12. Los ingresos públicos (L2)

Los ingresos públicos: concepto y caracteres

Se entiende por ingreso público, toda cantidad de dinero percibida por el Estado y demás entes públicos, cuyo objetivo esencial es financiar los gastos públicos.

Las notas características del ingreso público son:

a) El ingreso público es siempre una suma de dinero;

No obstante , en algunas ocasiones, el ingreso público, que inicialmente se cuantifica en una cantidad de dinero, se hace efectivo en especie, como por ejemplo en aquellos casos en que la deuda tributaria se extinguen con la entrega de bienes del patrimonio histórico.

En sentido contrario, no constituyen ingresos públicos aquellas prestaciones in natura de que también son acreedores los entes públicos y que, no adoptan la forma de recursos monetarios, sino la de prestaciones en especie o prestaciones personales. El paradigma de la prestación in natura o personal es el servicio militar, que hasta el 2001 se impuso obligatoriamente a los españoles varones. Otro ejemplo es el que prevé que los Ayuntamientos con población no superior a 5.000 habitantes puedan imponer la prestación personal y de transporte para la realización de obras de la competencia municipal.

Tampoco pueden calificarse como ingresos públicos los bienes adquiridos mediante expropiación forzosa o confiscación.

b) Percibida por un Ente público;

El calificativo de público hace referencia al titular del ingreso, no al régimen jurídico aplicable, ya que existen ingresos públicos regulados por normas de Derecho público, el caso de los ingresos tributarios, pero también existen ingresos públicos cuya disciplina se contienen en el ordenamiento privado, es el caso de ingresos obtenidos por la enajenación de títulos representativos del capital propiedad del Estado en empresas mercantiles.

c) Tiene como objetivo esencial financiar el gasto público;

El ingreso público se justifica básicamente, por la necesidad de financiar los gastos públicos. En la actualidad además de esto, se obtiene ingresos que al propio tiempo está persiguiendo importantes finalidades de política económica o monetaria, por ejemplo, proteger el medio ambiente, drenar liquidez al sistema monetario con objetivo de contener la inflación, etc.

En la actualidad según la LGT se sigue recogiendo el principio de tributos con fines no fiscales.

Si el objetivo básico del ingreso es propiciar la cobertura del gasto, sólo habrá ingreso público cuando el Ente que recibe aquél tenga sobre el mismo plena disponibilidad, esto es, cuando ostente título jurídico suficiente para afectarlo al cumplimiento de sus fines. De ello se deriva que no puede calificarse como ingresos públicos aquellas cantidades que obran en poder de los entes públicos como consecuencia de títulos jurídicos que no permitan su libre disponibilidad, tal sería el caso de las fianzas, depósitos o cauciones, al no haber títulos de dominio no puede hablarse de un ingreso público. En la actualidad, la ley de Arrendamientos urbanos ha previsto la posibilidad de que la fianza obligatoria de estos contratos sea ingresada en las CCAA, en realidad se puede considerar un préstamo sin intereses, por lo que sí podría ser considerada un ingreso público.

Clasificación de los ingresos públicos

Varios son los criterios adoptados para clasificar los ingresos públicos. En unos casos se atiende a su reflejo presupuestario -ingresos presupuestarios o extrapresupuestarios-; en otros, se toma como punto de referencia la periodicidad con que se obtiene en tales ingresos -ordinarios o extraordinarios-; en ocasiones se adopta como criterio el relativo al instituto jurídico cuya aplicación genera el correspondiente ingreso, así se habla de ingresos tributarios, monopolísticos, patrimoniales y crediticios; atendiendo a la prevalencia de normas privatísticas o publicísticas en la regulación de los ingresos de Derecho privado o Derecho público.

Examinaremos cada una de estas categorías.

Ingresos de Derecho Público y de Derecho Privado

En esta clasificación se erige como criterio distintivo, la pertenencia de las normas reguladoras de un determinado ingreso al ordenamiento público o al privado.

En el primer caso (Derecho público), la Administración Pública gozará de las prerrogativas y poderes que son propios de los entes públicos -derechos de prelación y preferencia frente a otros acreedores, afección de bienes, presunción de legalidad de los actos administrativos, ejecutividad de los actos-.

En el caso de Derecho Privado, primarán los principios propios del ordenamiento privado, que regula las relaciones entre iguales.

Son ingresos de Derecho público: tributos, monopolios y Deuda pública; son ingresos de Derecho Privado; los derivados de la explotación de bienes patrimoniales, incluidos los derivados de actividades mercantiles e industriales realizados por entes públicos.

Esta clasificación sigue siendo válida, a condición de que se tenga presente que cuando nos refiramos a ingresos de Derecho privado, no es posible perder de vista que su titular es un ente público y que los ingresos están afectos a la satisfacción de fines públicos.

Ingresos tributarios, monopolísticos, patrimoniales y crediticios

Esta clasificación atiende al origen o instituto jurídico del que dimanan los referidos ingresos. Así cabría hablar de ingresos tributarios, monopolísticos, patrimoniales y crediticios.

El régimen jurídico aplicable a cada uno de estos ingresos será el propio del instituto del que deriva; en los tributos y Deuda Pública, nos encontraremos ante institutos que de modo inmediato procuran ingresos pecuniarios. En los bienes patrimoniales, susceptibles de generar precios, rentas o beneficios, los recursos monetarios se obtiene mediante un procedimiento de gestión de índole distinta.

Ingresos ordinarios y extraordinarios

Si se atiende a la periodicidad con que se obtienen, se suele distinguir entre ingresos ordinarios y extraordinarios, según que afluyan al Estado de manera regular o sólo se obtengan en circunstancias especiales, respectivamente.

El tributo, es un ejemplo de ingreso ordinario de las Haciendas públicas.

Los ingresos obtenidos mediante la emisión de Deuda Pública son considerados como el ejemplo más característico de ingreso extraordinario.

No obstante, actualmente la emisión de Deuda ha adquirido carácter ordinario y son continuas las emisiones de Deuda pública, con el fin no sólo de financiar los gastos estatales, sino de conseguir las más variadas finalidades de política económica.

La distinción entre ingresos ordinarios y extraordinarios surge también en íntima conexión con el ordenamiento presupuestario, de forma que mientras las necesidades ordinarias -reflejadas en presupuestos ordinarios o generales- se financiaban con ingresos también ordinarios, la cobertura de necesidades extraordinarias legitimaba la existencia de presupuestos extraordinarios o especiales, recabando también su financiación con ingresos de carácter extraordinario. Desaparecida en el ámbito presupuestario la posibilidad de presupuestos especiales, es difícil mantener una distinción que reposaba en gran medida sobre la pervivencia de aquella.

Ingresos presupuestarios y extrapresupuestarios

Según figuren o no en el Presupuesto, se clasificarán los ingresos como presupuestarios o extrapresupuestarios, respectivamente.

A medida que se ha ido fortaleciendo el respeto los principios presupuestarios clásicos y según se ha ido avanzando en la configuración de instancias, control parlamentario, control del tribunal de cuentas, control de la intervención general, fiscalizadoras de la actividad financiera, los ingresos extrapresupuestarios se han ido reduciendo paulatinamente, todos los ingresos y gastos deben estar presupuestados, por el principio presupuestario de universalidad, como por el principio de unidad, debe existir un único presupuesto por cada ente público.

Los ingresos patrimoniales

Concepto y significación

Debemos entender por ingresos patrimoniales los que proceden de la explotación y enajenación de los bienes que Constituyen el patrimonio de los Entes públicos. Los bienes patrimoniales son en principio, los que no pueden calificarse como bienes de dominio o uso público, los ingresos patrimoniales se rigen por normas del Derecho privado, la naturaleza pública del titular hace que la afirmación deba ser matizada, en esta materia tienen aplicación las normas propias del ordenamiento administrativo, por ejemplo para delimitar las competencias de los distintos órganos encargados de la administración y disposición de los bienes, etc.

El régimen jurídico aplicable a los ingresos patrimoniales deriva del concepto que de ellos se formula en nuestro ordenamiento, puede decirse que se califican como tales todos los bienes y derechos de titularidad pública que no son identificables como bienes de dominio o uso público.

La distinción entre los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales es tan relevante que se refleja incluso en la consideración diferente que cada uno de ellos merece en el ordenamiento jurídico.

La CE se preocupa de establecer los principios básicos que deben regir la disciplina de los bienes de dominio público, encomendando, por el contrario, la regulación de los bienes patrimoniales al legislador ordinario.

Art. 132 CE: Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley, y en todo caso, la zona marítima-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.

La normativa aplicable a las CCAA también encuentra distinción entre los bienes de dominio público y los bienes patrimoniales

A las Corporaciones locales les ocurre lo mismo, si bien el término utilizado por las normas se acomoda a las denominaciones tradicionales de bienes municipales o provinciales.

Delimitado el concepto de dominio público y por exclusión, el de bienes patrimoniales, cabe formular la posibilidad de obtener ingresos derivados de ambos tipos de bienes.

Los bienes de dominio público, se trata de bienes directamente afectos a la satisfacción de necesidades públicas, no tienen con fin obtener ingresos, aunque en determinados casos sí puede producirlos, ejemplo:

utilización del dominio público por parte de particulares, que se concretará en la exigencia de una tasa, en ocasiones cuando el Estado explota un yacimiento minero de forma directa, dará lugar a la percepción de ingresos patrimoniales.

Los bienes patrimoniales, si bien su finalidad esencial no sea producir ingresos, si pueden generarlos, a través de la explotación del los mismos.

No existe una correspondencia entre dominio público y bienes patrimoniales, de una parte, e ingresos de Derecho público y de Derecho privado, de otra, sino que frecuentemente bienes demaniales producen ingresos de naturaleza jurídico-privada. Esto sucede siempre que tales bienes son explotados por el Estado por medio de contratos privados.

Régimen jurídico general

El que podamos calificar como régimen general de los bienes patrimoniales estatales se encuentra con la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

Se puede sintetizar en:

  • Sus normas se aplican a los bienes que integran el patrimonio del Estado.

  • Las normas del Derecho privado civil o mercantil tienen carácter subsidiario de las normas contenida en la propia ley.

  • A la administración del Patrimonio Estatal se atribuyen competencias con carácter general al Ministro de Economía y Hacienda que normalmente las ejerce a través de la Dirección general del patrimonio del estado.

  • Debe señalarse determinadas prerrogativas de la Administración en el marco de un ordenamiento privado, que sólo encuentran justificación cuando se pone de relieve el contenido tanto jurídico-administrativo como jurídico-financiero de los bienes patrimoniales.

  • Será el Ministerio de Economía y Hacienda quien disponga la explotación de los bienes patrimoniales del Estado que no convenga enajenar y que sean susceptibles de aprovechamiento rentable.

  • La afectación de los ingresos patrimoniales a la financiación de los gastos públicos se pone de relieve de modo continuo, ejemplo: las rentas, frutos o percepciones de cualquier clase producidos por los bienes patrimoniales de la Administración se ingresarán en el Tesoro público en aplicación de los pertinentes conceptos del presupuesto de ingresos.

Los ingresos de monopolio

En ocasiones el Estado decide que un determinado servicio sea prestado, de forma exclusiva, por un sujeto o que la adquisición, venta y producción de determinado producto sólo pueda realizarla un sujeto. Nos encontramos ante una situación de monopolio, tutelada por el ordenamiento jurídico, en virtud de la cual sólo un sujeto de derecho puede prestar un determinado servicio o puede disponer de un producto. Estamos ante un monopolio de derecho.

En otras ocasiones se produce la misma situación sin que haya sido expresamente querida por el ordenamiento, sino que es el resultante de determinadas circunstancias, sería un monopolio de hecho.

Cuando nos referimos a los ingresos de monopolio del Estado, nos referimos a los monopolios de derecho.

Las razones por las que el Estado establece un monopolio son básicamente dos:

  1. Mejorar la prestación de determinados servicios públicos

  2. Obtener ingresos.

De ahí que tradicionalmente se haya distinguido entre monopolios fiscales, aquello cuyo establecimiento responde sustancialmente a la idea de obtener ingresos y monopolio no fiscales, en los que prima el deseo de conseguir la mejor prestación de un determinado servicio.

Como ejemplo de los fiscales el tabaco y de petróleos, como ejemplo de los no fiscales se aludía al servicio de correos. Sin embargo debe tenerse presente que ni los monopolios no fiscales se debe eliminar a priori la posibilidad de obtener beneficios, ni en los monopolios fiscales debe relegarse la idea de una mejor prestación de servicios en aras de una voracidad recaudatoria. Sea cual sea la finalidad perseguida, el Estado no debe admitir que el ordenamiento jurídico santifique una situación en la que la obtención de ingresos redunde en una merma de la calidad de los servicios públicos.

Establecidos los monopolios, el Estado obtiene determinados ingresos. Así el monopolio se convierte en fuente de ingresos de naturaleza tributaria.

El monopolio es también fuente de ingresos de carácter patrimonial. Así, cuando el Estado gestione directamente un monopolio o tenga una participación en el capital social de la entidad a la que se ha atribuido su gestión, obtendrá unos ingresos que tendrán jurídicamente tal consideración.

Se puede hablar de ingresos monopolísticos en sentido estricto, se entiende por tales la especial participación en los beneficios del monopolio que se reserva al Estado cuando concede a un tercero la titularidad o gestión del monopolio. En los monopolios tradicionales del petróleo y del tabaco esta especial participación en beneficios recibían la denominación de renta.

Los monopolios fiscales han perdido en España la importancia jurídica y recaudatoria que tuvieron en otros momentos de la historia de la hacienda pública. Hoy sólo subsisten el del Tabaco y el de la Lotería Nacional.

Monopolio de Tabacos. La antigua regalía de Tabacos, cuyos orígenes se remontan al siglo XVII, se ha modificado varias veces las leyes hasta llegar a la Ley 13/1995, que declaró prácticamente extinguido el monopolio.

En la actualidad se puede sintetizar del modo siguiente:

  • el mercado de tabacos es libre. La libertad económica abarca la fabricación, importación y comercialización al por mayor de labores de tabaco.

  • Se mantiene el monopolio en la venta al por menor, del que es titular el Estado que lo ejerce a través de la Red de Expendedurías de Tabaco y Timbre

  • Se crea el comisionado para el mercado de tabacos, que ejercerá funciones de regulación y vigilancia .

Monopolio de Loterías: Se trata de un monopolio que se gestiona directamente por el Estado a través de la Entidad Pública Empresarial Loterías y Apuestas del Estado, Se puede decir que sus ingresos tienen naturaleza tributaria, concretamente impositiva, se trata de un impuesto sobre consumo específico.

Las prestaciones patrimoniales de carácter público

El tributo constituye un elemento de capital importancia en la actividad financiera de los Entes públicos, como instrumento fundamental para la financiación del gasto público. Este ingreso debe enmarcarse en una categoría más amplia cuál es la de las prestaciones patrimoniales de carácter público.

La cuestión puede plantearse porque el art. 31.3 CE vincula el principio de legalidad no al tributo, sino a las prestaciones personales o patrimoniales de carácter público, dejando de lado, las prestaciones personales, entra las que se encuentra el servicio militar.

Existen dos posturas, la primera, la relación entre ambas categorías de ingresos públicos, Prestaciones patrimoniales y tributos, es la que se puede apreciarse en cualquier clasificación entre un determinado género y alguna de las especies en las que se divide, de modo que el género sería la prestación patrimonial de carácter público, una de cuyas especies sería el tributo.

Según la segunda postura, no es posible apreciar diferencias sustanciales entre los dos tipos de ingresos, de tal manera que ambas denominaciones pueden ser consideradas sinónimas.

La primera postura ha sido defendida por un amplio sector doctrinal y numerosas sentencias del TC, el argumento fundamental en que se ha basado el TC fue de carácter sistemático y deriva de un principio que puede ser expresado del modo siguiente: Ninguna norma es inútil, por lo que antes de llegar a la conclusión es necesario intentar encontrarle sentido, el TC consideró que era impensable que la CE hubiera podido referirse al mismo concepto en el art. 31.1, donde se habla de prestaciones patrimoniales de carácter público y personales y el art. 133.1 donde se emplea el término tributos, por tanto concluyó que ambos preceptos se referían a institutos distintos que tenían dos características comunes, la necesidad del establecimiento a través de una ley y la coactividad.

Las prestaciones patrimoniales de carácter público, según esta postura, son ingresos de Derecho público que deben ser establecidos por Ley y que son coactivo. Los tributos, por su parte, son una especie de género común que añade a estas características comunes la nota de estar basados en la capacidad económica de las personas llamadas a satisfacerlos.

El TC ha aclarado qué se debe entender por coactividad:

  1. Por una parte hace referencia al modo de establecimiento de la prestación, decidida de modo unilateral por los poderes públicos, sin que intervenga para nada la voluntad del ciudadano. Es cierto que se puede evitar la exigencia absteniéndose de realizar el presupuesto de hecho al que se vincula la prestación, pero esta libertad es ilusoria porque conllevaría, a la renuncia a bienes, servicio o actividades esenciales para la vida privada o social.

  2. Por otro lado, hace alusión a los procedimientos para la exigencia del pago. Si no se realiza de forma voluntaria, los poderes públicos podrán exigirlo de forma forzosa, a través de la vía de apremio.

La segunda postura ha sido definida por otro sector doctrinal y también ha encontrado eco en el TC, donde se utiliza de forma sinónima ambos términos, prestación patrimonial de carácter público y tributo.

Las líneas maestras de esta opinión son:

  • No tiene sentido establecer distinciones entre los dos institutos porque más allá de la aplicación de ciertos principios, como el de capacidad económica, nos encontramos en todo caso ante ingresos públicos exigidos de forma coactiva que constituyen otras tantas expresiones del deber de los ciudadanos de hacer frente a los gastos públicos.

  • El concepto de coactividad definido por la primera postura es demasiado amplio, lo que conlleva el peligro de una calificación de una prestación patrimonial de carácter público dependa en demasía de circunstancias de tiempo, de lugar, e incluso de sectores de la población que se tomen en consideración, lo que es esencial para unos en un determinado momento y lugar puede no serlo para otro.

Por un lado la postura que defiende la particularidad del concepto de prestación patrimonial de carácter público tiene una justificación y parece explicar razonablemente algunos casos reales, por el contrario la segunda postura ha servido para poner de relieve ciertos equívocos y la posible inutilidad de la primera.

La figura de la prestación patrimonial de carácter público, que es una creación doctrinal y jurisprudencial, antes que legal, parece tener una justificación sociológica y política derivada del incremento de los gastos públicos y de la necesidad de acudir a nuevas fórmulas de financiación pública distinta a los tributos. La presión fiscal está llevando a no siempre basar en el principio de capacidad económica, sino otros principios como el del beneficio. Han nacido nuevos modos de obtener ingresos, el cobro de estacionamiento de vehículos, etc. La prestación patrimonial de carácter público sirve para dotar de cobertura doctrinal a todos estos supuestos, a la vez que, al exigirse su establecimiento a través de ley, se le somete a una cierta racionalidad. Surge la nueva parafiscalidad.

De acuerdo con ello, las prestaciones patrimoniales cubrirían los pagos exigibles en los siguientes supuestos:

  • Cuando resulta de una obligación impuesta a un particular por un Ente público. Pago por el DNI.

  • Cuando el pago se deriva no tanto de una obligación impuesta por un Ente público, como de la necesidad de acceder a bienes, servicios o actividades que son esenciales para la vida privada o social. Estacionamiento de vehículos.

  • Cuando el pago se efectúa por la utilización de bienes, servicios o actividades prestadas o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o derecho. Servicios postales, aunque estos son tasas.

Aunque hay sectores de la doctrina que no están de acuerdo:

  • Hay que señalar que nació con el propósito de dar un contenido propio y específico al art. 31.3 CE. No existe el más mínimo indicio en el proceso de elaboración y aprobación de la CE que induzca a pensar que el constituyente pretendía aludir con esa expresión a otros ingresos públicos distintos del tributo.

  • Existe una idea compartida por la doctrina según la cual el principio de capacidad económica no tiene por qué hacerse presente con la misma fuerza en todos los tributos. Es evidente que el IRPF, por ejemplo, el respeto al principio exige que se establezca un mínimo exento y unas tarifas progresivas, pero el principio puede respetarse en otros tributos, por ejemplo en el caso de las tasas, simplemente a través de una exención para ciertos ciudadanos, si esto es así, que puede haber ciertos tributos que no graviten exclusivamente sobre el principio de capacidad económica, la utilidad de la figura de la prestación patrimonial se diluye en buena medida.

  • Las situaciones de monopolio se explican razonablemente bien adecuadamente, sin necesidad de acudir a la figura de la prestación patrimonial. Si son de derecho, se agotan con su propio establecimiento y si son de hecho hay que aplicar las normas de defensa de la competencia, en vez de santificar las contraprestaciones debidas con la formalidad de su establecimiento a través de ley.

  • Las situaciones a las que pretende dar solución las prestaciones patrimoniales tenían fácil acomodo en la clasificación tripartita de los tributos anteriores a 1989, si comportaban ejercicio de potestades públicas la contraprestación era una tasa, o una contribución especial y si no lo comportaban la contraprestación era un precio, con las especialidades que se derivaban de la intervención de un ente público.

Podemos indicar que la figura de la prestación patrimonial de carácter público guarda estrecha relaciones con la de tributo, pero todavía no se ha aclarado sus contornos y no se ha demostrado su utilidad para resolver los conflictos planteados en los supuestos de aplicación lo que es que legitima los institutos jurídicos y lo que los hace perdurar en el tiempo.