07. Sistemas de vertebración territorial y local

La Administración Territorial

El sistema bajo los Austrias: virreinatos y provincias

Apenas existió en Castilla un régimen de administración territorial, que sí fue importante en cambio en la Corona de Aragón y Navarra, gobernado por virreyes.

Aragón, Cataluña, Valencia, Mallorca, Navarra, Galicia, Nápoles y Sicilia formaron virreinatos regidos por personajes que representan al monarca. El oficio de virrey, de carácter temporal, comporta funciones generales de gobierno y una suprema fiscalización de cuento sucede en sus territorios, pero en principio no se traduce en atribuciones específicas y determinadas. Las legislativas y de gobernación las asume cuando es además nombrado gobernador; las judiciales, como presidente de Audiencia, y las militares de capitán general.

En la Corona de Aragón el afianzamiento el régimen virreinal fue consecuencia del fracaso del antiguo sistema de “gobernación general” a fines del XV. Tal crisis llevó al virrey a enviar delegados suyos con diversos cometidos y funciones. El absentismo regio convertirá a esos individuos, como virreyes, en representantes del monarca. Se abre camino así al llamado sistema virreino-senatorial.

En el siglo XVI surge una nueva división de carácter fiscal que comprendía un total de cuarenta circunscripciones, treinta y dos provincial nominales y otras ocho que lo eran de hecho, con independencia de las Provincias Vascongadas. Todos ellos fueron agrupados en torno a las dieciocho ciudades con voto en Cortes.

En el País Vasco, el gobierno de Álava y Guipúzcoa corrió a cargo de Juntas y Diputaciones. Las Juntas fueron generales o particulares. La Diputación guipuzcoana despachaba los asuntos que la Junta General dejaba pendientes, o bien otros nuevos que surgieran. La Diputación alavesa fue un órgano unipersonal. Junta y Diputaciones disfrutaron de múltiples competencias.

Las reformas borbónicas: capitanías generales e intendencias

En el siglo XVIII las reformas borbónicas significaron un aumento del número de provincias, donde figurarán nuevos capitanes generales y Audiencias, y sobre todo la aparición de los intendentes como magistratura clave del nuevo sistema. Navarra y las provincias vascas mantuvieron su régimen tradiciones.

Los antiguos virreinatos fueron convertidos en provincias, nombrándose para cada territorio un capitán general. Al iniciarse la centuria, España aparece dividida en doce capitanías generales, que ahora se laman de provincia, de las que siete corresponden a la Corona de Castilla, cuatro a las de Aragón y una a Navarra. Los Capitanes Generales fueron en su mayoría aristócratas.

La segunda gran reforma de la política centralista consistió en la introducción de los intendentes, figura de origen francés, con atribuciones militares. Una Real Ordenanza de 1749 dispuso la constitución de veintiocho intendencias o provincias, repartidas de la forma siguiente: cuatro de ejército o militares en los territorios de la Corona de Aragón, una en Navarra, otra en Canarias y veintidós en las Castilla peninsular. De estas últimas, dieciocho fueron propiamente de provincia y cuatro de ejército.

La presencia del intendente fue muy significativa en Cataluña, donde destacaba un intenso protagonismo en la política de abastos y en el fomento de la actividad comercial. El intendente catalán dispuso de una enorme capacidad financiera.

La administración territorial de Indias

Desde el descubrimiento de América hasta mediados del siglo XVI, la administración de los nuevos territorios pasó por numerosas vicisitudes y problemas, ya que la atribución de esos títulos de virrey y gobernador se hizo con expresa referencia al panorama institucional de Castilla, donde tales oficios carecían de contenido preciso.

También, por los litigios surgidos con Colón sus descendientes y por la magnitud y complejidad de los territorios. En consecuencia se intentó establecer un nuevo sistema que atravesó en ese medio siglo cuatro sucesivas etapas: la inicial de la primera década del XVI, en la que queda suspendida la autoridad del virrey y se trata de establecer cierto sistemas plural de provincias y gobernadores; una segunda que supone el retorno al sistema virreinal; una tercera con la rehabilitación de las gobernaciones, y una cuarta, con la que aparecen virreinatos y Audiencias gobernadoras.

Consolidada la obra colonizadora, tiene lugar una reorganización global de la administración indiana que consiste en diferenciar la actividad administrativa propiamente dicha, de las correspondientes cuestiones de justicia, guerra o hacienda. Se fijas así los cincos distritos de gobierno superior. De ellos, dos son regidos por un virrey, mientras la dirección de los restantes corresponde al presidente de la Audiencia con título de gobernador. Unos y otros actúan en nombre del monarca.

Dependientes de la autoridad de los dos virreyes y de los presidentes, existen en sus respectivas circunscripciones otros distritos menores, que son las provincias o gobernaciones. En las provincias su gobernador es el mismo virrey o presidente. Las restantes disponen de gobernadores propios.

Este sistema perdurará hasta que, a mediados del siglo XVIII, repercutan en América las reformas efectuadas en la administración territorial de la metrópoli. Habrá una doble organización territorial: la de las provincias regidas por un gobernador que es comandante general, y la de aquellas otras a cuyo frente figura un intendente, que acapara la suprema gestión de tosas las materias de gobierno, justicia, hacienda y guerra.

La Administración Local

El municipio en los siglos XVI y XVII: Regimientos, Jurados y Corregidores

La vida política se desarrolla en España en el marco de las ciudades y villas.

Desaparecido el régimen de consejo abierto y asentado ya el consejo cerrado, la dirección de los municipios cae en manos de oligarquías nobiliarias. Las modestas villas y aldeas tratan de defender su autonomía y permanecen ocasionalmente agrupadas en comunidades que defienden los interese mutuos.

El poder real no aparece impasible ante la consolidación del poder ciudadano. Así, intentará controlarlo mediante la concesión de oficios a gentes adeptas, o a través de una política centralizadora que tiene a los corregidores como punto principal de referencia.

La base de la estructura jurídica de los municipios fueron sus ordenanzas. Esas ordenanzas fijaban de ordinarios por escrito antiguas costumbres y usos locales, con lo que formaron parte de una trama, la del derecho municipal, compuesta además por el fuero de la localidad y los privilegios regios.

Cuestión clave del régimen local fue la financiación y sostenimiento del municipio.

Regimiento y jurados

El cabildo o ayuntamiento está compuesto de un número variable de regidores, elegidos o designados mediante sorteo, aunque de ordinario fueron nombrados por el rey con carácter vitalicio, entre miembros de la nobleza ciudadana.

Paralelamente, los jurados eran elegidos por el pueblo para defender sus intereses y controlar la actuación de los regidores. Sin embargo, los jurados se convirtieron en Castilla en oficios vitalicios y hereditarios, desdibujándose esa función representativa de las clases medias.

La venta de oficios de regidores contribuyó en Castilla a que quedaran en manos de los poderosos capaces de adquirirlos. Los burgueses adquirieron esos oficios a modo de trampolín propiciador de un deseado ennoblecimiento. El fenómeno afectó principalmente a los grandes núcleos urbanos, aunque en el siglo XVII llegaron a venderse cargos concejiles en localidades pequeñas.

La autenticidad democrática de las asambleas municipales resultó ser inversamente proporcional a la demografía de los lugares respectivos. En las villas medianas de los repartieron nobles y plebeyos. En las menudas aldeas, persistieron algunas formas residuales de consejo abierto y todos los vecinos hicieron oír su voz y tal vez elegir dirigentes.

La aristocratización municipal fue un fenómeno principalmente castellano. Sólo se dio en la Corona de Aragón en escala muy limitada. Oficios municipales fueron los de alcalde, alférez mayor, procurador general o síndico, alguacil mayor, fieles ejecutores, contadores, mayordomos, escribanos, etc. correspondió su elección a los regidores y jurados.

El regimiento municipal celebró reuniones ordinarias y extraordinarias. El consejo de Santander tuvo tres tipos de asambleas: el consejo abierto, el régimen ordinario, y el extraordinario objeto de convocatoria expresa.

Los corregidores

El control regio de la vida municipal tuvo como pieza clave a los corregidores que sirven en Castilla a la política de corte unificador. En el mundo castellano el fortalecimiento del corregidor se acentúa con una pragmática de 1500, definidora de los nuevos rumbos: él va a ser un personaje independiente del municipio donde actúa, pero dependiente del rey le nombra y controla. El Consejo Real asume el papel de instancia intermedia, quedando los corregidores directamente ligados a las instrucciones de este organismo.

El corregidor es representando y delegado político del monarca. Preside el ayuntamiento y actúa con poderes gubernativos; disfruta de atribuciones judiciales y a veces militares.

Es comisario regio e interlocutor del Consejo, autoridad castrense y máximo garante de orden público, ostenta poderes de control en abastecimientos y precios, e interviene en la administración económica municipal. Es autoridad judicial en lo civil y en lo penal.

Además, ejecuta los acuerdos adoptados.

Tales competencias son ejercidas ene l corregimiento o demarcación geográfica que cae bajo su jurisdicción. Teóricamente los acuerdos se adoptan por mayoría, y en principio el corregidor carecía de derecho a voto. Pero en realidad, el corregidor dispuso de voto de calidad para deshacer los sufragios igualados.

Los corregidos eran letrados o militares. Éstos últimos contaron con la asistencia de los alcaldes mayores, uno de los cuales le ayudaba en los juicios civiles y otro en los penales. El cargo fue retribuido y nunca se sometió a venta.

El municipio borbónico: Generalización del municipio castellano (corregidores e intendentes) y reformas de Carlos III

Generalización del municipio castellano: corregidores e intendentes

Los decretos de Nueva Planta llevan consigo la extensión a la Corona de Aragón del régimen municipal castellano. Los corregidores aparecen en 1711 en Aragón y Valencia, y en 1716 en Cataluña. En las localidades importantes los regidores nombrados por el rey. En cuanto al nombramiento de los corregidores letrados o militares, se optó siempre por éstos últimos. Todo ello condujo a una administración municipal autoritaria y elitista.

La figura de corregidor borbónico se complicó además con la presencia del intendente, cuyas atribuciones hicieron inevitable una confrontación institucional. Una ordenanza de 1749 sancionó la desaparición del corregidor en las ciudades cabeza de intendencia, pasando al intendente todas sus funciones. Surge así el “intendente corregidor”.

Las reformas de Carlos III

La simbiosis intendente-corregidor se extingue en 1766, cuando Carlos III separa ambos cargos, confiando a los corregidores los asuntos de justicia y policía, y a los intendentes los de hacienda y guerra. En 1783, tiene lugar una profunda reforma de los corregimientos, que son ordenados en tres clases: los antiguos corregidores políticos aparecen ahora a modo de funcionarios acomodados a ese escalafón.

Se establece que “todo el pueblo”, dividido en parroquias o en barrios, elija a unos diputados del común, y a un síndico personero. La competencia de aquellos se extendió luego a otras materias. El síndico personero sustituye a un antiguo oficial, el procurador general.

Misión del síndico personero fue pedir proponer lo conveniente al público en general, pero careció de voto en el ayuntamiento y de cualquier tipo de facultades resolutivas.

El municipio indiano

En América existieron pueblos o ciudades españoles y pueblos de indios. La ciudad colonial procedió de un establecimiento minero o de una guarnición militar, pero otras fue creado ex novo de acuerdo con un plan que determinaba la localización de la plaza mayor, la iglesia y la sede municipal, para diseñar luego las calles.

Los pueblos indios permanecían bajo la autoridad de los caciques. Existieron también alcaldes y regidores aborígenes, junto a una serie de oficiales semejantes a los que había en los pueblos de españoles.

En las ciudades hispánicas fue implantado el régimen municipal castellano. El gobierno municipal corresponde a los alcaldes ordinarios, uno en las pequeñas localidades y dos en las mayores, así como al conjunto de regidores de número variable. Oficios municipales fueron también el de alférez real, el alguacil mayor, entre otros. Estos cargos fueron elegidos por los regidores.

Excepcionalmente, para la discusión de graves asuntos, los ciudadanos notables, civiles y eclesiásticos, se reunían con el ayuntamiento en una especie de cabildo abierto. Sus resoluciones no vincularon al cabildo normal. Tales “cabildos abiertos” habrán de desempeñar un importante papel en los disturbios independentista del siglo XIX.

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