de las atribuciones presidenciales no necesitadas de refrendo, disminuye notablemente, desapareciendo la libertad presidencial en el nombramiento del Primer Ministro; éste dirige efectivamente la política y precisa esencialmente la confianza de la asamblea, situando al Presidente de la República en la posición clásica de Jefe de Estado parlamentario, representante de la nación y garante de su unidad y permanencia. Las cautelas establecidas por la Constitución en la regulación de los poderes propios del Presidente, irrelevantes en el caso de mayorías concordantes, adquieren en la situación que contemplamos el valor de auténticas barreras para el deseo del Jefe del Estado.

Una última situación política es la que equilibra las dos confianzas que necesita el Gobierno; para ello es preciso que el Presidente de la República tenga en la Asamblea Nacional una mayoría minoritaria, necesitada de votos para lograr la mayoría absoluta y alejar el peligro de la moción de censura. En consecuencia, en el nombramiento del primer Ministro sólo disminuye su libertad de elección. Podrá nombrar a alguien de su partido, pero aceptado por la oposición.

En conclusión, puede decirse que si bien la Constitución diseña un parlamentarismo de doble confianza, las variables políticas han permitido distintos equilibrios de poderes:

  • Supremacía de la confianza presidencial frente a la parlamentaria, en el caso de mayorías acordes.

  • Supremacía de la confianza parlamentaria, en el caso de mayoóas contrapuestas.

  • Equilibrio entre ambas confianzas, con necesidad de consensuar una y otra parte, en el caso de mayorías minoritarias.

Es decir, el dualismo se transforma en monismo para que se produzca la unidad de decisión del Estado y pueda funcionar el sistema político.

De todas estas pruebas ha salido vigorizada la Constitución francesa, tan denostada en el momento de su aprobación, en el que sólo sus partidarios la valoraron como instrumento útil de convivencia política. Por el contrario, la V República ha logrado superar las pruebas más dispares y constituir uno de los sistemas políticos más longevos de Francia.

El modelo de Alemania y España

El segundo modelo de racionalización parlamentaria es creado por Alemania, en la Ley Fundamental de Bonn de 1949 y seguido por España, en la Constitución de 1978.

La racionalización se lleva a cabo mediante diversas técnicas que, singularmente consideradas, no ponen de relieve una transformación notable, pero sí lo suponen valoradas en su conjunto.

Se busca estabilizar el Gobierno mediante una legitimación inicial, ajena a la tradición del parlamentarismo monista clásico, que se concreta en España en el debate y votación de investidura al comienzo de cada legislatura. Ello supone un compromiso político de la mayoría parlamentaria que implica ya una notable responsabilidad. Es evidente que la mayoría parlamentaria puede cambiar de criterio, pero ello conlleva sus riesgos y potenciales costes políticos, lo que en el fondo favorece un incremento del sentido de responsabilidad de los parlamentarios.

Se busca fortalecer el liderazgo del Presidente del Gobierno, su capacidad de decisión y de coordinación. Esta necesidad sólo se entiende desde una perspectiva histórica; es decir, desde la debilidad del Presidente del Gobierno, tanto en Gobiernos en minoría apoyados por pactos de legislatura o, incluso día a día con acuerdos puntuales, como en Gobiernos de coalición, en los que el liderazgo presidencial disminuiría en proporción a su dependencia de los coaligados.

En este intento de fortalecimiento del liderazgo, la primera medida es la legitimación personal de la figura del Presidente del Gobierno en la votación de investidura, cuando aún no existe el Gobierno que nacerá, posteriormente, de la voluntad del Presidente.

A este fortalecimiento del liderazgo, por razones de legitimidad política, se añade la atribución de competencias al Presidente que, en el parlamentarismo clásico, se atribuían al Gobierno como colegio. En España, entre estas competencias destacan las siguientes:

La interposición del voto de confianza, aún necesitada de un trámite de deliberación, preceptivo pero no vinculante, del Consejo de Ministros, es competencia personal del Presidente del Gobierno.

La disolución del Parlamento no es tampoco competencia del Gobierno, sino del Presidente.

Artículo l1S CE «El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso, del senado o de las Cortes Generales...» c.3) Y, sin ánimo exhaustivo, la competencia para presentar recursos de inconstitucionalidad contra las leyes.

Se busca, igualmente, el fortalecimiento de la posición del Gobierno en sus relaciones con el Parlamento, lo que ha conducido a numerosas modificaciones en la vida parlamentaria, entre las cuales enumeraremos las siguientes.

Una cierta participación del Gobierno en el establecimiento del trabajo de las Cámaras parlamentarias y, en general, en la actividad de control, que le permiten no quedar sujeto a un calendario político dirigido desde minorías o, incluso, individualidades parlamentarias.

Una primacía en el tratamiento procesal de los proyectos de ley sobre el de las proposiciones de ley. Aquellos, una vez presentados en la Cámara, desencadenan automáticarnente el procedimiento legislativo; éstas, por el contrario, requieren de un trámite previo de toma en consideración.

El blindaje de la ley de presupuestos -artículo 134 CE, que es el instrumento básico de ejecución de cualquier programa de gobierno, impidiendo que la oposición altere las decisiones presupuestarias mediante proposiciones de ley o enmiendas que impliquen disminución de los ingresos o incremento de los gastos, a cuya tramitación el Gobierno puede oponerse.

Modificación del tratamiento de la moción de censura, permaneciendo la regulación tradicional para la cuestión de confianza.

Artículo 112 CE «...la confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados» · Para la moción de censura, sin embargo, varía el tratamiento tradicional.

Artículo 113.1 CE «El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura» Artículo 113.2 CE.»... habrá de ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados...». Es decir, 35 Diputados, en una Cámara de 350.

Artículo 113.4 CE «Si la moción de censura no fuese aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones».

Artículo 113.3 CE «La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación...» Tal requisito responde a dos razones.

De un lado, el enfriamiento: evitar, como tantas veces ha ocurrido en la historia del parlamentarismo, que al calor de una discusión agria y apasionada, se interponga y prospere una moción de censura, escasamente razonable.

Del otro, dar tiempo al diálogo, a la reflexión y al compromiso.

La moción de censura constructiva, que da lugar al parlamentarismo condicionado, obliga a quien presenta la moción a ofrecer una alternativa al Presidente del Gobierno que se pretende derribar; de suerte que, en un mismo acto jurídico, se vota simultáneamente la caída del Presidente y su Gobierno y la automática legitimación de un nuevo Primer Ministro.

Esta moción se llama constructiva, porque el Parlamento se obliga a adoptar una actitud positiva; es decir, si la censura clásica tiene el único efecto de demolición, en ésta, junto a la demolición, se impone la reconstrucción. Esto da lugar al sintagma de: parlamentarismo condicionado, porque la capacidad del Parlamento de exigir responsabilidad al Gobierno, queda condicionada al ofrecimiento de una alternativa.

Sin embargo, la moción de censura constructiva debe ser valorada, con sosiego y con algún espíritu crítico.

Sin duda, tiene aspectos positivos, entre los que cabe destacar dos:

  1. El primero es que, por hipótesis impide los períodos de interinidad, tan frecuentes, por ejemplo, en la vida política italiana, en la que transcurren meses entre la caída de un gobierno y el nacimiento de otro que lo sustituya. Aquí, con absoluta necesidad a Rey muerto, Rey puesto.

  2. El segundo, es impedir o dificultar derribos de Gobiernos de forma irresponsable, entendiendo aquí por «irresponsable», la decisión que carece de salida y de alternativa, que no podía ser resuelta con una nueva coalición, ni con unas elecciones generales que arrojarían, seguramente, un resultado similar.

Ahora bien, igualmente, hay elementos negativos y preocupantes en la institución.

Una de las grandes virtudes del parlamentarismo es la convergencia, en la acción política, entre Gobierno y Parlamento. En España tenemos algunos ejemplos reales. El primero corresponde a la última etapa del Gobierno Calvo-Sotelo, con su grupo parlamentario -UCD- El segundo ejemplo lo hemos visto en el País Vasco en la penúltima legislatura en que la Coalición Partido Nacionalista VascoEusko Alkartasuna, en minoría en la Cámara, tampoco tenía alternativa, ya que ésta hubiera requerido una absurda alianza entre Partido Popular, Partido Socialista y Batasuna.

Estos riesgos, en Alemania están atemperados por dos instituciones no recogidas en la Constitución española, por razones diferentes:

  • La primera es la disolución de las Cámaras como competencia del Presidente de la República y no del Canciller, de forma que aquel puede dar salida a la situación de parálisis y vacío de poder, apelando al arbitraje final del soberano.

  • La segunda institución es lo que se llama en Alemania el estado de emergencia legislativa mediante el que, en este tipo de situaciones, el Gobierno puede instar la legislación exclusivamente con la Cámara alta -Bundesrat- prescindiendo de la Cámara con competencias de control político -Bundestag-.

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