08. Concepto y elementos de la Democracia

Tipología de las formas políticas

Ausencia de una terminología común

La distinción de dos partes en el seno de las constituciones indica que unos preceptos declaran los principios políticos básicos y los derechos y libertades, en tanto que otros regulan la organización y el funcionamiento de los órganos de poder, así como las relaciones de éstos entre sí.

Según sean los órganos existentes y su estructura, funcionamiento y relaciones, estaremos ante una forma política u otra.

La terminología utilizada por la doctrina ha variado a lo largo del tiempo, llegando a ser en la actualidad sumamente confusa. Es frecuente que los autores hablen indistintamente de formas de gobierno, formas de Estado, sistemas de gobierno, regímenes políticos, sistemas políticos; así, por ejemplo, un mismo autor habla de sistema parlamentario y de régimen parlamentario. Pretender poner orden en este caso escapa de nuestras pretensiones, en el caso dudoso de que fuera hacedero. A lo más que puede aspirarse es a convenir una terminología inteligible para facilitar su trabajo al lector.

Distinción entre las diversas tipologías políticas actuales

En la actualidad se suelen hacer clasificaciones específicas que hacen referencia a un aspecto concreto de la conformación política global, sea la organización territorial del poder, sea la Jefatura del Estado, sean las relaciones entre el Parlamento y el gobierno.

Formas de la Jefatura del Estado

Son la monarquía y la república, al menos dentro de las democracias occidentales. En una democracia, el Rey no tiene poderes efectivos sino sólo funciones simbólicas y de moderación. No dirige la acción del gobierno; por eso, difícilmente puede la monarquía ser llamada forma de gobierno. En cambio, el Rey es símbolo de la unidad estatal por ser su primera magistratura. La república es, en sí misma, mera forma de la Jefatura del Estado, caracterizada por su electividad y temporalidad. Si le faltan esos elementos, no estamos propiamente ante una República sino ante una autocracia.

Formas territoriales del Estado

A la forma política unitaria, federal o regional que puede adoptar un Estado, se le suele aludir en tratados y monografías como forma de Estado.

Sistemas de gobierno

Los diversos modos de relacionarse los dos poderes clásicos, Parlamento y Gobierno, y especialmente la forma en que se regula la formación del Gobierno y su responsabilidad política, son frecuentemente llamados regímenes, sistemas políticos y sistemas de gobierno. De las tres expresiones, parece que la más adecuada es la de sistemas de gobierno. puesto que a la formación y responsabilidad del Gobierno se refieren. Los dos tipos básicos son el sistema parlamentario y el presidencial o presidencialista, a los que debemos añadir el convencional o de asamblea.

Del sistema parlamentario hay varios modelos:

  • gobierno de gabinete

  • gobierno de Canciller.

Del sistema convencional se ha derivado en Suiza el directorial.

Regímenes políticos. Sistemas políticos

Por último la principal distinción de formas políticas que descansa en una concepción básica acerca del puesto del hombre en la comunidad política, acerca de la relación entre la libertad y la autoridad, podemos aplicarle la categoría de régimen político o sistema político, siendo sus dos tipos esenciales la democracia y la autocracia.

Los regímenes políticos

Concepto descriptivo y prescriptivo de la Democracia

Un concepto elemental de democracia es el que la cifra en la identidad entre gobernantes y gobernados, en el autogobierno del pueblo o, más gráficamente aún, en las palabras de Lincoln: gobierno del pueblo, para el pueblo por el pueblo. A partir de él se han propuesto otros conceptos más elaborados, aunque de menor fuerza expresiva, como el de gobierno de la opinión pública o del de régimen de soberanía popular gobernado por la mayoría.

Todos estos conceptos son descriptivos porque se centran en los procedimientos de gobierno. La democracia es definida por ser un régimen pluralista y participativo. Junto a la concepción descriptiva de la democracia se ha elaborado otra prescriptiva que la define por los valores a los que se vincula. Desde este prisma se afirma que la democracia, más que un método, es una cultura, una forma de vida basada en la participación y en la tolerancia; una fe en la libertad, en el pluralismo y en la igualdad. Kelsen, en su obra Esencia y valor de la democracia, define la democracia como método y la considera, por ende, compatible con la acumulación de poder y con el aniquilamiento de la libertad. En oposición a él se alzó la idea de la democracia militante, identificada con unos valores y con su defensa. Naturalmente, hay posiciones intermedias. En esas posiciones intermedias se encuentran los regímenes demoliberales de hoy:

  1. Reconocen amplias libertades de expresión, asociación, reunión y manifestación, pero con límites expresos y garantías frente a sus excesos.

  2. Definen unos tipos delictivos para quienes, pasando de la dialéctica de la palabra a la de las armas u otras formas de violencia, actúan contra el Ordenamiento constitucional y contra las personas y sus bienes.

Elementos de la Democracia como método

Soberanía Popular

De la idea de autogobierno del pueblo se desprende directamente el elemento de la soberanía popular. El pueblo, como titular de la soberanía, lo es de todo el poder. Pero su ejercicio se halla diversificado. Cuando la Constitución española dice la soberanía nacional reside en el pueblo, de donde emanan todos los poderes del Estado quiere significar que el pueblo, como titular del poder estatal, confiere su ejercicio a diferentes poderes u órganos, y con ello, legitima su actuación.

Participación

Corolario ineludible del elemento anterior, la participación popular tiene lugar de dos formas: directa e indirecta.

Son formas de participación directa: el referendo y la iniciativa popular.

Son formas de participación indirecta o representativa: el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto en elecciones periódicas.

Pluralismo

El pluralismo tiene muchas variantes: social, cultural, étnico, religioso, lingüístico, sindical, etc. Si bien todas ellas tienen un ulterior significado político, es el pluralismo de partidos el que más directamente afecta al funcionamiento del sistema institucional. Sin pluralismo no puede haber libre competencia política ni, por lo tanto, elecciones libres y disputadas. La democracia es pluralista.

Consenso

Si la autocracia se basa en el temor, la democracia no puede apoyarse sino en el consenso de sus ciudadanos acerca de los valores básicos sobre los que se asienta o debe asentarse y sobre las reglas del juego político.

Principio de mayoría

Los votos no deben ser sometidos a control de calidad. Todos valen igual porque todos los ciudadanos valen igual. No hay, pues, otro criterio democrático de adopción de decisiones colectivas que el cuantitativo, el de contar votos y hacer valer como decisión del colegio de votantes el señalado por la mayoría de sufragios. Esta solución cuantitativa comporta la única valoración cualitativa compatible con la democracia: el valor igual de todos y cada uno de los ciudadanos.

El principio admite variantes. El requisito de mayoría absoluta ño incluso más cualificada:

tres quintos, dos tercios, para ciertas decisiones se establece como garantía de las minorías, pues, para alcanzar una votación tan elevada, se hace necesario normalmente contar con ellas. Tiene, sin embargo, el inconveniente de que puede bloquear decisiones necesarias o urgentes.

Respeto de las minorías. La oposición política

Tanto peso como la regla de las mayorías tiene el respeto de las minorías en la definición de la democracia. La toma en consideración de la minoría implica la institucionalización, directa o indirecta, de la Oposición política. En la democracia de partidos, la real y efectiva división de poderes es la que se establece entre el partido o coalición mayoritaria que gobierna y la minoría que se opone. La Oposición es la conciencia crítica, el freno del Gobierno. Así, pues, Gobierno y Oposición son igualmente necesarios para la democracia.

Principio de reversibilidad

Un acto de soberanía popular que tenga por objeto su propia supresión a manos de un grupo totalitario sólo puede ser entendido como democrático de modo inconsistente: aunque ese acto haya sido adoptado por mayoría, si comporta la irreversibilidad de la situación creada, si cierra toda posibilidad de cambio, está negando todo nuevo acto de soberanía popular y de alternancia en el poder; es decir, está impidiendo la democracia como método. Un régimen apoyado por una Mayoría que elimine la Oposición y niegue a la Minoría, es autocrático porque la Mayoría está erigiéndose en todo el pueblo para siempre, impidiendo con ello que otra parte del pueblo pueda alcanzar alguna vez gobernar; y esto, es contradictorio con el concepto de democracia como método.

División, control y responsabilidad del poder

El poder estatal es único pero diversificado en sus manifestaciones o poderes. Si un órgano o poder no tiene el freno de otro, tiende al abuso. De ahí la necesidad de la Oposición. El control del poder es la clave del régimen constitucional. Hay controles interorgánicos, como los existentes entre Parlamento y Gobierno, o el del Poder Judicial sobre la Administración, e intraorgánicos, como el que practican entre sí los grupos parlamentarios en el seno de una Cámara.

El cometido de la Oposición es controlar al Gobierno y, en su caso, exigirle responsabilidad con vistas a una posible alternativa política. En una democracia, donde hay poder hay responsabilidad y donde hay responsabilidad hay poder. Viceversa: donde no hay poder no puede haber responsabilidad y donde no hay responsabilidad no puede haber poder.

Publicidad. Régimen de opinión pública

Sin publicidad no hay democracia. La libertad de comunicación pública en su más rica diversidad garantiza la existencia de la opinión pública, sin la cual no puede haber un régimen democrático. Porque el control del poder público y la función de oposición política se hacen fundamentalmente de cara al electorado y con vistas a influir en su voto en la próxima confrontación electoral; en esa labora son indispensables los medios de comunicación social, la fluidez de la información y la libertad de expresión.

Primacía del Derecho

Sin primacía del Derecho no hay democracia, sin democracia no hay primacía del Derecho.

El régimen autocrático

La autocracia se define por oposición a la democracia. La autocracia perfecta sería aquella en la que faltaran todos los elementos que hemos apreciado en la democracia, y por entero. En la autocracia lo esencial es la concentración del poder en una persona, en un grupo étnico o religioso, en un partido o movimiento, y la correspondiente merma o anulación de la libertad de los ciudadanos.

Totalitarismo

Régimen totalitario es aquel en el que el hombre no es tratado como un fin en sí mismo sino como una pieza del todo, un medio instrumentalizable. Todo en el Estado, nada fuera del Estado, nada contra el Estado. Los regímenes totalitarios recientes, han sido el nacionalsocialista alemán, el fascista italiano, el franquista en España, etc. Algunos politólogos han elaborado un modelo pretendidamente intermedio entre la democracia y el totalitarismo: el régimen autoritario.

Dictadura

Cuando enfocamos el problema bajo el prisma del Gobierno, la autocracia reviste la forma de dictadura, término que también se emplea para designar un régimen. Si el dictador es Jefe del Estado, puede que asuma la dirección del Gobierno, o puede que nombre uno de su completa confianza. Si la dictadura se establece en el nivel gubernamental, o bien hay un Jefe del Estado o el propio dictador promueve el nombramiento como Jefe del Estado de una persona enteramente dependiente.

Formas de la Jefatura del Estado

La jefatura del Estado

Mucho se ha discutido acerca de si la monarquía y la república son formas de gobierno o formas de Estado. La cuestión descansa en la conocida ambigüedad del término gobierno, que igual puede referirse a un órgano de poder estatal que al régimen u organización política global. Por eso, pretender distinguir entre forma de gobierno y forma de Estado a la hora de conceptuar la monarquía o la república resulta un tanto inútil, siendo difícil apreciar tal diferencia. La monarquía únicamente puede ser forma de Estado cuando es absoluta y a medida que la monarquía deja paso al principio democrático, evoluciona desde ser forma de Estado a ser forma de gobierno.

La Monarquía es hoy una forma de la Jefatura del Estado. Este parece ser el sentido que quiso dársele al artículo 1.3 de la Constitución española, que dice: La forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria. Lo que con ello se quiere significar es que es monárquica la Jefatura del Estado y parlamentario el sistema de gobierno. El Rey, conforme a la Constitución española, es el titular de un órgano del Estado (su Jefatura), al cual la norma suprema asigna unas funciones (no unos poderes) que debe desempeñar.

La cuestión puede solventarse de modo similar en relación con la república. Pero hay repúblicas presidencialistas en las que el Jefe del Estado lo es también del Ejecutivo. En estos supuestos no hay Gobierno como órgano colegiado y diferenciado, motivo por el que la república presidencialista no debería ser considerada como forma de gobierno sino como forma de Estado.

Es república por su Jefatura del Estado y presidencialista por su sistema de gobierno. Cariz diferente tiene el problema teórico de la supervivencia de la Jefatura del Estado como órgano estatal. Kelsen negó su necesidad en una república democrática. Ahora bien, si república y monarquía son formas de la Jefatura del Estado, suprimir esta magistratura es suprimir dichas formas políticas. Circunscribiendo el problema al régimen democrático, ¿puede prescindir de la Jefatura del Estado? Tras la Revolución francesa, el Estado concentró el poder de forma hasta entonces desconocida. La sociedad burguesa había desatado una fuerza que no sabía controlar.

Por eso, la teoría del poder moderador o neutro se inscribió en la búsqueda de un instrumento de defensa de los derechos individuales frente a todo poder y a toda mayoría, defensa para la cual era insuficiente la división de poderes montesquiniana, puesto que en ella tanto el Gobierno como el Parlamento son expresión de una misma voluntad social. Era necesario, por consiguiente, un poder ajeno a éstos, neutro, que los moderara. Este no es otro que la Jefatura del Estado, preferentemente la monárquica por cuanto ésta tiene un origen netamente diferente del de los demás órganos estatales.

Evolución histórica de la monarquía desde su forma absoluta hasta la monarquía parlamentaria

En la pureza de los modelos clásicos, es evidente la distancia infinita entre la monarquía y la democracia. El principio monárquico en su sentido fuerte significa:

  1. Que la soberanía reside en el Rey.

  2. Que todo existe, se hace y funciona por el poder regio, por delegación suya, en su nombre.

  3. Que el Rey es la suprema justicia, la maiestas; que está por encima del Derecho, no obligado por éste; que es absoluto porque no existe instancia superior a él que pueda juzgarlo.

Opuestamente, el principio democrático entraña:

  1. Soberanía popular.

  2. Participación, electividad y temporalidad de los cargos.

  3. Igualdad.

  4. Responsabilidad de los poderes públicos.

  5. Estado de Derecho.

Estos dos principios, tan enfrentados, han ido convergiendo históricamente hasta su compatibilidad actual. El Rey ha aparecido siempre como persona sagrada porque era imagen de Dios. Señor o dueño porque no se distingue entre su patrimonio y el reino. En esta concepción la monarquía está informada por dos elementos esenciales:

  • Su exterioridad al sistema político y

  • La unidad que proporciona a este mismo sistema.

El Rey da unidad al sistema pero no pertenece a él sino que lo precede y trasciende. Así pues, la Corona integró gentes, tierras, derechos y poderes en una unidad precursora de la idea de Estado.

Esta monarquía era todavía feudal. La monarquía absoluta significa la plenitud del principio monárquico. Se distingue en ella varios subtipos:

  1. La monarquía religiosa o confesional.

  2. La monarquía palatina o cortesana.

  3. La monarquía ilustrada o despotismo ilustrado.

En la Monarquía Limitada, el Rey conserva la titularidad del poder ejecutivo y comparte con la nación el legislativo y el constituyente. El Rey aparece como encarnación del poder neutral, moderador y arbitral. El régimen político se asienta fundamentalmente sobre el principio monárquico por más que aparezca algo limitado por el Parlamento. El Rey nombra y cesa a los ministros. Los actos del Rey deben ser refrendados por un ministro, pero esto no se traduce todavía en una traslación de la competencia: es el Rey quien decide el acto y el ministro quien responde. El Rey tiene iniciativa legislativa y veto de las leyes aprobadas por el Parlamento, que no lo son propiamente sin la sanción y promulgación regias.

Monarquía orleanista: cuando la posición de los pactantes, Rey y nación se hace más equilibrada, las instituciones derivan hacia una mayor limitación de la autoridad regia.

  1. Va perfilándose un Gobierno como órgano colegiado, a cuyo frente se sitúa un Primer Ministro como único interlocutor del monarca.

  2. El refrendo traslada paulatinamente la decisión de los actos regios al ministro refrendante.

  3. La responsabilidad penal de los ministros deriva hacia una responsabilidad política. Los ministros necesitan de una doble confianza: la del Rey y la del Parlamento. Esta forma monárquica es conocida como orleanista por su realización y desenvolvimiento en Francia bajo la Casa de Orleáns, de 1830 a 1848.

La monarquía parlamentaria como monarquía democrática : es en la monarquía parlamentaria en la que se produce la síntesis entre la prerrogativa regia y la soberanía nacional. La necesaria irresponsabilidad e inviolabilidad del Rey y el consiguiente requisito del refrendo para la validez de sus actos han derivado en beneficio del principio democrático. Así pues, es el principio monárquico el que ha ido cediendo ante el democrático:

  1. El soberano no es el Rey sino el pueblo.

  2. Los poderes políticos efectivos no los ejerce el Rey sino los órganos directa o indirectamente representativos de la soberanía nacional.

Se han conservado algunos rasgos del carácter excepcional de la monarquía:

  1. La excepción del orden sucesorio común;

  2. La excepción del principio general de la responsabilidad de los poderes públicos; y

  3. El propio estatuto jurídico de los demás miembros de la Familia Real, que excepciona el Derecho común de familia.

El refrendo es una de las máximas sutilezas del Derecho constitucional contemporáneo. En el sistema parlamentario, es fundamental una limitación material del poder regio porque quien refrenda asume íntegramente la responsabilidad de dicho acto. En conclusión, el monarca parlamentario reina pero no gobierna. Ejerce una magistratura de autoridad e influencia, una magistratura equilibradora, simbólica e integradora, una magistratura que goza de la confianza del pueblo. De ahí su óptima situación para animar, estimular, sugerir, aconsejar el funcionamiento de la máquina del Estado y permeabilizar todas las instituciones.

La república como forma de la Jefatura del Estado

En el pensamiento político, la república parece que ha carecido de identidad, lo que no es el caso de la monarquía. Cuando Maquiavelo clasifica las formas políticas en monarquía y república, incluye en ésta la aristocracia y la democracia. Se pone a un lado la monarquía y a otro lo que no es monarquía. La república era la no monarquía y se identificaba no por sí misma, sino por oposición a la monarquía.

Durante los siglos XVI y XVII hay otro uso del término república para significar la comunidad política, el Estado. Todavía el término Estado no era usual y se prefería utilizar la expresión república. Al menos desde la Revolución francesa, la identificación de la república por oposición a la monarquía no era realmente indefinición porque apuntaba de modo inequívoco a la democracia. Por eso, también durante mucho tiempo se han empleado como sinónimos los términos de república y democracia.

Con la llegada del régimen constitucional la forma republicana experimentó una fuerte expansión, con la correlativa retracción de la monarquía. La república se erigió en símbolo: frente al mito político-religioso de la Corona, la república simbolizó la razón, el laicismo, la ley, el progreso.

Sin embargo, después de la evolución experimentada por la monarquía, es insostenible la sinonimia democracia = república.

Designación del Presidente, duración del mandato y renovación

Designación

Elección popular. La elección popular confiere al Presidente de la República una fuerza política semejante a la del Parlamento, sobre todo si es elección directa. Este procedimiento suele corresponderse con una figura presidencial, pero su correlación con el sistema presidencialista no se cumple siempre. En el sistema presidencialista por excelencia, el de Estados Unidos, el Presidente todavía es elegido de modo indirecto, mediante compromisarios de cada uno de los dos partidos políticos más importantes elegidos popularmente.

Votación parlamentaria. Este modo de designación suele corresponderse con sistemas de gobierno parlamentario: del Parlamento procede tanto el Gobierno como la Jefatura del Estado.

Votación por un colegio mixto. Algunas constituciones prevén un órgano mixto, integrado por parlamentarios y otros miembros cuya designación ha podido tener lugar por sufragio universal o por otros órganos colegiados, como los Consejos regionales italianos o los Parlamentos de los Länder alemanes.

Duración del mandato y reelección o renovación

  1. La duración del mandato diverge entre los cuatro años en Estados Unidos y los siete años en Francia e Italia.

  2. En cuanto a la posibilidad de reelección o renovación, la Constitución francesa no la limita, pero, dada la duración del mandato, no es previsible, en la práctica, más de una reelección.

El Presidente italiano es igualmente renovable, pero hasta ahora ninguno lo ha intentado. La Constitución de Estados Unidos no prohibía la reelección indefinida, pero se siguió, como costumbre constitucional, la pauta marcada por Washington de no intentar un tercer mandato, costumbre quebrantada por Franklin D. Roosevelt, que fue elegido cuatro veces.

Poderes, funciones y responsabilidad en la república

Poderes y funciones

Se acostumbra a diferenciar entre los poderes y funciones del Presidente de la República según se trate de un sistema presidencialista o parlamentario.

En el sistema parlamentario. El Presidente de la República en un sistema parlamentario neto tiene una posición institucional similar a la del monarca parlamentario: le están referidas muchas funciones estatales pero su ejercicio efectivo está vaciado de contenido por la existencia de un Gobierno parlamentariamente responsable.

  1. El Presidente de la República nombra al Presidente del Gobierno y, a propuesta de éste, a los ministros. Igualmente formaliza su cese. Pero en uno y otro caso, su poder está condicionado por la relación de fuerzas en el Parlamento y por los procedimientos de exigencia de responsabilidad política del Gobierno.

  2. En relación con el Parlamento, es frecuente que le esté atribuida su disolución así como la sanción y promulgación de las leyes.

  3. La política exterior es dirigida por el Gobierno. Aunque al Presidente le corresponda recibir y acreditar embajadores, ratificar tratados e incluso declarar la guerra y firmar la paz.

En el sistema presidencialista. El Jefe del Estado de una república presidencialista tiene la posición de líder de la nación y es tan representativo de la voluntad popular como el Parlamento, pero con la ventaja de su condición unipersonal.

  1. El Presidente de los Estados Unidos, dice la Constitución, es el titular del poder ejecutivo, con la principalísima función de dirección política, sin por ello haber abandonado la dirección de la Administración, que también le concierne.

  2. Protagoniza la política exterior.

  3. Es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas.

  4. Dirige mensajes al Congreso, los cuales no equivalen a iniciativas legislativas pero ejercen gran influencia en la adopción de iniciativas propiamente parlamentarias.

  5. Finalmente, puede oponer un veto suspensivo a las leyes del Congreso, que ha de ser motivado.

Responsabilidad

La irresponsabilidad de la Jefatura del Estado no es privilegio de los reyes. También los presidentes republicanos son políticamente irresponsables, pero les alcanza la responsabilidad penal por cierto tipo de delitos, lo que está excluido en las monarquías. En las repúblicas parlamentarias la irresponsabilidad del Jefe del Estado se corresponde con la institución del refrendo. En las repúblicas presidencialistas responde a la severa separación de poderes constitucionalmente establecida. Por lo demás, es difícil que se den las circunstancias y condiciones para el procesamiento criminal de un Jefe de Estado. Lo más normal y pragmático es la presión para que dimita sin ulterior proceso, con lo que la responsabilidad penal se resuelve en una atípica responsabilidad política.