16. Vertebración y gestión del territorio

La Administración territorial

La división provincial

El plan prefectural de José Bonaparte y sus consecuencias

España entró en el XIX con una división territorial organizada en circunscripciones de índole fiscal, sin significación en los gubernativo y judicial. La tarea debía consistir tanto en reordenar el territorio.

La primera reforma fue emprendida por José Bonaparte, quien dividió el país en circunscripciones, articulando el territorio por un decreto de 1810 en 38 prefecturas y 111 subprefecturas. Cada unidad mayor daba cabida a tres de las menores, excepto en los casos de Ciudad Real, Cuenca, Madrid y Teruel, cuyas prefecturas contenían dos subprefecturas, y en Murcia, donde había cuatro.

Tras esta organización episódica, las Cortes de Cádiz ordenaron en el texto constitucional que una ley efectuase la división del territorio. En 1822 España quedó dividida provisionalmente en 52 provincias.

En 1823, queda nulo todo lo hecho por el “gobierno constitucional” y en consecuencia era nula esa reforma provincial que no había llegado a cumplir dos años.

La división de Javier de Burgos

En 1833 Francisco Javier de Burgos accede al Ministerio de Fomento y se le encarga la división civil del territorio español. En solo 48 horas crea en todas las circunscripciones los Subdelegados de Fomento y ordena publicar el Diario de la Administración, y en 20 días remitió un decreto con la nueva división provincial, vigente con algunos retoques nada menos que hasta hoy.

Una operación de tal magnitud, concluida en tan breve plazo, o estaba ya preparada o se hizo sobre elementos anteriores. La división de 1833 ha sido a veces tildada de artificiosa y geométrica, de desigual en el reparto, y de haber resistido en nuestros días al Estado de las Autonomías, aunque no si sufrir algunos reajustes.

Los órganos: Gobiernos civiles y Diputaciones

La Constitución de Cádiz dispuso que el gobierno de las provincias corriera a cargo de un jefe superior o jefe político nombrado por el rey, constituyéndose en cada provincia una Diputación. La Diputación estaba compuesta por el presidente (aquel jefe político), el intendente y siete individuos electos. La competencia de la primera autoridad no se limitó al estricto gobierno político, sino que comprendió todos los ramos de la administración pública. El Jefe Político aparece así como conducto entre el Gobierno y la Diputación. Algunos califican la Diputación como una especie de Ayuntamiento Provincial.

Ese sistema estuvo vigente y dejó de estarlo, siguiendo las oscilaciones de la propia Constitución gaditana.

La siguiente reforma tuvo lugar durante el quinquenio de 1845-1850. Al frente de cada provincia vuelve a aparecer un jefe político, cuyas atribuciones pueden ser clasificadas en tres categorías, en función de que él actúe como representante de los intereses generales, como administrador de los peculiares de la provincia, o como agente de la jurisdicción administrativa. Los jefes políticos presiden las Diputaciones y, oído el Consejo Provincial, adoptan acuerdos en los conflictos y problemas electorales. Al existir también el intendente para la administración económica, se da un confuso dualismo, provocando interferencias cuya solución fue reunir ambos cargos en uno solo.

Tras diversas alternativas la Constitución de 1869 estableció una serie de directrices sobre la organización y atribuciones de las Diputaciones.

El gobernador es la suprema autoridad civil y política de la provincia, y el jefe de los funcionarios que trabajan en ella. Su nombramiento y remoción tiene lugar en virtud de decreto acordado en Consejo de Ministros. Preside la Diputación Provincial, correspondiéndole diversas facultades para el control y buena marcha de los ayuntamientos de la provincia.

La Administración Local

De las reformas de José Bonaparte al sistema municipal de Cádiz

Precedentes: la reforma de José

La obra municipal de José I se desarrolla en el bienio 1809-1810. Se crea una municipalidad en Madrid, se establece la composición del ayuntamiento y la separación de las tareas municipales y judiciales, y supedita la administración local al poder del intendente de la provincia. Los regidores son elegidos por sufragio censitario.

Según dos decretos de 1809 y 1810, las nuevas municipalidades o ayuntamientos habrían de ser constituidas por un número de propietarios proporcionando a la población, elegidos entre quienes hubiesen acreditado mayor adhesión a la Constitución de Bayona. Con el segundo decreto se organizó el régimen de municipalidades como una pieza del sistema administrativo general.

La junta municipal era nombrada en consejo abierto por los veinticinco contribuyentes.

En los pueblos más pequeños, la junta podía designar al corregidor y a los regidores, mientras que en los de tamaño intermedio se limitaba a presentar los nombres al prefecto. En las poblaciones mayores de 5000 habitantes correspondía al rey designar esos cargos entre los componentes de la junta. El corregidor aparece así como pieza clave del gobierno local.

La Constitución de 1812 y el uniformismo municipal

El debate parlamentario de la Constitución de Cádiz no atendió la incorporación de los señoríos jurisdiccionales a la nación. Sin embargo, para la cuestión municipal revistió singular trascendencia. Se debió organizar un sistema municipal común para toda la nación. Aligerado de trabas señoriales, los legisladores contaban con el modelo francés y contaban con el ejemplo alentador de los municipios castellanos.

El problema era decidirse o por un municipio autónomo o por un mediatizado y controlado por el poder central. En semejante disyuntiva, el texto constitucional configura un tipo de ayuntamiento uniforme y políticamente mediatizado, compuesto por el alcalde o alcaldes, regidores y procurador síndico, bajo la presidencia del jefe político. El régimen municipal de la Constitución de 1812 construye un municipio sometido al poder ejecutivo. El sistema es deudor tanto de la normativa castellana como del influjo francés.

La consolidación del municipio constitucional

En la Instrucción para el gobierno de las provincias de 1823 se precisan las competencias del ayuntamiento y su dependencia respecto a la Diputación, así como las atribuciones de un alcalde subordinado al jefe político. La Instrucción reafirma la línea centralista, introduce la novedad del sufragio censitario y acentúa la intervención del poder central, dejando al alcalde sujeto al gobernador civil.

La dialéctica centralización-descentralización, autoritarismo-autonomía, era el eje de todas las alternativas programáticas del régimen local. Durante 1836-1843 los municipios logran recuperar una cierta libertad y el centralismo resulta menos acusado.

La restauración centralista de 1845, de corte claramente autoritario, deja a los municipios en manos del poder central y de las minorías oligárquicas locales. El alcalde es nombrado por el rey o el jefe político.

La preocupación autonomista rebrota con la Revolución de 1868. Más tarde, con la Restauración, la ley municipal de 1877 impone un nuevo modelo que en lo fundamental habría de mantenerse hasta finales de siglo. Sus rasgos más característicos con la restricción de sufragio y el diseño de la figura del alcalde como delegado del Gobierno, presidente del ayuntamiento y jefe de la administración municipal. En lo relativo a las competencias de los ayuntamientos, se les atribuye “el gobierno y la dirección de los intereses peculiares de los pueblos”.

En la cuestión de la autonomía municipal, la ley es sumamente restrictiva. Además, se afirma el principio de jerarquía y subordinación.

La ley de 1877 se proyectó sobre una vida local dominada por el caciquismo, a lo que hubo que sumar la excesiva intromisión del poder central, que condicionó la actividad de alcaldes y ayuntamientos.

A la ley local de 1877 y a la provincial de 1882 sucedieron múltiples proyectos de reforma que, sin resultado positivo, intentaron llevar a la práctica nuevas fórmulas descentralizadoras.

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