16. La responsabilidad de los empleados públicos

LAS CLASES DE RESPONSABILIDAD DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

El control ordinario de la Administración se efectúa revisando sus actos y disposición ante la jurisdicción contencioso-administrativa, jurisdicción que a través de la Ley de 1956 ha experimentado un gran desarrollo, tal control deberá realizarse a través de la exigencia de responsabilidades a autoridades, funcionarios que son los verdaderos responsables de los actos de la Administración.

La responsabilidad del funcionario es importante para el sometimiento de la Administración a la legalidad, pues la fiscalización que ejerce sobre los entes públicos la jurisdicción contenciosa- administrativo no es el único medio de lograr el sometimiento de la Administración al Derecho, para garantizar una protección efectiva del administrado contra el abuso administrativo, es necesario que se complete con el control interno y con el ejercicio efectivo de la responsabilidad de las autoridades y funcionarios.

La responsabilidad funcionarial regulada por la ley 1964, recogía sus tres manifestaciones civil penal y disciplinaria. La Ley 30/1992 modificó el régimen de la responsabilidad civil, y el Estatuto solo regula la responsabilidad disciplinaria.

El concepto de funcionario a efecto de responsabilidad civil y penal es muy amplio y comprende a los de carrera, autoridades, empleados públicos laborales, como establece el artículo 24.2 del Código Penal, se considera funcionario público todo el que por disposición inmediata de ley o por elección o por nombramiento de autoridad competente participa en el ejercicio de la función pública.

La responsabilidad disciplinaria no se aplica a los funcionarios electivos o políticos, ni al personal eventual o de confianza política, a los que, en su caso, se cesa.

El estatuto comete a los funcionarios públicos y al personal laboral al mismo régimen disciplinario, manteniéndose la diferencia jurisdiccional de forma que la impugnación de las sanciones impuestas a los funcionarios conoce la jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que los recursos contra las mismas sanciones impuestas a personal laboral se sustancia ante la magistratura de trabajo. Un absurdo que persiste y puede dar a criterios jurisprudenciales muy dispares.

LA RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS FUNCIONARIOS

La incriminación contra los funcionarios tiene por finalidad proteger los intereses de la organización, como en los delitos de infidelidad ante la custodia de documentos y violación de secretos, abandono de destino y funciones públicas y otras veces, salvaguarda de los bienes del patrimonio de la administración, malversación de caudales públicos y otras, la legalidad y honestidad de la acción administrativa, como la prevaricación, cohecho, fraude, exacciones ilegales, abuso de cargo. La incriminación tiene por objeto la protección de los derechos de la persona reconocidos en las leyes contra las garantías constitucionales.

Aparte de éstos y otros tipos del CP y leyes especiales en los que el funcionario está muy presente, el CP considera circunstancia agravante de la responsabilidad penal el prevalerse del carácter público que tenga el culpable y considera funcionario a todo aquel que por disposición inmediata de la ley o por elección o nombramiento participe el ejercicio de funciones públicas.

Los obstáculos tradicionales

Tal responsabilidad de los funcionarios ha sido escasamente operativa, por la resistencia de los jueces penales a conocer de las cuestiones administrativas y el desagrado de enjuiciar y condenar a otros servidores públicos, máxime cuando existe una jurisdicción, la Contenciosa- administrativa, que corrige los ilícitos de la administración.

Debido a la división de poderes como defensa de la independencia de la Administración y articulada mediante un sistema de conflictos dominado por la Administración y el desarrollo de la jurisdicción administrativa, originando ambas instituciones fórmulas obstaculizadoras del enjuiciamiento directo por los tribunales comunes de las acciones de responsabilidad contra las autoridades administrativas y los funcionarios, como la necesidad de la autorización previa administrativa y la prejudicialidad administrativa en el proceso penal (hoy derogado) La autorización administrativa previa impedía que se enjuiciase a los funcionarios sin consentimiento de la Administración, la cual valoraba los hechos políticos y jurídicos, su denegación a la acción judicial no era discutido. Se fundamenta en el principio de separación de poderes, estableciendo la constitución la competencia del consejo de Estado para negar u otorgar la autorización para enjuiciar a los funcionarios. Fue derogado en 1870, en España estuvo vigente hasta la constitución de 1869.

Prejudicialidad administrativa u obligación de la administración a plantear a los tribunales siempre que se ejercitarse una acción civil o penal contra los funcionarios, a fin de que el tribunal de conflictos decidiese una falta personal que debería de responder ante los tribunales comunes, o bien una falta de servicio, que determinaba la responsabilidad de la administración.

La situación actual

No queda casi nada de estas técnicas de protección ante las acciones penales contra las autoridades y funcionarios administrativos, incompatibles con una versión de principio de división de poderes plenamente judicialista y un sistema de resolución de conflictos más acorde con él. De una parte, ya no es posible paralizar sin más los procesos penales, y de otra parte, en el Tribunal de Conflictos de jurisdicción se ha asegurado el predominio judicial integrado por tres consejeros de Estado y tres magistrados del TS, entre ellos el presidente con voto de calidad.

Sigue existiendo una resistencia de los jueces penales a conocer de las acciones penales contra las autoridades y funcionarios justificada por la existencia de una jurisdicción específica para los asuntos administrativos, la Contenciosa-administrativa, y en una regulación de la prejudicialidad administrativa del proceso penal, que obliga a tener presentes en él, los pronunciamientos previos de la jurisdicción contenciosa-administrativa sobre la legalidad o legitimidad de las actuaciones administrativas incriminadas.

Hay una tendencia a la criminalización directa de ciertos conflictos con la Administración, sin pasar por la Contenciosa-administrativa, concretándose en el aumento de las acciones penales con las autoridades y funcionarios, sobre todo en materia de corrupción urbanística.

LA RESPONSABILIDAD CIVIL

La Ley Maura, de 5-5-1904, habilitó un proceso especial para exigir la responsabilidad civil directa de los funcionarios condicionando a que el funcionario hubiera incumplido algún precepto legal, cuyo cumplimiento se había reclamado por escrito previamente y que la acción se ejercitase en el plazo de un año. Fue mantenido en la Ley de 1957 (Régimen jurídico de la Administración del Estado) y actualmente por la Ley 4/1999 RJAPPAC, extendiéndose a autoridades, funcionarios y contratados laborales, y su novedad es haber eliminado la posibilidad del perjudicado de dirigir directamente la acción contra la autoridad o el funcionario, dejando a salvo la posibilidad de que la conducta dañosa del funcionario pudiera ser constitutiva de delito de daños, en cuyo caso serán los Tribunales penales los que determinarán la responsabilidad civil que corresponda como derivada de la penal.

Responsabilidad del empleado público frente a la administración por vía de regreso

Cuando la Administración ha indemnizado al perjudicado por el hecho dañoso, se atribuye a la administración la facultad de repetir lo satisfecho contra sus funcionarios, autoridades o agentes causantes del daño mediante dolo, culpa o negligencia grave, previa instrucción de expediente con audiencia del interesado. Se trata de la llamada acción de regreso.

Comporta como primera condición que el particular haya sido efectivamente indemnizado por la Administración, la cual puede repercutir contra el funcionario responsable. Esto significa que la Administración no puede financiar la indemnización que paga a terceros perjudicados con la indemnización que pudiera exigir previamente al funcionario responsable.

Una segunda condición es que el funcionario hubiera incurrido en dolo, culpa o negligencia grave.

La potestad de la Administración de ejercitar la acción de regreso, es discrecional y no obligatoria, según ley 30/1992. Asimismo era discrecional el alcance cuantitativo de la indemnización, pues la acción de regreso es por el importe satisfecho a la víctima, pero la ley permitía que la repetición se hiciera por cantidad menor en función del resultado dañoso producido, la existencia o no de intencionalidad u otras razones que pueden determinar el grado de responsabilidad del funcionario.

La Ley 4/1999 no configura la acción de regreso como discrecional, sino como obligatoria, según artículo 145.2 la Administración exigirá de oficio la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, culpa o negligencia grave previa instrucción de procedimiento, si continúa vigente la reducción de la indemnización.

Responsabilidad directa del empleado público frente a la administración

Se produce cuando el perjudicado no es un particular sino la propia administración, la cual instruirá expediente a las autoridades o funcionarios, que por dolo, culpa o negligencia grave, hubiesen causado daño a la administración. La exigencia de responsabilidad exige la instrucción de un expediente administrativo y es el RD 429/1993 el que aprueba el reglamento de los procedimientos de las AAPP en materias de responsabilidad.

El procedimiento se inicia por acuerdo de la autoridad competente que lo notifica a los interesados con la indicación de los motivos concediéndole 15 días para aportar pruebas, solicitando del servicio en donde se produjo la lesión el informe correspondiente. En los siguientes 15 días se practican todo tipo de pruebas, terminando la instrucción y antes de la resolución, se concede al interesado un plazo de 15 días para formular alegaciones. Concluido el trámite de audiencia, la propuesta de resolución será formulada en el plazo máximo de 5 días y la resolución por el órgano competente en otros cinco días.

La resolución declaratoria de responsabilidad pone fin a la vía administrativa, y es directamente impugnable ante la jurisdicción contenciosa-administrativa.

LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA

Es la que se desarrolla en el interior de la relación de servicio y en garantía del cumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, con sanciones que influyen sobre sus derechos.

La potestad disciplinaria se justifica en la especial relación de poder en que se encuentra sometida de forma voluntaria el funcionario y su alcance mayor es la privación de los derechos de la relación de servicio, y la sanción máxima es la pérdida de la condición de funcionario.

Tal potestad disciplinaria ha estado vinculada y justificada en función del principio de jerarquía u obligación del superior de mantener la disciplina sobre sus subordinados y su eficacia dependía de las condiciones de su ejercicio, así históricamente dependía de la voluntad del superior, posteriormente se conquista la regla de audiencia previa al funcionario y los recursos judiciales contra los actos sancionadores. Hemos pasado de una potestad disciplinaria autoritaria vinculada al principio de jerarquía a otra en la que priman las garantías del funcionario. El resultado ha sido una profunda crisis de esta forma de responsabilidad, tal como afirma la doctrina; las autoridades jerárquicas se encogen, el control se esclerotiza y la inspección desaparece.

En nuestro derecho se generalizan un previo procedimiento administrativo sancionador y el posterior recurso Contencioso-administrativo, la necesidad de informar a las juntas y delegados de personal de las sanciones impuestas por faltas muy graves; esto hace que junto al deterioro del principio de jerarquía las AAPP hacen poco uso de la potestad disciplinaria.

Las garantías del funcionario se han incrementado, como:

  • Penetración de los principios informadores del derecho penal, como la tipicidad, la culpabilidad y la proporcionalidad de las sanciones con la entidad de la infracción, reduciendo la discrecionalidad disciplinaria.

  • El Estatuto recoge los siguientes principios o penetración de la dogmática penal en las garantías disciplinarias:

    • Legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones

    • Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y retroactividad de las favorables al presunto infractor.

    • Proporcionalidad aplicable a las infracciones y sanciones como su aplicación

    • Culpabilidad

    • Presunción de inocencia

El Estatuto extiende el concepto de autoría a la inducción o a las que indujeren a otro la realización y el encubrimiento por faltas consumadas muy graves o graves y se derivan daños para la administración o los ciudadanos.

Al instruir un procedimiento disciplinaria resulte la existencia de indicios fundados de criminalidad, se suspenderá su tramitación poniéndolo a conocimiento del ministerio fiscal y por otra parte los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a la Administración en el ejercicio de la potestad disciplinaria.

LAS FALTAS DISCIPLINARIAS

La Ley 1964 las clasifica en tres categorías: leves, graves y muy graves, enumerando solos las muy graves.

La Ley 1984 reitera la misma clasificación.

El Estatuto tipifica las faltas muy graves para los empleados de todas las AAPP, no es lista cerrada, se pueden ampliar por ley de las cortes, CCAA o convenios colectivos y son las siguientes:

  • Incumplimiento del deber de respeto a la constitución o estatuto de autonomía en el ejercicio de la función pública

  • Toda actuación que suponga discriminación

  • Abandono del servicio, no hacerse cargo de las tareas encomendadas

  • Adopción de acuerdos ilegales que causen perjuicios graves a la administración o al ciudadano

  • Publicación o utilización indebida de la documentación o información por razón de su cargo

  • Negligencia en la custodia de secretos oficiales

  • Notorio incumplimiento de las funciones esenciales del puesto de trabajo

  • Violación de la imparcialidad influyendo en procesos electorales

  • Desobediencia a las órdenes o instrucciones del superior

  • Prevalencia de la condición de empleo público para obtener un beneficio indebido para sí o para otros

  • Obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales

  • Realización de actos encaminados a coactar el libre ejercicio del derecho de huelga

  • Incumplimiento de atender los servicios esenciales en caso de huelga

  • Incumplimiento de las normas de incompatibilidades

  • Incomparecencia injustificada en las comisiones de investigación

  • Acoso laboral

El Estatuto deja fuera faltas muy graves enumeradas por la Ley 1984 como: participación en huelga a los que, por ley, les está prohibido, haber siso sancionado por la comisión de tres faltas graves en el período de un año.

Las faltas graves el Estatuto las remite a las leyes de la Función Pública que se dicten en su desarrollo o a los convenios colectivos y mientras no se dicten, son faltas graves, las siguientes:

  • Falta de obediencia

  • Abuso de autoridad

  • Conductas constitutivas de delito doloso

Las faltas leves el Estatuto las remite a las leyes de la función pública y no interviene en los convenios colectivos, y mientras no se dicten las leyes son faltas leves las siguientes:

  • Incumplimiento del horario de trabajo

  • Falta injustificada de un día

  • Incorreción con el público

SANCIONES DISCIPLINARIAS

Estaban todas tipificadas en la ley de 1964 reduciéndose a cinco tipos:

  • deducción de retribuciones derogado por ley 30/1984

  • Separación del servicio

  • Suspensión de las funciones

  • Traslado con cambio de residencia

  • Apercibimiento

El Estatuto lo amplia en régimen abierto según legislaciones, ya sea estatal, CCAA, quedándose como sigue:

  • Separación del servicio de los funcionarios, caso de interino la revocación de su nombramiento

  • Despido disciplinario del personal laboral, comportando la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de funciones similares

  • Suspensión firme de funciones o de empleo y sueldo en el caso de personal laboral, máximo seis días

  • Traslado forzoso con o sin cambio de localidad de residencia

  • Deméritos, penalización en la carrera, promoción o movilidad voluntaria

  • Apercibimiento

EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO

La Ley 1964 remite al procedimiento sancionador regulado por la Ley de Derechos procedimentales Administrativas de 1958 hoy derogada por Ley 30/1992 regulando sus principios y reglas esenciales remitiendo a la competencia de cada Administración la regulación del procedimiento, incidiendo el Estatuto en esta regulación supeditando la imposición de faltas graves o muy graves a la instrucción del procedimiento.

Las normativas regulan las medidas provisionales que se adopten en los procedimientos sancionadores mediante resolución motivada a fin de que aseguran la eficacia de la resolución final que se dicte, concretándose en la suspensión profesional en sus funciones de empleo público que no podrá ser superior a seis meses, se podrá asimismo acordar en los procedimiento judiciales cuyo imputado sea un empleado público. Durante el tiempo que dure la suspensión cautelar el funcionario tendrá derecho a percibir únicamente las retribuciones básicas, y en su caso, las prestaciones familiares por hijo a su cargo.

La problemática de la suspensión se manifiesta a la finalización del procedimiento, cuando la suspensión provisional se eleva a sanción definitiva, el funcionario deberá devolver lo percibido, si, por el contrario, la suspensión provisional no llegara a convertirse en sanción definitiva, la Administración deberá restituir al funcionario los haberes realmente percibidos y los que hubiere debido percibir si se hubiera encontrado en servicio activo con plenitud de derechos. Asimismo en este caso se computará la duración de la suspensión como de servicio activo y se acuerda la inmediata reincorporación del funcionario en su puesto, con reconocimiento de los derechos económicos y demás que procedan desde la fecha de la suspensión.

Para la administración del Estado rige en la actualidad el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios, aprobados por RD 33/1986 y cuya regla general es instruir expediente para sancionar faltas graves y muy graves, se dispensa de él para la imposición de sanción por faltas leves, pero se deberá evacuar en todo caso el tramite de audiencia del interesado.

Pasos:

  • Iniciación de oficio del órgano competente, o por iniciativa propia, como consecuencia de una orden del órgano superior que podrá acordar previamente la realización de una información reservada. En esta fase no se pueden formular imputaciones, ni requerimientos, ni practicar pruebas.

  • Acuerdo de incoación, se nombra un instructor, que deberá ser funcionario público perteneciente a un cuerpo o escala de igual o superior escala al del inculpado, y se nombrara secretario en el caso que la complejidad del caso así lo requiere, notificándosele ambos nombramientos al interesado para su recusación, así como las medidas provisionales oportunas, percibiendo éste el 75% del sueldo y del complemento familiar, situación que no podrá más de seis meses, salvo paralización del expediente imputable al funcionario.

  • Si el interesado es delegado sindical se deberá notificar la incoación a la sección sindical para que puedan ser oídos durante el procedimiento

Desarrollo del expediente:

  • El instructor recibirá declaración del presunto inculpado y realizará las diligencias oportunas

  • Formulación por parte del instructor del pliego de cargo de los hechos imputados, de la falta presuntamente cometida y de las sanciones que puedan serle de aplicación, notificándosele al inculpado y concediéndole un plazo de 10 días para alegaciones y aportaciones de documentación y solicitando la práctica de pruebas que considere pertinentes

  • Practicadas las pruebas, en el plazo de un mes el instructor dará vista del expediente al inculpado facilitándole copia completa del mismo, para que alegue lo que estime pertinente y aporte de nuevo cuantos documentos estime conveniente en el plazo de 10 días.

  • El instructor, en otro plazo de 10 días, formulará la propuesta de resolución, fijara los hechos, motivará la denegación de pruebas y hará la valoración jurídica de las mismas para determinar la falta cometida y señalando la responsabilidad del funcionario y la sanción a imponer, notificándosele al interesado para que en el plazo de 10 días pueda alegar en su defensa, remitiéndose el expediente al órgano que haya acordado la incoación del expediente.

  • La resolución que pone fin al expediente disciplinario deberá ser motivada y resolverá todas las cuestiones, adoptándose en el plazo de 10 días, salvo en el casi de separación del servicio. No obstante, el órgano competente podrá devolver el expediente al instructor de nuevo para la práctica de diligencias que resulten imprescindibles para la resolución, en cuyo caso se dará un nuevo trámite de audiencia al inculpado antes de la resolución. Con carácter general, todas las sanciones que se impongan a los funcionarios se anotarán en sus hojas de servicio y en todo caso en el Registro de Personal, con indicación de las faltas que las motivaron.

  • La ejecución de las sanciones deberá hacerse en el plazo de un mes y se anotaran en el registro central de personal.

Corresponde al ministro titular del departamento en el que se haya instruido el expediente con el visado del ministro al que esté adscrito el cuerpo al que pertenezca el funcionario expedientado, imponer la sanción de separación del servicio, los derechos de suspensión de funciones y traslado con cambio de residencia, corresponde a los ministros o secretario del de estado del departamento donde está destinado el funcionario.

EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA – LA PRESCRIPCIÓN

Tiene lugar por cumplimiento de la sanción, o por prescripción de la falta o sanción, indulto o amnistía.

Otra causa es la pérdida de la condición de funcionario del inculpado en la tramitación del expediente a petición propia, que ocurre con cierta frecuencia, al ser la máxima sanción del expediente la separación del servicio, aquí voluntariamente asumida, el reglamento prescribe se dicte resolución, extinguiendo el procedimiento sancionador sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que le pueda ser exigida, ordenando el archivo de las actuaciones administrativas.

No obstante el estatuto ahora prescribe que “no podrá ser aceptada la renuncia cuando el funcionario esté sujeto a expediente disciplinario o haya sido dictado en su contra auto de procesamiento o de apertura de juicio oral por la comisión de algún delito”, un concepto que el autor considera anticonstitucional y contrario a los intereses de la propia administración.

El Estatuto por tanto sólo se refiere a la prescripción como forma de extinción de la responsabilidad disciplinaria. A este efecto determina que las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses, empezando a contar desde que la falta se hubiera cometido, y desde el cese de su comisión cuando se trata de faltas continuadas.

POTESTAD DISCIPLINARIA Y RESPONSABILIDAD PENAL

Según Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 el orden jurisdiccional penal es siempre preferente, ningún juez o tribunal podrá plantear conflicto de competencia a los órganos de dicho órgano jurisdiccional. El TC consagra la tesis de la independencia de la potestad disciplinaria y de la responsabilidad penal e incluso la posibilidad de excepcionar el principio general del non bis idem que se aplica a las relaciones entre la potestad penal y la sancionadora de la administración.

El reglamento disciplinario ante hechos que puedan comportar faltas disciplinarias, delito o falta penal distingue dos supuestos:

  1. Aquellos en que se incriminan hechos o conductas coincidentes con la que el Código Penal tipifica como delito especial de funcionario en el ejercicio de sus cargos o de las que puedan cometer los funcionarios contra el ejercicio de los derecho de la persona reconocidas en las leyes, deberá suspenderse la tramitación del expediente disciplinario hasta que recaiga resolución judicial penal definitiva.

  2. Aquellos en que se incriminan hechos o conductas distintas pero también constitutivas de delito, el instructor deberá comunicarlo a la autoridad que ordena la iniciación al expediente para su comunicación al ministerio fiscal, no es obstáculo para que continúe el expediente.

La supuesta independencia de la potestad disciplinaria sobre la penal tiene un límite en cuanto no es admisible, según el TC, que unos mismos hechos puedan existir y no existir para distintos órganos del estado; lo procedente es que sin perjuicio de su completa tramitación, el procedimiento disciplinario quede pendiente de resolución hasta que se haya pronunciado definitivamente la justicia penal, si ésta es absolutoria, la resolución del expediente disciplinario puede ser sancionatoria siempre que no ente en contradicción con los hechos probados de la sentencia.

No se ha podido encontrar la URL de especificaciones de gadget.