06. El presupuesto: concepto y función. Principios presupuestarios (L21)

Configuración histórica del presupuesto del Estado

De sus orígenes a la etapa constitucional

En sentido actual, los Presupuestos son la Ley por la que cada año el legislativo autoriza al ejecutivo a realizar los gastos públicos, con los fines y los límites que la propia ley señala.

Sus orígenes se remontan a la propia institución parlamentaria, cuando en el siglo XII ciertas monarquías, ante la insuficiencia de la Hacienda real, convocan a las Cortes medievales con el fin de que voten subsidios o contribuciones extraordinarias para la Corona.

Con la llegada del Estado liberal y del movimiento constitucionalista del siglo XIX, asentado sobre la división de poderes, adquiere pleno sentido el instituto presupuestario, entendiendo ya como autorización del legislativo al ejecutivo de los ingresos y los gastos que en cada año éste puede recaudar y realizar.

El presupuesto en el estado liberal

A lo largo del siglo XIX, el asentamiento del Estado liberal de Derecho, basado en la separación de poderes y el predominio del legislativo, como expresión de la voluntad general, convierten al Presupuesto en un instrumento básico del Estado constitucional.

Se acuña en esa etapa los principios presupuestarios clásicos, alumbrados siglos atrás pero que adquieren todo su significado en el marco de la separación de poderes, entre ellos figuran:

  • Unidad presupuestaria: Se aprobará un presupuesto único para todos los órganos del estado.

  • Universalidad: se incluirán en el presupuesto todos los gastos e ingresos estatales.

  • Especialidad: Los gastos consignados en el Presupuesto tienen destino específico, sin que el Gobierno pueda alterarlo ni destinarlo a otros fines.

  • Equilibrio: Habrá igualdad cuantitativa entre el total de ingresos y de gastos aprobados.

  • Temporalidad: La Vigencia del presupuesto será de un año, sin poder excederlo.

Durante la segunda mitad del siglo XIX, la evolución de las haciendas públicas va a conllevar cambios radicales en el alance del presupuesto como instituto jurídico. La consolidación del tributo como sistema ordinario de financiación pública, a diferencia de la antigua hacienda patrimonial del monarca, permite que la generalidad de Estados europeos articulen sistemas tributarios, España desde 1845, aprobados mediante leyes del parlamento.

Los presupuestos no han de autorizar cada año la recaudación, que estará sujeta a leyes permanentes, sino la autorización de los gastos. Esto supone que el presupuesto sea una previsión contable de los ingresos públicos, sin efectos jurídicos sobre ellos, con el mero objeto de explicar cómo se financian los gastos que en él se autorizan.

El presupuesto aparece hoy configurado como la Ley anual de autorización del gasto público, mediante la que se fija su importe, su destino y se aprueban las reglas que ha de observar la Administración en su erogación.

Dado que la CE organiza al Estado en tres niveles de Hacienda Públicas, cada una contará con su propio presupuesto, pero manteniendo todos ellos esa nota definitoria de ser la norma jurídica que aprueba y autoriza el gasto público que puede desarrollar la correspondiente administración en cada ejercicio.

La Ley de Presupuestos en el ordenamiento español

Configuración normativa

Dos son las normas principales reguladoras del presupuesto del estado en el ordenamiento español. La primera el art. 134 CE, que prescribe su contenido y las competencias del legislativo y del ejercicio en torno al mismo. La segunda, la Ley presupuetaria, nacida en 1977 y cuyo texto vigente es la ley 47/2003, regulando todo el ciclo presupuestario, que incluye las fases de elaboración, aprobación, ejecución y control y a ella habría que añadir la propia ley de presupuestos de cada año, que por su rango de ley ordinaria puede hacer salvedad para cada ejercicio de lo dispuesto por la LGP. De este marco legislativo se extrae:

  1. Los presupuestos generales del Estado, art. 32 LGP, son la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio. Se trata del plan de actuación financiera de los entes públicos para cada año, autorizando sus gastos con carácter limitativo y previendo los ingresos.

  2. El presupuesto es un instituto constitucional, en cuyo seno refleja el equilibrio y la separación de poderes. El 134.1 CE atribuye al Gobierno su elaboración y ejecución y al legislativo su aprobación.

  3. La CE consagra, el principio de reserva de ley en materia financiera, al disponer la aprobación del Presupuesto por las Cortes y por la otra, confirma la posición preeminente del legislativo en el diseño de la Hacienda Pública, al recaer sobre el mismo órgano la aprobación de los gastos públicos, el establecimiento de tributos y la regulación del crédito público y de los ingresos patrimoniales.

  4. En tal medida, el Presupuesto es una norma atributiva de competencia, por cuanto al autorizar los gastos, con su límite y su destino, el legislador permite a la administración perseguir ciertas finalidades, pudiendo disponer de los fondos previstos.

    • Es esa autorización de gastos la que condensa los efectos jurídicos del presupuesto, denominándose crédito presupuestario cada cifra consignada en los mismos que se autoriza a gastar con ciertos límites:

  • Cualitativo: art. 42 LGP, los créditos para gastar se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizado por la ley de presupuestos, o a las que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a esta ley.

  • Cuantitativo: art. 46 LGP, al prohibir que la Administración puede adquirir compromisos de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados.

  • Temporal: art. 49.1 LGP, al ordenar que con cargo a los créditos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario.

Naturaleza jurídica

De modo análoga a como las leyes tributarias vieron negada su naturaleza de norma jurídica hasta bien entrado el siglo XX, la ley de presupuestos fue considerada durante decenios como ley meramente en sentido formal pero no como ley material.

A lo largo del siglo XX, la extensión de lo jurídico a cualquier regulación de la vida social, incluida la administrativa, y la consolidación de la ley como expresión democrática de la organización social y de control popular del poder ha permitido superar la dicotomía entre ley formal y material, y se reconoce el carácter ordinario de ley. Es decir norma jurídica.

El art. 66 CE atribuye a las Cortes Generales, la potestad legislativa y presupuestaria, se debe de entender no como diferenciación, sino como especificación y relevancia.

El art. 134 CE, que regula la Ley de Presupuestos atribuye a las Cortes su examen, enmienda y aprobación.

Configuración por el TC

Desde sus primeros pronunciamientos, el TC fue edificando una línea constante que afirmaba que la ley de presupuestos tiene una función y un contenido específico que le asigna la CE. Lo que no impide que dicha ley contemple otras materias relacionadas directa o indirectamente con los ingresos y gastos públicos o incluso con fines de política económica, pues se trata de una ley plena, en sentido material, que se erige en vehículo de la política económica del gobierno.

Pero esto trajo abusos, se incluía muchas materias en la Ley de presupuesto y el TC tuvo que salir al paso, ya que esta ley contiene unos procedimientos especiales que le otorga la CE, y se hurtaba el debate del parlamento.

Según la nueva posición, la Ley de Presupuestos tiene un contenido mínimo, necesario y específico, que le otorga el art. 134 CE, consistente en la aprobación de los ingresos y gastos públicos del ejercicio. A ello pude añadirse otras materias, pero siempre que guarden relación directa con los ingresos y gastos del Estado, respondan a políticas económica del Gobierno o sirvan a una mayor inteligencia o ejecución del presupuesto.

Por ello, el TC entre otros aspectos, rechaza que pueda modificarse la LGT o la regulación general de los tributos por la Ley de presupuestos, pues ello se traduce en una variación de los ingresos ni es expresión de la política económica para el ejercicio. Pero admite, que pueda aprobarse por la Ley de Presupuesto una norma que concreta un tipo penal que protege los intereses recaudatorios de la HP, al apreciar la relación directa con los ingresos públicos.

Para evitar los efectos de esta nueva orientación del TC, se presento, junto a la ley de Presupuestos, una ley denominada Ley de Medidas que se tramita en paralelo y con las mismas limitaciones temporales y parlamentarias, dando así al origen a las llamadas Leyes de Acompañamientos a la de Presupuestos, aunque se ha interpuesto contra ella un recurso de inconstitucionalidad por el posible fraude constitucional que significa esta técnica legislativa.

El presupuesto en el Estado contemporáneo

Dos tendencias registradas durante las últimas décadas en los Estados occidentales han confluido en alterar la significación y la propia regulación jurídica de los presupuestos. Por una parte, la expansión del intervencionismo, determinando un crecimiento constante del gasto público y su extensión a necesidades y fines de nueva asunción por los poderes públicos. Por otra la prepotencia que ha ido adquiriendo el ejecutivo en las democracias occidentales frente a las competencias parlamentarias.

La programación económica y la Ley de Presupuestos

Junto a los efectos generales que ha supuesto para el Presupuesto la expansión del gasto público y su diversificación, un aspecto concreto ha merecido mayor atención: el de las relaciones y posible subordinación de la Ley de presupuestos a las leyes previas que fijan programas de gastos o que en décadas anteriores aprobaban planes económicos globales. Surge la duda de si la ley del plan vinculaba a la de presupuesto o por el contrario, ésta podía negar los créditos necesarios para la aplicación de aquélla, alterando por ende sus previsiones.

Basándonos en la CE no prima ninguna de las dos normas respecto a la otra, aun teniendo un cometido específico limitado, la única conclusión aceptable debe de ser la de mantener los efectos de la Ley de Presupuestos respectos a la Ley del Plan, en términos idénticos a los que despliega con respecto a cualquier otra ley preexistente.

Atendiendo a la división entre obligaciones económicas o financieras y obligaciones de pago, es obvio que si la ley aprueba el programa es susceptible de hacer nacer obligaciones económicas para la HP, la efectividad queda pendiente de que exista crédito presupuestario para atenderlas. De manera que sólo la Ley de presupuesto permite que una obligación económica para la HP pueda hacerse efectiva, mediante la realización del correspondiente gasto en ella previsto de acuerdo con el procedimiento administrativo de ejecución de presupuestos.

Cuestión diferente a la pretendida vinculación de la Ley de presupuesto por la que aprobó el programa, es la de que ésta, en cuanto ley dotada de plena vigencia, sí obliga al ejecutivo, por lo que a la hora de elaborar los presupuestos no puede sustraerse este último a la inclusión de los créditos necesarios para su aplicación. Hoy ordenados los gastos por programas, es obvio que las previsiones presupuestarias han de ajustarse a los programas vigentes y al conjunto del ordenamiento.

Si no fuese así, y se esgrimiera que el ejecutivo puede suprimir del Proyecto de Ley créditos o cuantías indispensables para financiar gastos ya previstos por una ley anterior, se estaría dotando al ejecutivo de potestad para una derogación espuria e impropia del ordenamiento vigente, al poder dejar sin aplicación una ley existente años tras años.

Distinta de esa supeditación del ejecutivo a las leyes preexistentes es la posibilidad de que la Ley de Presupuestos, aun incluidos por el Gobierno los créditos necesarios para cumplirlas, no aprueba esas dotaciones. En tal caso, no es defendible que las Cortes estén vinculadas por la legislación anterior, dado el carácter de la Ley de Presupuestos como ley plena, sin perjuicio de que al negar los créditos para la efectividad del ordenamiento vigente, sin haberlo modificado, pudiera incurrirse en supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños directos que esa actuación provocara o bien que el interesado que obtuviera el reconocimiento de su derecho pudiera hacerlo efectivo mediante la ejecución de sentencias.

Finalmente desde la ley de Estabilidad presupuestaria, la elaboración de los presupuestos de todo el sector público, estatal, CCAA y local se vinculan al objetivo de estabilidad fijado por el Gobierno y aprobado por las Cortes, referido a los tres ejercicios siguientes, con lo que se disminuye más la relevancia de la Ley de Presupuesto ante decisiones previas, ahora vinculantes, conforme al art. 28 LGP, desarrollado cada año por una orden que concreta los escenarios presupuestarios plurianuales.

El reequilibrio de poderes entre legislativo y ejecutivo en el marco presupuestario

En cuanto a la competencia parlamentaria en la aprobación de los presupuestos, destacan entre todas, las restricciones a la iniciativa parlamentaria, ya incorporada en las Constituciones en el segundo tercio del siglo XX y recogidas en nuestra CE.

Entre ellas, la limitación del derecho de enmienda, al exigirse la conformidad del Gobierno para la tramitación de aquellas que supongan un aumento de gastos o minoración de ingresos, debiéndose compensar los aumentos de gastos con una disminución en la misma sección presupuestaria.

La prohibición de crear tributos por Ley de Presupuestos, que sólo podrá modificarlos si lo autoriza la ley sustantiva, art. 134.7 CE.

La posibilidad de prórroga de los Presupuestos si no se han aprobado el primer día del ejercicio, permitiendo al ejecutivo proseguir su actuación aunque las Cortes hayan negado su aprobación a los créditos de los gastos (art. 134.4 CE).

Finalmente una serie de disposiciones contenidas en los reglamentos de las Cámaras sobre la ordenación de los debates presupuestarios, lo que constituye a rebajar considerablemente la significación que la aprobación parlamentaria de los presupuestos encerraba en sus orígenes.

En lo que respecta a las potestades del ejecutivo para la gestión y ejecución del Presupuesto, dos datos hay que subrayar:

  1. Que frente a la inicial habilitación concedida para cada año por la ley de presupuestos, en la actualidad es la Ley General Presupuestaria la que define, regula y atribuye al ejecutivo las facultades con que cuenta para la ejecución del presupuesto, confiriéndole así una habilitación permanente.

  2. Consiste en las denominadas facultades exorbitantes del ejecutivo respecto a ciertos créditos y que concebidas al principio como quiebras o excepciones a los principios presupuestarios, han adquirido hoy carta de naturaleza. Potestades que alteran el carácter limitativo con que era concebido el crédito en el Presupuesto clásico.

Los principios presupuestarios

Los principios de unidad y universalidad presupuestarias

Se trata de principios complementarios referidos al ámbito y a la estructura de los Presupuestos, lo que ha permitido que algunos autores prefieran entenderlos como aspectos o manifestaciones de un único principio. Es posible diferenciarlos, teniendo el de unidad una proyección más cercana en la forma, con exigencia de un presupuesto único y el de universalidad, sobre el contenido, ordenando que se incluyan todos los ingresos y gastos públicos en ese presupuesto, extendiéndose a la no afectación recíproca entre unos y otros.

El de unidad vela principalmente por asegurar el control de toda la actividad financiera pública por parte del órgano legislativo. Con ello se evita la incoherencia de aprobar unas grandes cifras para el Estado que resultaría poco significativa si se multiplicaran posteriormente presupuestos diferenciados, que podría llegar a alterar el presupuesto inicial.

El de universalidad, al proyectarse en las reglas contables de no afectación entre ingresos y gastos y de presupuesto bruto, cómputo de ambos por su importe íntegro, sin compensación entre ellos, permite que los presupuestos sean fiel expresión del grado de solidaridad alcanzado, reflejando en su globalidad la contribución al sostenimiento del gasto público y los criterios en que se ha basado, sin que ciertos ingresos puedan entenderse circunscritos a financiar un gasto determinado, pues es el conjunto de aquellos el que debe cubrir el conjunto de gastos. Desde el punto de vista financiero se evita que los déficit y superávit de los distintos entes públicos puedan dificultar el conocimiento por el legislador de la verdadera situación de la Hacienda Pública, que será apreciada en su resultado final.

La CE dispuso que los PGE incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (art.134.2 CE).

Los principios de unidad y de universalidad presupuestaria gozan de plena recepción en nuestro ordenamiento positivo, por previsión directa de la CE.

Tales principios registran matizaciones:

  1. Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, que son rogados por el Gobierno a las Cortes para atender necesidades sobrevenidas a la aprobación de los presupuestos para las que éstos no habían previsto crédito o resultare insuficiente. Deben indicarse los recursos con los que se cubrirán, y por tanto se tienen que ajustar a las previsiones para ese ejercicio, equilibrio, déficit o superávit cuantificados, y por tanto afectan al principio de unidad y universalidad.

  2. Aun integrados en los PGE, las sociedades mercantiles, los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, la seguridad social, cuentan con presupuestos propios en los que se determinan los gastos e ingresos jurídicamente imputables como derechos y obligaciones de cada uno de estos entes públicos.

  3. Ciertos créditos presupuestarios pueden sustraerse a la exigencia genérica de la no afectación entre ingresos y gastos, se permite que por Ley se establezcan. El art. 53 LGO prevé la existencia de generaciones de créditos y admite la reposición de créditos por reintegro de los pagos indebidos realizado con cargo a los mismos.

El principio de temporalidad de los presupuestos

Concebida la institución presupuestaria desde sus orígenes como habilitación del legislador al ejecutivo para la realización de gastos, es obvio que el alcance temporal de dicha autorización ha de ser limitado. El art. 134.2 CE ordena que los Presupuestos tendrán carácter anual.

Dada la estructura del procedimiento de gasto, que abarca diversas fases sucesivas en el tiempo, la articulación concreta del principio permite dos sistemas presupuestarios, según se imputen los gastos en el momento en que jurídicamente nace la obligación para la HP o por el contrario, se esté al momento en que se hacen efectivos.

Si se imputa los gastos en el momento que nace la obligación, se habla de Presupuestos de competencia o de ejercicio, imputándose a los créditos presupuestarios de un año las obligaciones nacidas o reconocidas durante el mismo, independientemente de cuando se pague.

Si se imputa cuando se hace efectivo, estamos ante el denominado Presupuesto de gestión o de Caja, siendo lo relevante para producir la imputación que se haya materializado durante el año el flujo monetario.

La Ley G Presupuestaria, basada en el criterio del devengo, arbitraba un periodo de ampliación del ejercicio, que permitía imputar al presupuesto las obligaciones reconocidas hasta cierta fecha del año siguiente.

Suprimido en 1984, se reintrodujo en 1997, habiéndose suprimido nuevamente a partir de 2003.

Es el art. 34 LGP el que recoge el principio de temporalidad del Presupuesto. El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán los derechos liquidados durante el ejercicio, sea cual sea el periodo del que deriven y las obligaciones reconocidas hasta el fin de diciembre, siempre que correspondan a obras o prestaciones recibidas antes de expirar el ejercicio presupuestario. Se impide reconocer obligaciones con cargo a los estados de gastos del Presupuesto si no es por obras o servicio recibidos durante el propio ejercicio presupuestario.

También existen flexibilidad en este principio:

Créditos excepcionales desde la perspectiva temporal

Los gastos plurianuales, al admitir los compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios futuros con los requisitos fijados por la ley, esto es, que su ejecución se inicie en el propio ejercicio y se respeten los porcentajes que se fijen. Se autoriza al Gobierno para modificar los porcentajes prefijados, el importe de cada año y el número de anualidades a que podrán extender estos gastos plurianuales, así como a contratarlos sin crédito inicial en el ejercicio.

Un segundo grupo gira en torno a cierto tipo de gastos, permitiéndose su imputación a ejercicio posteriores al de su devengo, o incluso que provoquen créditos en ejercicios sucesivos al de su nacimiento. Se pueden imputar, atrasos retributivos del personal, resoluciones judiciales, compromisos de gastos adquiridos en ejercicio anteriores y pagos por compras de inmuebles superiores a seis millones de euros y por contratos de obras con abono total del precio. Pero sobre todo son las incorporaciones de remanentes las que se erigen en excepción al límite anual del crédito presupuestario. Cantidades de créditos presupuestarios que al finalizar el ejercicio no están afectadas a ninguna obligación. El art. 49 LGP, impone su anulación de pleno derecho, impidiendo que sea trasvasados a los mismos conceptos en el presupuesto siguiente, no obstante el 58 admite la incorporación de tales remanentes cuando se refieran a algunos de los créditos que en él se enumeran.

Una tercera excepción viene constituida por aquellas previsiones que, en lugar de retrasar ciertas imputaciones, como en los casos anteriores, tienden a adelantarlas, es decir, a posibilitar la contracción de obligaciones sin tener que esperar a que en el ejercicio siguiente se aprueben los créditos oportunos. Se tratan de créditos extraordinarios y suplementos de créditos, así como la anticipación de tesorería, con un límite del 1% de los créditos, siempre que se trate de gastos inaplazables y se deriven de una ley o se soliciten con cargo a éstos cuando aún no han sido aprobado por las Cortes pero sí favorablemente informados por el Consejo de Estado.

La prórroga de la Ley de Presupuestos

Una medida excepcional cabe destacar en relación con el habitual límite temporal, se trata de la prórroga automática de los Presupuestos del ejercicio anterior cuando el 1 de enero de un determinado año aún no han sido aprobados los de ese ejercicio. El precepto se limita a disponer el carácter automático de la prórroga y su duración hasta la aprobación de los nuevos presupuestos.

De la regulación de la prórroga presupuestaria puede concluirse, que opera con carácter automático, sin procedimiento específico que la declare y que se extiende su alcance al conjunto de la Ley presupuestaria, texto articulado, salvo normas con vigencia indefinida, que rebasan la prórroga y estados de gastos e ingresos, pero sin abarcar las modificaciones o créditos extraordinarios y suplementos de créditos que a lo largo del ejercicio se hubieran producido, la prórroga se extienda a las cuantías iniciales del ejercicio y tampoco alcanzará a los gastos destinados a programas o servicios que finalizaren en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan.

El principio de especialidad presupuestaria

Concebido Como exigencia de que el gasto público se oriente al destino aprobado por la Ley de presupuestos, este principio condensa el sentido de autorización parlamentaria al ejecutivo.

Ha podido subrayarse una triple proyección del principio de especialidad, coincidente con la triple limitación que conlleva la consignación de una cifra de gasto como crédito presupuestario: la cualitativa, que manifiesta la concreta finalidad que se quiere perseguir, la cuantitativa, que indica el volumen máximo que puede gastarse. Dejando aparte la vinculación temporal, pero hay excepciones:

La cuantía y finalidad de los créditos contenidos en los presupuestos sólo podrán ser modificados durante el ejercicio, dentro de los límites y con arreglo al procedimiento establecido mediante:

  • transferencias.

  • Generaciones.

  • Ampliaciones.

  • Créditos extraordinarios y suplementos de créditos.

  • incorporaciones.

El aspecto cuantitativo se recoge en el art. 46 LGP, que impone la nulidad de aquellos compromisos de gastos contraídos sin que exista crédito presupuestario suficiente para cubrirlos.

Se reconoce la posibilidad de realizar determinados gastos que exceden de la cuantía inicialmente aprobada, por un lado los casos de generación, reposición e incorporación de créditos, así como los anticipos de Tesorería, mecanismos que permite disponer de una cantidad mayor que la prevista.

También los créditos ampliables, se trata de créditos específicos a los que la propia ley presupuestaria confiere ese carácter.

Atendiendo a la dimensión cualitativa también se encuentra establecido como regla general en la LGP, que fija la vinculación de cada crédito exclusivamente a la finalidad específica para la que hayan sido autorizados, si bien se reconoce la posibilidad de modificaciones aprobadas conforme a esta ley.

Dos son principalmente las excepciones a esta regla:

  1. La previsión de un denominado Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria. Su importe es un 2% del total de gastos no financieros y se financiarán únicamente las ampliaciones de créditos, los extraordinarios y suplementos de créditos y las incorporaciones de créditos.

  2. Más significativa, consiste en las transferencias de crédito, mediante las cuales puede el ejecutivo no ya complementar la decisión de las Cámaras respecto al destino de ciertos gastos, sino modificarla y alterarla, disponiendo su empleo para fines distintos a los que han sido aprobados por el legislativo. No se pueden trasvasar fondos de operaciones financieras o de capital a favor de las operaciones corrientes, ni entre distintas secciones del Presupuesto, no con cargo a créditos extraordinarios o suplementarios. Salvo que se deban a traspasos de competencias a CCAA, a convenios de colaboración entre departamentos u organismos autónomos y a la ley del Patrimonio histórico o del programa de imprevistos. Se reconoce tal potestad al Consejo de Ministros, del Ministro de Hacienda y de los titulares de los Departamentos ministeriales para acordar tales transferencias y a los Presidentes de los Altos órganos Constitucionales.

Desde la inicial intervención exclusiva del parlamento autorizando al ejecutivo para gastar, se ha caminado hacia una progresiva extensión de las facultades de éste en la ordenación del gasto público, de modo que la decisión sobre el empleo de los recursos públicos no puede considerarse ya agotada por el pronunciamiento legislativo al aprobar la Ley de Presupuestos. La ley de presupuesto deja de considerarse como ley de autorización o habilitadora, para entenderla como una ley de regulación o de ordenación jurídica del gasto público.

El principio de estabilidad presupuestaria

Desde finales del siglo XVIII, los economistas liberales propugnaban la conveniencia de lograr el equilibrio entre ingresos y los gastos públicos, aunque no se reconoció como principio presupuestario. Con la expansión del intervencionismo, acentuada desde 1930, el principio fue arrumbado, y formó parte el déficit público, como factor de estímulo del crecimiento económico y sobre todo de la redistribución y la justicia social.

El ordenamiento español acoge como principio jurídico vinculante la estabilidad en los Presupuestos del sector público, presentándose como consecuencia del pacto por la Estabilidad y el Crecimiento adoptado por la UE en 1997.

Se extiende a todo el sector público, entendiéndose como tal el estatal, el autonómico y el local, incluido los entes y sociedades dependientes de cada administración territorial.

Entendiendo como exigencia de equilibrio o superávit, a lo largo del ciclo económico, en los presupuestos de las Administraciones cuyos ingresos no son mayoritariamente comerciales y como equilibrio financiero en las entidades en que los ingresos comerciales son los mayoritarios.

El Gobierno, previa consulta bilateral a las CCAA y con informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera y la comisión nacional de administración local, fijará cada año el objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de gastos públicos, para cada nivel territorial y cada grupo diferenciado, referidos a los tres ejercicios siguientes.

A partir de 2007, existe una correlación más precisa entre estabilidad presupuestaria y el crecimiento económico. El Gobierno, previo informe del Consejo de política fiscal y financiera y la Comisión nacional de Administración local, fijará las tasas de variación del PIB para los tres ejercicios siguientes, determinando un umbral por debajo del cual podrán presentarse presupuestos con déficit si el crecimiento previsto es inferior, debiendo ser equilibrados si el crecimiento está entre las tasas de variación y debiendo presentar superávit cuando el crecimiento sea superior al umbral máximo. La propia ley fija dichas tasas de variación en el 2% y 3% para los tres primeros ejercicios de vigencia de las modificaciones.

Se permite no obstante, que haya déficit si es para financiar programas de intervenciones productivas, con los límites y requisitos que señala el propio precepto en cuanto al volumen del PIB.

En resumen, en las leyes del 2001 el principio de estabilidad presupuestaria significaba prohibición total del déficit público, con amplias potestades del Gobierno para fijar y controlar ese objetivo presupuestario, lo que provocó que varias CCAA presentaran recurso de inconstitucionalidad contra aquella normativa. Tras la modificación de 2006 la estabilidad presupuestaria se entiende de forma más fiable, admitiendo el déficit si se reequilibra en cierto marco temporal o como consecuencia de ciertas intervenciones y fijándose los objetivos presupuestarios por el gobierno tras una mayor intervención de las Haciendas territoriales.