08. El municipio: estructura y organización

Niveles de la Administración territorial

Sobre un mismo territorio y sobre los mismos ciudadanos pueden incidir varias Administraciones territoriales que se van superponiendo de menor a mayor ámbito territorial y más importantes competencias, formando una especie de pirámide, cuya base con los Municipios y la cúspide la Admón del Estado.

A los niveles de la Admón territorial como son la estatal, provincial y municipal, se añade el de las CCAA, y en algunos Estatutos se admite la creación de niveles por encima del Municipio, como son la Comarca, y otros inframunicipales: la Parroquia.

Cuando hablamos de los tipos de entidades locales hay que distinguir de acuerdo con el art 3 Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local:

  • Entidades de régimen común o de carácter imperativo: son el Municipio, la Provincia y la Isla.

  • Otras entidades locales que constituyen niveles facultativos de admón territorial que pueden establecer las CCAA, pudiendo ser de ámbito territorial inferior al municipal o superior, en este caso agrupa varios Municipios: áreas metropolitanas y mancomunidades de Municipios.

Como precedente inmediato de la regulación actual cabe resaltar la Ley de Régimen Local 1955 y los distintos Reglamentos (de organización y funcionamiento, de contratación, de servicios de las Corporaciones Locales, etc.) todos de gran perfección técnica y que respondían a: uniformidad, centralismo y control riguroso por el Estado de los Entes locales.

La Cº 1978, además de proclamar la autonomía local, distribuyó las competencias entre el Estado (asignándole el dictado de las normas bases básicas del régimen local), y las CCAA (le asigna su desarrollo). De acuerdo con el art 149.3 CE, el Dº estatal será, en todo caso, supletorio del Dº de las CCAA.

El origen del municipio y la generalización del modelo municipal

Origen Revolucionario, Criterios Demográficos, Municipalismo Español y Situaciones Excepcionales

El centralismo Revolucionario y la División Departamental y Provincial

El municipio. Concepto y naturaleza

El art 137 CE considera al Municipio, junto a la Provincia y la CCA, como una de las Entidades en que se organiza territorialmente el Estado. El art 140 garantiza su autonomía y personalidad jurídica plena, pero la Cº no define al Municipio.

Es la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local la que define los Municipio como “Entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades”, atribuyéndoles personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.

Se olvida así la caracterización del Municipio como creación del Estado y simple “asociación legal de todas las personas que viven en el mismo término municipal” (Leyes municipales de 1870 y 1877) y se continua en la línea del Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, que lo calificaba de asociación “natural” de personas y bienes reconocida (es decir, no creada) por la Ley, continuando también en la Ley Republicana de 1935 y en la Legislación del régimen de Franco, en el que el supuesto carácter natural del Municipio servirá para estructurar, juntamente con la familia y el sindicato, su peculiar democracia orgánica.

A pesar de haber sido asumida por regímenes políticos muy diversos, la concepción natural de Municipio no es una calificación inocente, pues, si son algo natural, cualquier reforma de su estructura se convierte en un atentado al orden preestablecido por la propia naturaleza. Es pues una concepción inmovilista en cuanto obstáculo a una sustancial reducción del nº de éstos (mayor dimensión territorio o demográfica), lo que favorecería el establecimiento de servicios públicos rentables.

Más reaccionaria es la actual presentación del Municipio como poder y gobierno al mismo nivel del Estado y de las CCAA. Poco queda de la concepción del Municipio como Admón indirecta del Estado, y ahora de las CCAA, que impuso la concepción unitaria de la soberanía y las exigencias de una ordenada admón.

La calificación del Municipio como pieza básica del Estado sólo estaría justificada si el Municipio continuara siendo una estructura desconcentrada de la propia Admón del Estado, a través de la figura del Alcalde y de su doble condición de Jefe de la Admón municipal y representante del Estado en el Municipio. Sin embargo, la Ley 7/1985 omite cualquier referencia al Municipio así entendido.

Elementos del municipio

La Ley 7/1985 señala que son elementos del Municipio: el territorio, la población y la organización (art 11.2).

El Término Municipal

Se define como el territorio en el que el Ayto ejerce sus competencias. Todo el territorio nacional, igual que el provincial y el autonómico es una suma de los términos de los Municipios que cada Admón territorial superior engloba en su demarcación; cada Municipio pertenece a una sola Provincia (art 12). Después la Ley entra en la problemática sobre creación, supresión y alteración de los términos municipales; regulación que sigue siendo tributaria de la concepción natural del Municipio, pues sólo contempla cambios puntuales a través de la modesta y limitada técnica de la alteración de términos municipales.

Como condición general para la alteración de los términos municipales, la ley exige el respeto de los límites provinciales, pudiendo tener lugar por:

  1. Fusión: de Municipios limítrofes constituyendo uno nuevo.

  2. Segregación: de parte del territorio de uno o varios Municipios para constituir otro independiente o para agregarlo a otro limítrofe.

  3. Incorporación: de uno o más Municipios a otros limítrofes, con el resultado de la desaparición de los primeros.

Dentro de esta línea legislativa de puntuales retoques, se han disminuido las garantías con que se regula ahora la supresión o creación de nuevos Municipios, no siendo necesario el acuerdo favorable con quórum especial de los Municipios afectados (art 20 Ley de Régimen Local 1955).

La CE (art 148) y la Ley 7/1985 remiten a la legislación autonómica la regulación en el procedimiento de alteración de los términos municipales imponiendo una condición sustancial y tres requisitos formales. La creación de nuevos municipios solo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados es preciso acreditar:

  • Que cuentan con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales.

  • Que no produzca disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.

  • Audiencia de los Municipios interesados, dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico equivalente y puesta en conocimiento de la Admón del Estado.

A falta de legislación autonómica, el régimen estatal supletorio prescribe un doble procedimiento:
  1. Cuando la iniciativa parte de alguno de los Municipios afectados: será preciso un quórum especial (2/3 del nº de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del nº legal de concejales), e información pública de los informes del Mº de Ad.P y del Consejo de Estado, decidiendo el Gobierno.

  2. Cuando la iniciativa parte de la Admón del Estado (caso improbable): deberá oírse a los Municipios afectados, emitir informe el Subdelegado del Gobierno de la Provincia y el Consejo de Estado; decide finalmente el Gobierno de la Nación.

Sin perjuicio de las competencias de las CCAA, el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales.

La Población Municipal

Es otro elemento estructural del Municipio, la Ley 7/1985 la define como la constituida por el conjunto de personas inscritas en el Padrón Municipal (art 15). Su regulación parte de la obligación de todo español o extranjero que viva en territorio español de empadronarse en el Municipio que resida habitualmente, si vive en varios, en aquél en que habite durante más tiempo; obligación que no tiene más sanción visible que privar del Dº de sufragio activo y pasivo.

Para adquirir la condición de residencia lo decisivo es la voluntad de inscribirse en un Municipio y resultar empadronado (se puede ser propietario del todo el término municipal y no ser vecino y, ser vecino de un Municipio trabajando y viviendo en otro distinto). La Ley determina que cada ciudadano puede obtener el alta en el Padrón sin más requisito que el de presentar el certificado de baja del anterior; obteniéndose mediante esta inscripción la condición de vecino (art 15).

Al Padrón municipal también pueden acceder los extranjeros, su inscripción no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún Dº que no les confiera la legislación vigente en materia de Dº y libertades.

Los inscritos en el Padrón son los vecinos, desapareciendo la posibilidad de otras categorías: transeúntes, residentes o domiciliados previstas en la legislación anterior. El Padrón se define como un registro advo, las inscripciones en el mismo constituyen prueba de la residencia en el Municipio y de una residencia habitual; una prueba que, en cualquier juicio que se discuta la residencia habitual, no puede ser otra cosa que una presunción que admite prueba en contrario.

La formación, actualización, revisión y custodia del Padrón corresponde al Ayto, de acuerdo con las normas aprobadas conjuntamente por el Mº de Economía y Hacienda y el de Mº de Ad.P. La coordinación de los distintos Padrones corresponde al Instituto Nacional de Estadística (INE), al tiempo que crea un Consejo de Empadronamiento como órgano colegiado de colaboración entre la Admón del Estado y los Entes Locales.

La estrecha vinculación del Padrón con el sistema electoral, que es básicamente para lo que sirve (puesto que puede o no coincidir con el domicilio fiscal o con el lugar real de residencia) justifica la obligación de mantener actualizados los Padrones, para ello, siempre que se produzcan actualizaciones, el Ayto deberá poner en conocimiento de cada vecino afectado los datos que figuran en su inscripción patronal y, en todo caso, al menos una vez cada 5 años. La gestión llevada a cabo por los Aytos con medios informáticos, podrá ser asumida por las Diputaciones, Cabildos y Consejos insulares cuando éstos no puedan mantener los datos de forma automatizada. El Ayto aprobará la revisión con referencia al 1 de enero, debiendo remitir el resultado al INE.

Ser vecinos otorga unos Dº que la Ley 7/1985 (modificada por la Ley 57/2003) enumera de forma no exhaustiva, pues remite a cualesquiera otros Dº y deberes que las leyes establezcan, especificándose: ser elector y elegible, participar en la gestión municipal, utilizar los servicios públicos municipales, acceder a los aprovechamientos comunales, ser informados de los expedientes municipales, pedir la consulta popular, exigir el establecimiento del correspondiente servicio público si tuviere carácter obligatorio, y ejercer la iniciativa popular.

Los residentes gozan del Dº de sufragio activo siempre que sus respectivos países permitan el voto a los españoles en dichas elecciones, en los términos de un Tratado.

Gozan de sufragio pasivo los residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad, tengan la condición de ciudadano de la Unión Europea, reúnan los requisitos para ser elector y hayan manifestado su voluntad de ejercer el Dº de sufragio activo en España, extendiéndose este Dº a los nacionales de países que otorguen a los ciudadanos españoles el Dº de sufragio pasivo en sus elecciones municipales.

Los vecinos que gocen del Dº de sufragio activo podrán ejercer la iniciativa popular presentando propuestas en materia de la competencia municipal. Debiendo ir suscritas por: al menos 20% para los Municipios de menos de 5.000 habitantes y del 10% a partir de los 20.001 hab. Asimismo, deben ser sometidas a debate y votación en el Pleno, sin perjuicio de que puedan ser resueltas por el órgano competente por razón de la materia.

Se requerirá el informe de legalidad del Secretario del Ayto, así como el informe del Interventor cuando la iniciativa afecte a Dº y obligaciones de contenido económico del Ayto.

Otro canal de participación son las asociaciones de vecinos para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, a las que se le suministrará la más amplia información, el uso de los medios públicos, acceso a las ayudas económicas para la realización de sus actividades para impulsar su participación en la gestión de la Corporación. Por ello pueden ser declaradas de utilidad pública.

Del número de vecinos depende:

  • La regulación de una serie de materias como: la determinación de obligaciones mínimas o de prestación de servicios (art 26).

  • La existencia o no de ciertos órganos como: Juntas de Gobierno Local o Comisiones informativas (art 20).

  • La periodicidad de las sesiones del Pleno (art 46).

  • El sometimiento del municipio a régimen previsto para los Municipios de gran población o pequeños Municipios.

  • Consecuencias sobre el régimen electoral o el nº de miembros de las Corporaciones Locales (art 179, 196, 197 bis LO. del Régimen Electoral General.

El Gobierno y la Administración Municipal (régimen vigente)

El art 140 CE y el art 19 7/1985 establecen que el Gobierno y la Admón municipal (salvo en Municipios de concejo abierto) corresponda al Ayto integrado por el Alcalde, elegido por los Concejales, y éstos elegidos por sufragio universal, libre, secreto y directo. Como órganos de menor significación que servirán de apoyo al Alcalde, o de enlace entre éste y el Pleno, nuestra legislación institucionalizó los Tenientes de Alcalde, la Junta de Gobierno Local y otros órganos de colaboración y control, con representación de todos los grupos políticos.

Con la aprobación de la Ley 57/2003 de medidas para la Modernización del Gobierno Local, la cual modificó la 7/1985, se establece para los Municipios de Gran Población un sistema de gobierno parecido al Gobierno de la Nación, en el que el Pleno hará las veces de Congreso y el Alcalde y Junta de Gobierno Local, las funciones del Gobierno.

Nueva Estructura Por Niveles

Si consideramos que estas reformas no han afectado al Concejo Abierto, reservado a Municipios de escasa población, tenemos tres sistemas de Gobierno Local:

  1. El Régimen Común.

  2. Municipios de Gran Población.

  3. Pequeños Municipios.

Aparte están los regímenes especiales de Madrid y Barcelona (Leyes 22/2006 y 1/2006).

La Planta Orgánica de los Municipios de Régimen Común

Cuenta con los siguientes órganos:

  • El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno, la Comisión Especial de Cuentas.

  • La Junta de Gobierno Local, en Municipios con población superior a 5.000hab., y en los de menos cuando lo disponga su Reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno. Integrada por el Alcalde y un nº de Concejales no superior a 1/3 del nº legal del mismo, nombrados y separados por el Alcalde que dará cuenta al Pleno

  • Comisiones Informativas: órganos para el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como los órganos de seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno y los Concejales que ostenten Delegaciones. Se constituirá en municipios de más de 5.000hab y en menores si lo dispone su Reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, si su legislación autonómica no prevé otra forma organizativa. Todos los grupos políticos integrantes de la Corporación tendrán Dº a participar en dichos órganos en proporción al nº de Concejales que tengan en el Pleno.

  • Comisión Especial de Cuentas: deberá existir en todos los Ayto. Integrada por miembros de los grupos políticos, para elaborar un informe sobre las cuentas anuales, con carácter previo a la elevación al Pleno para su aprobación. El informe se someterá a información pública a efectos de reclamaciones, reparos u observaciones. Es un supuesto de autocontrol del presupuesto y la contabilidad compatible con la fiscalización del Tribunal de Cuentes nacional o autonómico.

  • Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones: existirá cuando el Pleno lo acuerde, por el voto de la mayoría absoluta, o así lo disponga su Reglamento.

El aumento de la complejidad organizativa no termina aquí, puesto que tanto las CCAA como los Municipios, en sus Reglamentos orgánicos podrán establecer una organización complementaria (art 20).

La Organización de Municipios de Gran Población

La Ley 57/2003 ha creado un régimen más complejo aún que el régimen común para los Municipios de Gran Población, excepto el Municipio de Barcelona.

Son Municipios de gran Población los de:

  • Más de 250.000 habitantes.

  • Los de capitales de Provincia con población superior a 175.000hab.

  • Los de capitales de Provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas.

  • Los Municipios con población superior a 75.000hab que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales y así lo decidan las Asambleas legislativas a iniciativa de sus Ayto.

Estos municipios cuentan con los siguientes órganos de Gobierno:

  • El Pleno: formado por el Alcalde y los Concejales. Contará con un Secretario General y dispondrá de Comisiones formadas por los miembros que designen los grupos políticos en proporción al nº de Concejales que tengan en el Pleno.

  • Alcalde y Tenientes de Alcalde, que le sustituirán por el orden de su nombramiento, en caso de enfermedad, vacante o ausencia.

  • Junta de Gobierno Local: órgano colegiado presidido por el Alcalde, colabora en la función de dirección política y ejerce funciones ejecutivas y advas. Tienen función y composición distinta a los de régimen común. Aquí el Alcalde podrá nombrar como miembros de la Junta de Gobierno a personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que no supere 1/3 de sus miembros, excluido el Alcalde. Sus Dº económicos y prestaciones sociales serán la de los miembros electivos.

  • El Consejo Social de la Ciudad: integrado por representantes de organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas, con las funciones que determine el Pleno, además de la emisión de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos.

  • Comisión de Sugerencias y Reclamaciones: subespecie de Defensor del Pueblo; órgano colegiado que supervisa la actividad de la Admón municipal, dando cuenta al Pleno, mediante informe anual, de las quejas y deficiencias observadas en el funcionamiento de los servicios municipales, especificando las sugerencias no admitidas por la Admón municipal. Formada por representantes de todos los grupos que integren el Pleno de forma proporcional al nº de sus miembros.

  • Distritos: los crearán estos Municipios como divisiones territoriales propias, dotados de órganos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en los asuntos municipales y su mejora. La Presidencia del Distrito corresponderá a un Concejal.

  • Asesoría jurídica: órgano inexcusable para la asistencia legal al Alcalde, la Junta de Gobierno Local y órganos directivos, para el asesoramiento jurídico, representación y defensa en juicio del Ayto. Su titular será nombrado y separado por la Junta de Gobierno, entre personas que además del título de licenciado en Dº ostenten la condición de funcionario local con habilitación de carácter nacional, o bien funcionario de carrera del Estado.

  • Órgano especializado en el conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de Dº público de competencia municipal, el dictamen de los proyectos de ordenanzas fiscales y la elaboración de estudios y propuestas tributarias. La resolución dictada pone fin a la vía adva, contra ella solo cabrá interposición del recurso Contencioso-advo. Lo formarán un nº impar de miembros, con un mínimo de tres, designados por el Pleno con el voto favorable de la mayoría absoluta, de entre personas de reconocida competencia técnica, a los que sse dota de garantías frente a ceses arbitrarios.

Siguiendo la Ley 50/1997 del Gobierno, la Ley 57/2003 considera órganos directivos:

  1. Los coordinadores generales de cada área o concejalía.

  2. Al titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno L. y al Concejal-secretario de la misma.

  3. Al titular de la asesoría jurídica.

  4. Al Secretario General del Pleno.

  5. Al Interventor General municipal y, en su caso, al titular del órgano de gestión tributaria.

  6. Los titulares de los máximos órganos de dirección de los Organismos autónomos y de las Entidades públicas empresariales locales.

El nombramiento de los Coordinadores Generales y de los Directores Generales se reserva a los funcionarios públicos con habilitación de carácter nacional o a los funcionarios de cualquier Admón a los que se exija el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el Pleno permita, atendiendo a características específicas del puesto, que su titular no reúna dicha condición, en ese caso, el nombramiento habrá de efectuarse motivadamente y de acuerdo a criterios de competencia profesional y experiencia en puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.

Pequeños Municipios. El Régimen de Concejo Abierto

Los pequeños Municipios son aquellos de menos de 100 habitantes, los cuales se rigen por el sistema de Concejo Abierto art 140 CE, en él se atribuyen el Gobierno y la Admón municipal al Alcalde y a una Asamblea Vecinal de la que forman parte todos los electores, ajustando su funcionamiento a los usos costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido con carácter general en la Ley de las Bases y las Leyes de las CCAA sobre régimen local.

Se aplica también en aquellos Municipios que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de Gobierno y Admón, así como en aquellos en los que por su localización geográfica, por la mejor gestión de sus intereses o por otras circunstancias lo hagan aconsejable, y medie la votación favorable de 2/3 de los miembros del Ayto, previa petición mayoritaria de los vecinos y aprobación por la CCA (art 29).

Las Leyes de las CCAA podrán establecer regímenes especiales, distintos del anterior, para Municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos otros que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico-artístico o el predominio de actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes (art 30).

El Pleno del Ayuntamiento

Es el órgano supremo, tanto en el régimen común como en el de los Municipios de Gran Población. Encarna la voluntad municipal democráticamente establecida por la elección popular de todos sus miembros, el Alcalde y los Concejales.

  • Número y Elección de Concejales.

La Ley 7/1985 remite a la LO 5/1985 del Régimen Electoral General, el procedimiento para la elección de Concejales, los supuestos de ineligibilidad e incapacidad y la duración de su mandato. Su nº es variable en función de la población de residentes:

  • Hasta 250 residentes: 5 Concejales.

  • Entre 50.001 y 100.000: 25 Concejales.

  • De 100.001 en adelante: 1 Concejal más por cada 100.000 residentes o fracción, y uno más si el nº total de Concejales fuera impar.

La elección se ajusta al sistema de representación proporcional, semejante al que rige la elección de los miembros del Congreso. El sistema de listas completas y cerradas no goza de unánimes simpatías; la Ley Electoral ha establecido una modesta excepción al sistema de voto de listas completas y cerradas en los Municipios con población entre 100 y 250 habitantes y es: cada partido, coalición, federación o agrupación podrá presentar una lista con máximo cinco nombres; cada elector dará su voto a un máximo de cuatro entre los candidatos proclamados en el distrito, contándose los votos por candidato y distrito, ordenándose en una columna de mayor a menor, proclamándose electos los candidatos con mayor nº de votos, hasta completar el nº de cinco Concejales, resolviéndose por sorteo los casos de empate.

  • Competencias.

La Ley 7/1985 establece que el Pleno está constituido por todos los Concejales y presidido por el Alcalde, constituye el órgano supremo del Municipio, delimitado sus competencias (art 22). La Ley 11/1999 de Modificación de las Bases del Régimen Local, potencia la figura del Alcalde y reduce el Pleno a un órgano de dirección política y de control, privándolo de aquellas competencias que tienen carácter eminentemente ejecutivo en beneficio del Alcalde. En contrapartida se refuerzan las funciones de control mediante mayor frecuencia de sesiones ordinarias y se establece el carácter preceptivo de las Comisiones Informativas, órganos de estudio, informe y seguimiento de la gestión del Alcalde o del Presidente y de sus órganos delegados, en Municipios de más de 5.000hab y en las Diputaciones Provinciales. En definitiva, las competencias del Pleno en Municipios de régimen común son:

  • Normativas: aprueba el Reglamento orgánico, las Ordenanzas y los planes de urbanismo en su fase inicial.

  • Fiscalizadoras o de control: sobre los órganos municipales con carácter general y en especial a través de la aprobación de los presupuestos y cuentas, la moción de censura al Alcalde y la de confianza planteada por éste.

  • Organizativas: participación del Municipio en organizaciones supranacionales, sobre la forma de gestión de los servicios y aprobación de la plantilla de personal.

  • Financieras: la determinación de los tributos municipales, disposición de los gastos, la enajenación y adquisición de bienes cuando excedan de determinada cuantía, por debajo de la cual, 10% del patrimonio municipal es competencia del Alcalde.

  • Cuasi-jurisdiccionales: planteamiento de conflictos de competencia a otras Admón, decisión sobre ejercicio de acciones ante Tribunales en materia de competencia plenaria (no atribuidas al Alcalde).

En cuanto al Pleno en Municipios de Gran Población: las innovaciones que introduce la Ley 57/2003 consisten en la posibilidad de que el Alcalde delegue en cualquier Concejal, la supresión de las funciones ejecutivas o advas y la posibilidad de delegar funciones resolutorias en las Comisiones. Con ello se viene a configurar al Pleno únicamente como un verdadero órgano de control sobre los órganos ejecutivo, de confrontación de la política municipal y de adopción de las decisiones estratégicas.

El Ejecutivo Municipal: El Alcalde

Constituyen el órgano ejecutivo municipal el Alcalde y la Junta de Gobierno Local, recientemente añadida a este nivel de gobierno.

  • Naturaleza, elección y cese del Alcalde.

La novedad más significativa de la Ley 7/1985 ha sido privar al Alcalde de su condición de representante del Estado en el Municipio, el cual, a su vez, deja de ser una circunscripción territorial del Estado. Este sustancial cambio se ha producido sin oposición política ni justificación en la Exposición de Motivos.

Para la elección del Alcalde, el art 140 CE ofrece la alternativa de que sea elegido por los Concejales o por los vecinos directamente; por la primera opción optó la LO 5/1985 de Régimen Electoral, siendo elegido por mayoría absoluta pero, restringido a aquellos Concejales que hubiesen encabezado una de las listas electorales. En caso de no obtener ninguno la mayoría absoluta, será proclamado Alcalde quien encabece la lista más votada; en caso de empate se resolverá por sorteo (art 195). <”Este es un sistema que, vista la experiencia favorece el transfuguismo como mecanismo alternativo de poner y quitar Alcaldes”>.

Pueden ser elegibles, Dº de sufragio pasivo, los españoles y los residentes extranjeros comunitarios, mayores de edad que, poseyendo la cualidad de elector lo sean conforme a los art 6 y 177 LO 5/1985 (Resumen del art 6, no serán elegibles: miembros de la familia Real y sus cónyuges, Magistrados TC, vocales CGPJ, Defensor del Pueblo y adjuntos, Fiscal General, miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Gobernador y Subgobernador del Banco de España, etc., los condenados por sentencia firme a penas privativas de libertad, y aunque no sea firme la sentencia, los condenados por delitos de rebelión o terrorismo, etc.; y aquellos que ocupen altos cargos de la Admón durante su mandato).

La duración del cargo será de cuatro años contados desde la fecha de su elección.

Para el cese la LO 5/1985 introduce como novedad la moción de censura como técnica de destitución del Alcalde (art 197), la cual debe ser suscrita por la tercera parte de los Concejales y tiene carácter constructivo, debiendo incluir el nombre de un candidato que haya figurado en los tres primeros puestos de una lista o en los siguientes si alguno hubiera perdido la condición de Concejal. Requiere ser aprobada por la mayoría absoluta del nº de miembros de la Corporación y si prospera se proclama Alcalde al candidato propuesto. Ningún Concejal puede suscribir durante su mandato más de una moción de censura (mucho más restrictiva en la moción al Presidente del Gobierno).

La Ley de Bases RL en el art 22.3 ha incorporado al ámbito local la cuestión de confianza. El requisito previo para su presentación es que el acuerdo haya sido debatido en el Pleno y que no hubiese obtenido la mayoría necesaria para su aprobación. En consecuencia, el Alcalde cesará automáticamente cuando no hubiera obtenido los votos necesarios para la aprobación del acuerdo, quedando en funciones hasta la toma de posesión de quien hubiere de sucederle (art 197 bis LO 5/1985). La cuestión de confianza está vinculada a los siguientes asuntos:

  1. Presupuestos anuales.

  2. Reglamento orgánico.

  3. Ordenanzas fiscales.

  4. La aprobación que ponga fin a la tramitación de los instrumentos de planeamiento general de ámbito municipal.

La vacante en la Alcaldía en supuestos distintos a los anteriores se resuelve conforme al procedimiento previsto para su elección, considerándose que encabeza la lista en que figuraba el Alcalde el siguiente de la misma, a no ser que renuncie.

  • Funciones y Competencias.

Ha dejado de ser el representante del Estado pero, es el verdadero Jefe del Gobierno municipal, siendo el Pleno quien controla el ejercicio de sus notables poderes.

  • Es el Presidente de la Corporación: convoca y preside las sesiones del Pleno, de la Junta de Gobierno y de cualesquiera otros órganos municipales; tiene voto de calidad y representa al Ayto frente a terceros y en los Tribunales.

  • Es el Jefe del Ejecutivo o Gobierno municipal: dirige el Gobierno y al Admón municipal, ordena la publicación y hace cumplir los acuerdos del Pleno, nombra los Tenientes de Alcalde, inspecciona e impulsa los servicios y obras y ejerce cierta potestad reglamentaria a través de los bandos, decretos e instrucciones (subordinado a las ordenanzas que aprueba el Pleno).

En materia económica ejerce la gestión ordinaria y dispone los gastos dentro del presupuesto, concierta operaciones de crédito y adquisiciones de bienes con un importe no superior al 10% de sus recursos ordinarios, y dentro de la misma cuantía celebra contratos y otorga concesiones advas.

En materia de personal tiene notables competencias y funciones:

  • Ejerce la jefatura de los funcionarios, contratados laborales y de la Policía Municipal.

  • Aprueba la oferta de empleo público de acuerdo al Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, las bases de la pruebas de selección, los concursos de provisión de puestos de trabajo, distribuye las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas, acuerda la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno en estos dos últimos casos y en la primera sesión que se celebre.

Competencias urbanísticas de gestión: aprobación de los instrumentos de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidos al Pleno; así como la expedición de licencias.

Ejercicio de acciones judiciales y advas y la defensa del Ayto: en materias de su competencia y en caso de urgencia, en materias de competencia del Pleno, dando cuenta al mismo en la primera sesión que se celebre para su ratificación.

Es el órgano sancionador del Ayto: por las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales.

Cláusula residual de competencias: en virtud de la cual le corresponde el ejercicio de todas aquellas atribuciones que la legislación del Estado o de las CCAA asigne al Municipio y no estén reservadas al Pleno u otro órgano.

Puede delegar funciones en los Tenientes de Alcalde y en la Junta de Gobierno, excluyendo: la de convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de G.; el voto de calida; la concertación de operaciones de crédito, la jefatura sobre todo el personal, dictar bandos, aprobar instrumentos de desarrollo urbanísticos y planes urbanísticos y el ejercicio de acciones judiciales.

Los Tenientes de Alcalde tienen la misión de sustituirlo en los casos de vacante, ausencia o enfermedad. Nombrados y revocados libremente por el Alcalde entre los Concejales de la Junta de G. y, donde ésta no exista, de entre los Concejales.

En los Municipios de gran población, el Alcalde ostenta formalmente menos atribuciones gestoras o ejecutivas que las señaladas para el régimen común, porque la Ley las atribuye a una Junta de Gobierno Local “fuerte”. Ésta es la que nombra y cesa a los titulares de los órganos directivos de la Admón municipal, la potestad sancionadora, otorgamiento de licencias, gestión urbanística, aprobación del proyecto de presupuesto.

Pero, si se tiene en cuenta que el Alcalde nombra y cesa discrecionalmente a los miembros de la Junta (igual que el Presidente del G. a los Ministros), tiene sustancialmente, todo el poder de ésta.

La Junta de Gobierno Local

Comparte, al servicio del Alcalde, el ejecutivo local, teniendo distinta composición en el régimen común y en los Municipios de gran población.

Municipios de régimen común: está integrada por el Alcalde y un nº de Concejales no superior a 1/3 de los mismos, nombrados y separados por el Alcalde, dando cuenta al Pleno. Le corresponde la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones, pero carece de competencias propias (a diferencia del municipio de gran población) ejerciéndolas el Alcalde “sin perjuicio de las delegaciones especiales que, para cometidos específicos, pueda realizar a favor de cualesquiera Concejales, aunque no pertenecieran a aquélla” (art 23).

Municipios de gran población: la gran novedad introducida por la Ley 57/2003 es que la Junta de Gobierno L., a la que junto con el Alcalde se le atribuye la condición de órganos superiores, se nutre no solo de Concejales, no pudiendo exceder de 1/3 de nº de los miembros del Pleno, incluido el Alcalde, sino que además, el Alcalde podrá nombrar personas no electas que no ostenten la condición de Concejales, siempre que éstas no superen 1/3 de los miembros de la Junta, excluidos el Alcalde (art 126).

Todos los miembros de la Junta podrán asistir a las sesiones del Pleno e intervenir en los debates, responden políticamente ante el Pleno deforma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada miembro; la Ley impone el secreto de las deliberaciones (guardando mucha similitud con los Ministros en el Congreso de los D.). Para la Exposición de Motivos de la Ley 57/2003, esta configuración resulta ajustada al modelo europeo de Gobierno Local, diseñado en sus aspectos esenciales en la Carta Europea de la Autonomía Local.

Atribuciones:

  • Aprobación de los proyectos de Ordenanzas y de los Reglamentos, del proyecto de Presupuesto, y la aprobación de los proyectos de instrumentos de ordenación urbanística, cuya aprobación definitiva o provisional corresponde al Pleno.

  • Aprobación definitiva los instrumentos de desarrollo del planeamiento general no atribuido al Pleno.

  • Aprueba los instrumentos de gestión urbanística y los proyectos de urbanización.

  • Otorga cualquier tipo de licencia, contrataciones y concesiones.

  • Autoriza y dispone gastos en materia de su competencia.

  • Gestiona el personal(retribución, oferta de empleo, bases de las convocatorias, separación del servicio de los funcionarios, despido del personal laboral, régimen disciplinario, etc.).

  • Nombra y cesa a los titulares de los órganos directivos de la Admón municipal.

  • Ejercita las acciones judiciales y advas en materia de su competencia.

  • Tiene atribuida la potestad sancionadora municipal.

La Junta de Gobierno L. podrá delegar parte de estas competencias en los Tenientes de Alcalde, en los demás miembros de la Junta de Gobierno, en su caso, en los Concejales, en los Coordinadores Gles, Directores Gles u órganos similares.

Infra y supramunicipalidad

Con naturaleza de entes locales, la Ley 7/1985 contempla otros supuestos, en unos casos con territorio y población inferior al Municipio y, en otros, superior. Son de carácter dispositivo, dado que podrán constituirse o no en función de los requisitos exigidos por la legislación de las CCAA. Estas son: las entidades locales menores, las mancomunidades de Municipios, las áreas metropolitanas y las comarcas.

Las Entidades Locales Menores

Son entes locales de ámbito inferior al Municipio, se constituyen sobre núcleos de población separados, como parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y análogos, o aquellas que establezcan las leyes.

Gozan de personalidad jurídica independiente del Municipio. No son estructuras orgánicas de gestión desconcentrada.

Su regulación corresponde a las leyes autonómicas, que deberán respetar las siguientes reglas como legislación básica:

  • La constitución de nuevos Entes locales de ámbito inferior al Municipio requiere:

    • Petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes que haya de ser base de la Entidad, o alternativamente acuerdo del Ayto.

    • Información pública vecinal.

    • Informe del Ayto.

    • Resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de la CCA; fijando como único límite la imposibilidad de constituirse en Ente Local el núcleo territorial en que resida el Ayto.

  • La Entidad habrá de contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un órgano colegiado de control, cuyo nº de miembros será no inferior a dos ni superior a 1/3 del nº de Concejales del Ayto. La designación de los miembros del órgano colegiado se hará de acuerdo con el resultado de las elecciones para el Ayto en las Secciones constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal.

  • Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser ratificados por el Ayto.

El Texto Refundido de Régimen Local de 1986, que tiene carácter supletorio de aquella legislación autonómica, les reconoce las siguientes competencias: construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos, policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos, limpieza de calles, admón y conservación de su patrimonio, regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales, ejecución de obras y prestación de servicios de competencia municipal y de exclusivo interés de la Entidad, cuando no esté a cargo del respectivo Municipio.

Órganos de Gobierno: la misma norma configura como órgano unipersonal y ejecutivo al Alcalde pedáneo, con atribuciones como:

  • Convocar y presidir la Junta o Asamblea.

  • Dirigir las deliberaciones y decidir los empates con voto de calidad.

  • Hacer cumplir y ejecutar sus acuerdos.

  • Aplicar el presupuesto, pagos y rendir cuentas de su gestión.

  • Vigilar la conservación de caminos rurales, fuentes públicas y montes.

  • Servicios de policía urbana y de subsistencias.

  • Las demás que le atribuyan las leyes y las no reservadas a otros órganos.

A la Asamblea le corresponde:

  • La aprobación de presupuestos y ordenanzas de exacciones.

  • Censura de cuentas.

  • Reconocimiento de créditos.

  • Admón y conservación de bienes y Dº propios de la Entidad.

  • Regulación del aprovechamiento de bienes comunales.

  • Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa, que deberán ser ratificados por el Ayto respectivo.

Mancomunidades de Municipios y Consorcios

Las Mancomunidades son una respuesta a la insuficiencia poblacional o territorial de los pequeños Municipios por la vía del asociacionismo, que da lugar a un nuevo Ente Local que sirve para la ejecución en común de obras y servicios determinados dentro de sus competencias. Está contemplada en el art 44 de la Ley 7/1985. Destacar que la asociación se da sólo entre Municipios, dando lugar a un verdadero Ente Local especializado con las facultades propias de los de esta naturaleza, pero sin la presencia de los particulares, a diferencia de los Consorcios.

Con la Mancomunidad se pretende paliar el problema de la falta de recursos de los Municipios para afrontar obrar o prestar servicios. Es propio atender a la prevención y extinción de incendios, recogida y tratamiento de basuras, abastecimiento y tratamiento de aguas, explotación y gestión de mataderos, etc. El carácter voluntario para su creación, frustra las esperanzas que se pusieron en esta figura para superar los graves inconvenientes derivados de la existencia de pequeños Municipios y la debilidad de sus recursos para atender a los servicios y funciones públicas encomendadas.

La Ley les reconoce personalidad jurídica y capacidad para el cumplimiento de sus fines específicos. Su creación exige el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno de los Ayto interesados, previa información pública durante un mes. Cunado estén implicados Municipios de distintas Provincias habrá de darse audiencia a las Diputaciones Provinciales respectivas, art 47.3b y 35.3 Ley 7/1985 y Texto Refundido de RL.

Los Estatutos deberán expresar:

  • Los Municipios que comprenden.

  • Lugar en que radiquen sus órganos de gobierno y admón.

  • Número y forma de designación de los representantes de los Ayto que han de integrar los órganos de Gobierno de la Mancomunidad.

  • Sus fines.

  • Recursos económicos.

  • Plazos de vigencia.

  • Procedimiento para modificar los Estatutos y causas de disolución.

Según la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, para la prestación de servicios o ejecución de las obras de competencia de las Mancomunidades, disfrutarán de las competencias de los Entes locales territoriales que determinen sus Estatutos, en defecto de previsiones, le corresponderán todas las potestades precisas para el cumplimiento de sus objetivos y de acuerdo con la legislación. Como límite competencial: imposibilidad de que asuma la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos Municipios (art 35.2 Texto Refundido RL 1986).

La aprobación de los Estatutos sigue el procedimiento determinado por la legislación de las CCAA, y en todo caso se ajustará a las siguientes reglas:

  • La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de la Mancomunidad, reunidos en Asamblea.

  • Las Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos.

  • Los Plenos de todos los Ayto aprobarán los Estatutos.

El mismo procedimiento se seguirá para la modificación (adhesión o separación) o supresión de las Mancomunidades.

Los órganos de Gobierno serán representativos de los Aytos mancomunados en la forma que determine sus Estatutos. A falta de regulación expresa, el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales 1986, establece como normativa supletoria que los órganos de gobierno o Juntas de Mancomunidad estarán integradas por un Presidente, un Vicepresidente que lo sustituya en caso de ausencia o enfermedad, elegidos por y entre los Vocales representantes de cada Municipio, que lo serán en un nº mínimo de dos (art 140). Los cargos de Secretario, Interventor y Tesorero habrán de ser desempeñados por funcionarios con habilidad nacional.

El Consorcio Local es una figura que, junto con la presencia en la agrupación de Entes Públicos, supone la integración de particulares sin ánimo de lucro. Figura organizativa con precedentes en el Decreto de 1944 sobre abastecimiento de agua a poblaciones, aparece en el Reglamento de Servicio de las Corporaciones Locales de 1955 “Las Corporaciones locales podrá constituir Consorcios con Entidades públicas de diferente orden para instalar o gestionar servicios de interés local (art 37)”. La Ley 7/1985 amplía el concepto al permitir la presencia de particulares “organización que pueden constituir las autoridades locales con otras Ad.P para fines de interés común, o con Entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen fines de interés público concurrentes con los de las Ad.P (art 87).

Goza de personalidad jurídica propia, se rige por el Estatuto, que determinará el régimen orgánico, funcional y financiero y deberá, una vez constituido, crear una organización específica para el cumplimiento de sus fines, que pueden ser cualquiera de las organizaciones previstas en las formas de gestión de servicios “sustituyendo a los Entes consorciados” (art 40 Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales). Se da a entender que los Estatutos podrán prever la creación de un aparato propio u órgano directo de gestión, o dar origen a un Ente instrumental (Organismo autónomo, empresa privada), o bien, adjudicarse el servicio a un concesionario o arrendatario según las diversas formas de gestión indirecta de los servicios locales.

La figura del Consorcio como agrupación de Entes públicos superiores, pero sin presencia de particulares, ha saltado a la legislación estatal, con la finalidad de servir a la ejecución de acuerdos de cooperación que concierten el Estado y las CCAA. Ley 30/1992 art 6.5 “cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar la forma de Consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil. Los Estatutos del Consorcio determinarán los fines, así como las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero. Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos respectivos. Para la gestión de los servicios que se le encomienden podrán utilizarse cualquiera de las formas previstas en la legislación aplicable a las Admón consorciadas”.

La Comarca

Está formada por una agrupación de Municipios cuyas características geográficas o humanas, determinan la existencia de intereses comunes que precisen de una gestión propia o la prestación de servicios de dicho ámbito. <”Estamos, como en el caso de la parroquia, ante una reivindicación nacionalista, fundamentalmente catalana”>.

El éxito de la comarca, aunque pueda resultar tan costosa e inútil como la parroquia, ha sido tras la Cº 1978, muy superior a ésta, debido a la posibilidad reconocida en el art 141.1 CE de crear “agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia” y del prestigio autonomista catalán que ha llevado a imitaciones de su regulación a casi todos los Estatutos de las demás CCAA. La Ley 7/1985 dispuso para todas las CCAA menos para Cataluña, una muy eficaz condición limitadora “si a ello se oponen expresamente las 2/5 partes de los Municipios que debiera agruparse, siempre que, tales Municipios representen al menos la ½ del censo electoral del territorio correspondiente” (art 42 y disposición adicional Cuarta).

Se establece pues una organización supramunicipal e infraprovincial, la Comarca, que en Cataluña tendrán competencias sobre aquellas materias que la Ley determine y, en todo caso, sobre ordenación del territorio y urbanismo, sanidad, servicios sociales, cultura, deportes, enseñanza, salubridad pública y medio ambiente. Como órganos de gobierno se establecen el Pleno, el Presidente y la Comisión Especial de Cuentas.

Además de Cataluña, la mayoría de los Estatutos de autonomía hacen expresa referencia al ente aunque su desarrollo ha sido escaso. En Cataluña 38 Comarcas, en Castilla León la Comarca del Bierzo, en Aragón 30. <”No es de extrañar, dado el imparable crecimiento de los entes públicos y de las burocracias políticas, que el modelo comarcal terminará imponiéndose en todo el territorio nacional”>.

La Ley 7/1985, remite la creación de las comarcas a las CCAA de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos, estableciendo como requisito que su creación nunca podrá suponer la pérdida por los Municipios de sus competencias propias (art 25). <Requisito sin sentido, pues la creación de Comarcas persigue precisamente absorber las competencias municipales para ejercerla sobre poblaciones más numerosas y territorios más extensos y hacer más rentables los servicios municipales>. Nada impide que los Municipios puedan delegar competencias en la Comarca, tendiendo el inconveniente de fundar la comarca sobre competencias precariales.

Su ámbito territorial será el que determine las leyes de las CCAA, quienes también fijarán la composición y funcionamiento de sus órganos de gobierno, recursos y competencias, señalando también las potestades advas pertinentes. Se determina que la iniciativa para su creación podrá partir de los Municipios interesados, no pudiendo crearse según lo dispuesto en el art 42 y disposición adicional Cuarta, ya descrito.

Las Áreas Metropolitanas

La Ley 7/1985 la define “entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existen vinculaciones económicas y sociales que hagan necesario la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras” (art 43.2).

Fueron creadas antes de la Cº 1978, no como entes locales, sino como organismos dependientes de la Admón del Estado para la planificación urbanística de los Municipios agrupados y para la prestación de servicios básicos en Madrid (COPLACO) Bilbao (Gran Bilbao), y Valencia (Consejo Metropolitano de la Huerta de Valencia).

Sin embargo, la de Barcelona, gobernada por los Concejales de los Municipios del área y dotado de gran capacidad de gestión, fue creada como entidad local.

Ninguna resultó satisfactoria para los gobiernos de las CCAA y fueron suprimidas por leyes de éstas. Ahora, su creación deberá hacerse mediante ley de las CCAA, previa audiencia de la Admón del Estado, de los Ayto y Diputaciones afectadas; determinando su organización, régimen económico y de funcionamiento, garantizará la participación de todos los Municipios integrados en el área en la toma de decisiones y una justa distribución de cargas entre todos, así como los servicios y obras de prestación y realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.