09. Estado unitario y Estados compuestos

Estado unitario y Estados compuestos

Junto a la división funcional del poder existe otra en algunos Estados desde hace dos siglos que se realiza con un criterio territorial, distinguiendo entre poderes centrales y locales. Cuando esto sucede nos encontramos ante Estados compuestos. En caso contrario, ante un Estado unitario.

En el Estado unitario existe un centro único de impulsión política y una sola estructura institucional del poder, aunque la Administración puede estar descentralizada. Existe una sola Constitución y un Ordenamiento jurídico simple y uniforme.

No obstante, cabe un cierto grado de descentralización dentro del Estado unitario. Junto al centro único de impulsión política puede haber entes territoriales con reconocida capacidad de gestión y administración de servicios. Tales entidades son, por lo general, los municipios y las provincias, pero pueden serlo otras unidades superiores, como los departamentos y las regiones. De otra parte, por descentralización propiamente dicha, debe entenderse el reconocimiento de que la titularidad de tales competencias corresponde a dichos entes territoriales y no su mero ejercicio por vía de delegación.

El paso de la descentralización administrativa a la política determina la aparición del concepto de autonomía y del modelo de Estado compuesto. En el Estado compuesto hay varios centros de impulsión política y una estructura institucional compleja, en la que coexisten en tensión dialéctica, no necesariamente reñida con la armonía, órganos de poder generales, centrales y locales. A su vez, el Ordenamiento jurídico es también complejo: hay una Constitución federal o nacional y Constituciones de los llamados Estados miembros, más las normas jurídicas emanadas por los órganos correspondientes de una y otras. Pero todo este complejo normativo integra un solo ORDENAMIENTO JURÍDICO, pues, a un Estado le corresponde un Ordenamiento único y coherente.

Concepto, caracteres y naturaleza del Estado federal

La Federación es una permanente tensión dialéctica de dos tendencias a la unidad y a la diversidad, contradictorias entre sí. Según sea la síntesis entre ambas, así será la Federación resultante. La tendencia a la unidad se ve propiciada por diversos factores, de los cuáles unos son supuestos preexistentes y otros son objetivos que se pretenden alcanzar.

Los caracteres de la Federación vienen todos a incidir en el hecho de que establece un modo distinto de división de poderes y pretende realizar una unidad de lo vario. Así, pues, la forma política federal organiza grandes espacios en relaciones de autonomía y paridad entre los miembros.

Naturaleza:

  1. Hay quienes niegan que la Federación sea realmente un Estado, entendiendo que únicamente lo son sus miembros.

  2. Para otros, sólo es Estado la Federación.

  3. La opinión mayoritaria defiende la naturaleza estatal tanto de los miembros como de la Federación, pero destacando que la organización política resultante es única. La diferencia clave para entender los modelos territoriales de Estado es la existente entre soberanía y autonomía.

Soberanía es el poder supremo interno del Estado y el poder independiente de éste en sus relaciones internacionales.

Autonomía es la potestad de dictar normas propias que pasan a integrar el Ordenamiento jurídico del Estado. En pura lógica jurídica, a un Estado le corresponde una sola soberanía. No obstante su suele llamar Estados a los miembros de una Federación y reconocerles cierto residuo de soberanía. Ahora bien, si la soberanía reside en la Federación, ella es el único Estado, repitiéndose sólo por rutina su definición como Estado de Estados.

Es cierto que el denominado Estado miembro tiene poder constituyente, sin embargo, se trata de un poder constituyente constituido, no originario, además delimitado porque, una vez establecida la Federación, dicho poder tiene en la Constitución federal, su fundamento y su límite.

Parece más coherente reservar el concepto de Estado para la Federación y considerar a los miembros como territorios federados.

Nacimiento y principios jurídico-políticos del Estado federal

El nacimiento de un Estado federal puede tener lugar de dos modos:

  1. Por la unión de varios Estados hasta entonces independientes, o

  2. Por la federalización de un Estado hasta entonces unitario. En el primer caso, normalmente un trato internacional formaliza primero la unión de los Estados y, después, la Constitución sella la inseparable unidad política resultante. En este caso la configuración jurídico-política de la Federación reside propiamente en la Constitución, no en el tratado que dio origen al proceso.

En el segundo caso, son los territorios federados la realidad emergente puesto que preexistía un Estado unitario. En este supuesto resulta aún más evidente que el origen y fundamento jurídico del Estado federal es la Constitución: es el Estado unitario anterior el que, ejerciendo su poder constituyente, decide organizarse federalmente y así lo dispone en la Constitución.

Los dos principios jurídico-políticos que vertebran el Estado federal, son los de autonomía y participación.

  1. Principio de autonomía. Una Federación implica la unión de comunidades políticas individualizadas y distintas que disponen de órganos políticos propiamente dichos y no meramente administrativos: Gobierno, Parlamento y Poder Judicial.

  2. Principio de participación. Los entes federados intervienen en los órganos federales, singularmente en el Parlamento, y, a su través, en la dirección política de la Unión. Participan, además, en la reforma de la Constitución federal.

Estructura institucional

Los órganos federales son:

  • El Poder Ejecutivo: puede responder a varios tipos: bien al modelo de Gabinete, con liderazgo más o menos acentuado de un Primer Ministro o Canciller, bien al presidencial como sucede en Estados Unidos, bien al colegial, que se da en Suiza.

  • Parlamento: Suele decirse que el bicameralismo es consustancial a los Estados federales.

En el terreno de los hechos, efectivamente, así acontece en todos los Estados federales. Pero ello no significa que estemos ante un elemento esencial de la forma política federal, pues nada impide que el principio de participación tenga aplicación en un Parlamento monocameral si su composición y la regulación de su organización y funcionamiento son adecuadas. Es frecuente la diversidad de procedimientos de designación de los miembros de la Cámara territorial: elección por sufragio universal directo, elección por sistemas diferentes según los entes federados, designación por las Asambleas legislativas de éstos, designación por los diferentes gobiernos y sistemas mixtos de varios de los procedimientos mencionados.

Por otra parte, mientras la Cámara Baja representa a los ciudadanos de la Unión, la Cámara Alta o federal representa a los entes miembros. Así, respectivamente, en el Congreso de los Estados Unidos, Cámara de Representantes y Senado; en el Parlamento alemán, Bundestag y Bundesrat; en la Asamblea Federal suiza, Consejo nacional y Consejo de los Estados. Por último, en un Estado de partidos, éstos homogeneizan las actitudes de sus grupos parlamentarios en una y otra Cámara, de manera que los problemas de la organización territorial del Estado se ventilarán en la Cámara en la que tengan escaño los líderes de los principales partidos, sin perjuicio de su ulterior formalización jurídica en la Cámara que sea constitucionalmente competente.

  • Un Tribunal Federal superior dirime los conflictos entre los entes miembros y entre éstos y la Federación, así como los problemas suscitados por la aplicación del Derecho federal. En Estados Unidos la competencia reside en el Tribunal Supremo. En Alemania, en el Tribunal Constitucional Federal. En cuanto a la Estructura institucional de los entes miembros; los entes federados suelen dotarse de una estructura paralela a la federal, con la única variante de que sus Parlamentos son monocamerales.

Distribución de competencias

En la distribución de competencias caben múltiples variantes, que podemos sintetizar en las siguientes:

  1. Materias de legislación federal exclusiva. Cabe que la ejecución de esa legislación corresponda también a la Federación o a los entes federados.

  2. Materias de legislación exclusiva de los entes miembros. Puede que la ejecución corresponda a ellos mismos o a la Unión.

  3. Competencias compartidas. Cuando los órganos de uno y otro nivel tienen competencias diferentes dentro de una misma función estatal.

  4. Si unos órganos y otros son competentes en una misma materia, bajo una misma función estatal, pero atendiendo aspectos diversos de ella estamos ante competencias concurrentes.

  5. Competencia indistinta, las cuales admiten la actividad de unos y otros órganos en condiciones de igualdad e incluso simultáneamente, exigiéndoseles sólo la debida coordinación para no entorpecerse. La Constitución federal suele regular, finalmente, la colisión entre normas de uno y otro nivel, así como las lagunas que pudieran encontrarse por no estar atribuida una materia o competencia.

Si el primer problema no encuentra solución por la vía interpretativa de las normas competenciales, se aplica el principio de prevalencia del Derecho federal. En cuanto a las eventuales lagunas jurídicas, se colman atribuyendo a los entes miembros o la Federación las competencias residuales que no encuentren ubicación en la distribución expresa de las mismas.

Estado federal y confederación de Estados

Las diferencias más apreciables entre Federación y Confederación son:

  1. La Confederación es una unión de Estados de Derecho internacional, basada en un tratado y formada para coordinar su política en las concretas cuestiones acordadas. La Federación es una unidad de Derecho constitucional.

  2. En la Confederación todos los Estados integrados siguen siendo soberanos. En la Federación, sólo lo es el Estado federal, que es el único que ejerce soberanía.

  3. La Confederación, no tiene los elementos formales del Estado (poder soberano, Ordenamiento jurídico), ni tampoco sus presupuestos físicos (pueblos, territorio). En cambio unos y otros existen en una Federación, por eso es Estado. Debe ser resaltada la diferencia de las normas emanadas de una y otra: las normas federales obligan directamente a los ciudadanos, las confederales han de transformarse previamente en normas estatales.

  4. Finalmente, la Confederación no puede modificar el tratado que la originó (lo que corresponde al unánime acuerdo de los Estados miembros).Y por el contrario, no suele ser necesaria tal unanimidad de los entes federados para reformar una Constitución federal.

Estado federal y Estado regional

El Estado regional es una forma política reciente. Data de la II República española, cuya Constitución (1931) lo denominaba Estado integral, acaso para indicar que la autonomía que se reconocía a las regiones no rompía la unidad e integridad territorial.

La Constitución española vigente, sobre el precedente mencionado, ha instaurado una organización regional del poder que ha sido bautizada por la doctrina y la jurisprudencia como Estado autonómico. Se reconoce la autonomía política -que no soberanía- de las distintas regiones y nacionalidades, denominadas Comunidades Autónomas.

En 1983 terminaron de aprobarse todos los estatutos, asumiendo unos, autonomía plena y otros limitada. La diferenciación entre los Estados federal y regional podría cifrarse en las mayores competencias de los entes federados.

Es preferible, pues, guiarse por criterios formales:

  1. Las regiones o comunidades autónomas no tienen poder constituyente. Los entes federados, sí, aunque constituido y limitado.

  2. Un estatuto de autonomía regional debe ser aprobado por el Parlamento aunque en su elaboración hayan tenido las regiones un protagonismo decisivo. En cambio, la Constitución de un ente federado es aprobada por éste con el único límite de no vulnerar la Constitución federal.

Perspectivas actuales de las formas territoriales compuestas en el Estado social e internacionalmente integrado

La insuficiencia del Estado nacional como marco de la política, su dimensión excesiva para la rápida y eficaz solución de ciertos problemas es una de las razones de las experiencias descentralizadoras y regionalizadoras del siglo XX. Su pequeñez y debilidad para afrontar otras cuestiones (defensa, mercado), ha motivado su superación en organizaciones supranacionales.

De estas dos tendencias, es más fuerte la segunda, que debilita la primera. Las exigencias del Estado social juegan a favor del fortalecimiento de los poderes centrales. El crecimiento de un sentimiento nacional gana terreno a la reivindicación de la diversidad, como sucede en Estados Unidos y en Alemania. En cambio, este último no se da en Estado como España, que, siendo menos descentralizados, experimentan en su seno fuertes nacionalismos. Veamos sucintamente la incidencia de los dos primeros fenómenos:

  1. La integración de Estados federales y regionales en una organización supranacional comporta uniformidad entre los diversos Estados integrados. Ejemplo: la Unión Europea, cuyo Ordenamiento es aplicable en cada Estado integrado en ella, sin necesidad de modificar formalmente su estructura territorial compuesta.

  2. Por su parte, el Estado social también tiende a la uniformidad y a la centralización, porque responde de esa manera a acuciantes demandas sociales. La interdependencia económica, militar y tecnológica del mundo actual ha motivado un crecimiento del peso específico del poder central y un consiguiente debilitamiento de las regiones y entes federados. El poder financiero reside principalmente en los órganos centrales, los cuáles, o prestan el servicio si son competentes para ello, o ayudan financieramente a los poderes locales para que lo atiendan. Dicho muy rotundamente, el principio de igualdad, propio del Estado social, se está imponiendo al de autonomía, propio del Estado compuesto.