07. Los presupuestos generales del Estado: contenido y efectos (L22)

El contenido de los Presupuestos Generales del Estado

Objeto de la Ley de Presupuestos

En virtud del mandato del artículo 134.2 CE y del concepto del artículo 32 de la Ley General Presupuestaria, es obvio que los presupuestos deben presentar un contenido basado en cifras de ingresos y de gastos previsibles durante el ejercicio, ordenados de manera que puedan ser entendidos como expresión contable del plan de la HP.

La Ley de Presupuesto es precisamente una ley, es decir un mandato jurídico con carácter vinculante y de inexcusable cumplimiento por parte de aquellos a los que van dirigidos.

La Ley de Presupuesto constituye un conjunto de normas jurídicas reguladoras de la actuación administrativa en la repartición del gasto. Se puede definir como la ley de ordenación jurídica del gasto público.

No sólo se fijan en ella los diferentes créditos presupuestarios sino que se dictan reglas para el adecuado manejo de los mismos.

En el texto articulado se encuentran cada año las modificaciones que se introducen en el sistema tributario, los criterios que deben regir la política de sueldos y salarios de funcionarios y empleados públicos, la cuantía de las pensiones, el montante y las condiciones de emisión de empréstitos públicos y en general, los aspectos más íntimamente ligados con la actuación económica del sector público.

Todo ello hace de la LP un instituto jurídico capital del Estado contemporáneo, lo que justifica la atención que se le presta en los textos constitucionales, ya que a su contenido material se le añade el carácter de norma definidora de competencias, entrando en el terreno de las relaciones entre dos poderes del Estado el Ejecutivo y el legislativo.

Ámbito de los presupuestos generales del Estado.

La regla contenida en el art. 134.2 CE, en cuya virtud deben incluirse en los PGE la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, vino a modificar el ámbito y la extensión de los mismos.

Los PGE se integrarán por:

  1. Presupuestos de órganos con dotación diferenciada y de sujetos del sector público administrativo.

  2. Presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras del sector público empresarial y del sector público fundacional.

  3. Presupuestos de los fondos del art. 2.2 LGO, sin personalidad jurídica.

Estando tan definidos el ámbito de aplicación de la LGP, las dudas podrían venir en el ámbito del sector público empresarial. Se considera empresa publica toda aquella en que hay una influencia dominante de los poderes públicos.

El Gobierno presentará a las Cortes, junto al proyecto de ley de PGE, una documentación complementaria, que a su vez habrán de remitir al Órgano ejecutivo los distintos entes integrantes del sector público, concretamente la memoria explicativa de cada presupuesto con las variaciones respecto al vigente, la liquidación del ejercicio anterior, los estados consolidados del presupuesto, un anexo plurianual con los proyectos de inversión pública y su clasificación territorial, etc.

Por su parte los entes del sector público empresarial, las sociedades mercantiles y los fondos sin personalidad habrán de elaborar los presupuestos de explotación y de capital que se integran en los PGE. A ellos acompañan un balance y un programa de actuación plurianual.

Con todo esta documentación aneja, el contenido de los PGE se especifica, abarcando:

  • Las obligaciones máximas a reconocer por los entes del sector público administrativo.

  • Los derechos a reconocer durante el ejercicio por esos mismos entes.

  • Los gastos e ingresos y las operaciones de inversión y financieras de empresas y fundaciones.

  • Los objetivos a alcanzar por cada uno de los gestores de programas

  • La estimación de los beneficios fiscales en tributos estatales.

  • Las operaciones financieras de los fondos sin personalidad.

Estructura de los presupuestos generales del Estado

La Ley de Presupuesto consta de un texto articulado, que especifica el carácter de ciertos créditos, da regla para su gestión y regula determinadas autorizaciones y otras materias relacionadas con los gastos e ingresos, como modificaciones tributarias, de cotizaciones sociales o de retribución de empleos públicos.

Tras él, se recogen el estado de gastos, el de ingresos y los financieros, ordenados éstos de acuerdo con los criterios que definen su estructura. Siendo esta parte la que permite facilitar el conocimiento por el legislativo de los planes de actuación del ejecutivo.

Es el Ministerio de economía y hacienda quien concreta la estructura. La ley especifica las reglas a que debe de someterse la estructura del estado de gastos y el estado de ingresos, para posibilitar su análisis.

Clasificación orgánica

Se aplica tanto a unos como a otros y se persigue distribuir los recursos y las cantidades a gastar entre los distintos Centros gestores, entendiendo como tales las unidades con diferenciación presupuestarias con responsabilidad en la gestión de los programas contenidos en el Presupuesto.

Se divide el sector público en 7 subsectores, que coinciden con los tipos previsto en la ley, distinguiendo los organismos con créditos de gastos limitados y el Ente RTVE.

Se obtiene así una visión sumaria de los fondos con que cuenta cada Centro gestor.

Clasificación económica

Los créditos atribuidos a cada centro según el criterio anterior, bien de ingresos, bien de gastos, se agrupan según la naturaleza económica de los mismos, a partir de la distinción entre operaciones corrientes y de capital, añadiéndose junto a las operaciones financieras, el fondo de contingencia de ejecución presupuestaria.

Se divide los ingresos y gastos en Capítulos, que son enumerados y éstos en artículos, conceptos y subconceptos, de modo que se logra una pormenorizada descripción del destino que corresponde cada crédito.

Clasificación funcional y por programas

Con este criterio se distribuyen los gastos atendiendo a la función que van a cumplir y más concretamente a las metas y objetivos que se pretenden conseguir.

Clasificación territorial

Prevista en la LGP para los gastos de inversión, fue posteriormente ampliada, establece la obligación del MH de publicar anualmente la distribución provincial del gasto público divisible.

Se obtiene una localización del gasto que complementa la de la inversión financiada a través del fondo de compensación internacional.

Se fija la distribución por provincias, agrupadas por sus correspondientes CCAA.

Efectos sobre el gasto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado

El art. 46 de la LGP

Los créditos para gastos son limitativos. No podrán adquirirse compromisos de gastos ni adquirirse obligaciones por cuantía superior de los créditos autorizados en los estados de gastos, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones con rango inferior a la ley que incumplan esta limitación, sin perjuicio de las responsabilidades que ocasione.

En función del principio de especialidad cuantitativa, que no es posible contraer obligaciones cuyo importe supere el del crédito destinado a esa finalidad, salvo que sea una norma con rango legal la que lo haga.

Pero si nace una obligación válidamente ¿qué ocurre?.

Hay que definir que se entiende por compromiso del gasto y que se prohíbe sin crédito. Se entiende por ese término el acto del procedimiento de ejecución de gastos mediante el que la Administración se vincula por cuantía exacta y determinada con un tercero. Previo al gasto está la llamada autorización o aprobación del gasto que tiene una doble naturaleza jurídica y contable.

En cuanto al acto jurídico se ubica la decisión sustantiva contenida en la ley, norma reglamentaria o acto administrativo por el que se hace nacer una obligación para la HP. En cuanto al acto que pone en marcha el procedimiento del gasto es meramente un acto interno, sin relevancia para terceros, por ello, el acto por el que se adopta una decisión sustantiva, por ejemplo aprobar una obra, desde la óptica presupuestaria, la autorización, pero no la disposición o compromiso del gasto, que se produce tras aquella.

Se impide que la Administración se vincule a la realización de un gasto, pero no que surja a su cargo una obligación, lo que vendrá determinada por la ley, norma reglamentaria o acto administrativo y que será perfecta y válida si se ha atendido al procedimiento administrativo o a las normas jurídicas-privadas que habilitan para la emanación de ese acto-fuente.

La distinción entre obligaciones económicas y obligaciones de pago de la HP

Las obligaciones económicas de la hacienda pública estatal nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos y hechos que, según Derecho las generen. Las obligaciones solo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los presupuestos, de conformidad con la ley, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas. El pago no podrá realizarse si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación, esto es que haya realizado la prestación.

Las llamadas obligaciones económicas son las propias obligaciones, similares en su naturaleza y estructura a las de Derecho común. Su nacimiento por tanto se produce según las reglas de la teoría general de las obligaciones, así lo reconoce la propia ley, al referirse a la ley y a los actos y hechos que según Derecho generen.

Las obligaciones de pago, nacen según la LGP al ejecutarse los presupuestos con arreglo a la ley puede producirse el nacimiento de una obligación de pago.

Sólo respetando dicho precepto puede nacer el gasto público, pero sin que ello implique consecuencia alguna sobre el nacimiento de la obligación, que se habrá producido previamente por la ley, actos o hechos que según Derecho la generen.

El significado del art. 46 LGP

Una obligación puede nacer válidamente aunque no haya crédito presupuestario y ser plenamente vinculante para la Administración. Lo que no podrá hacer ésta es pagarla, pues la inexistencia o insuficiencia del crédito provoca la nulidad de la obligación de pago, la nulidad de la disposición del gasto y por tanto la del resto de actos del procedimiento del gasto que conduce a realización de éste. A no ser que se recurra a las transferencias, ampliaciones u otras.

Los contratos administrativos requieren que en el expediente de contratación figure expresamente la existencia de crédito presupuestario. Las subvenciones igualmente tienen autorización del gasto y la disposición o compromiso del mismo.

La no inclusión de un crédito en el Presupuesto no supone la extinción de la obligación, sino que impide su efectividad.

Las obligaciones válidamente nacidas no pueden hacerse efectivas si con posterioridad falta el crédito oportuno. Es la situación denominada quiescencia de la obligación, por lo que ésta mantiene su vigencia pero sin poder producir sus efectos, y ello tanto si nació por ley como por norma reglamentaria o por cualquiera otras fuentes de las obligaciones.

Efectos especiales de la Ley de Presupuestos en relación con determinados créditos de gasto

Dos grupos de créditos plantean la posibilidad de apreciar respecto de los gastos unas diferencias, son los créditos excepcionales y ciertos créditos para gastos de inversión.

Créditos excepcionales

Con este término se hace referencia al conjunto de conceptos y partidas en los que los límites cualitativo, cuantitativo y temporal predicado del crédito presupuestario revisten un carácter memos rígido , es una excepción al los principios presupuestarios, en esos casos lo que se permite es que el ejecutivo pueda alterar, modificar o especificar el crédito presupuestario antes de efectuar el compromiso del gasto.

Los gastos Reservados

Son los que se consignen como tales en los Presupuestos y se destinen a sufragar los gastos que se estimen necesarios para la defensa y seguridad del Estado.

Se deben incluir y fijar cada año en los Presupuestos, se veta al ejecutivo la modificación al alza de tales créditos, que habrá de ser autorizado por las Cortes Generales.

Tiene que tener un único destino, la defensa y seguridad del estado, aunque sin desglose ni detalle, debiendo informarse al Presidente del gobierno sobre su utilización y dictando normas internas que aseguren su uso.

El deber de gastar ciertos créditos presupuestarios

Se ha entendido el crédito presupuestario como autorización para gastar que concede el legislativo al ejecutivo, últimamente se plantea la posible existencia de un deber de gastar las cantidades consignadas en ciertos créditos. Sobre todo los de gastos de inversión.

En el ordenamiento español, la ley de presupuestos está pensada bajo la perspectiva tradicional de autorización de gastos y se prevé la aplicación general a todos los créditos de la anulación de los remanentes de aquellos que al finalizar el ejercicio no hubieran sido totalmente consumidos.

El art. 58 posibilita la incorporación de remanentes al siguiente ejercicio, pero como medida excepcional y que sólo abarca supuestos concreto, por lo tanto en nuestro ordenamiento no hay un deber de gastar los presupuestos de ciertos créditos.

Ahora bien, siendo en la actualidad nuestros presupuestos por programas, a todos los créditos corresponden a gastos encuadrados en un determinado programa. Sólo si una ley previa o la misma norma presupuestaria, le obliga a alcanzar ciertos objetivos en tiempo determinado, quedará obligado a agotar todo el crédito.

Poca eficacia podría tener la ley programadora si posteriormente el ejecutivo estuviera en condiciones de decidir sobre la realización o no del gasto. Habiéndose establecido por una ley el mandato de que se realice determinadas inversiones en concretos plazos temporales, y existiendo el crédito, puede concluirse que la Admón. Está vinculada a gastar en su totalidad los créditos arbitrados.

Incidencia de la Ley de Presupuestos en situaciones jurídicas particulares

La inexistencia de crédito presupuestario impide la efectividad de las obligaciones económicas de la HP, pero no incide en su existencia ni validez, el tercero acreedor, habiendo cumplido con su prestación, hace posible exigible la obligación del Estado, pero no se ve sin embargo satisfecho en su interés por imperativo de la legislación presupuestaria.

En el caso de que la obligación fuere preexistente a la aprobación de la Ley de Presupuestos y en ésta no se hayan consignado los créditos del estado de gastos, es obvio que el particular afectado no puede reclamar contra la no inclusión de los mismos, pues eso corresponde al legislativo. Pero sí tiene la posibilidad de reclamar de la Administración el cumplimiento de la obligación, en cuanto que esta se ha hecho exigible, si logra una sentencia firme condenatoria de la administración se plantea entonces la vexata quastio de la ejecución por la propia administración de las sentencias en que resulta condenada.

Cuando la Administración resulte condenada al pago de cantidades, éste habrá de efectuarse con sujeción al crédito presupuestario, aunque a estos efectos se consideren siempre ampliables.

Si no existiera crédito o fuera necesaria modificación presupuestaria, habrá de efectuarse en tres meses y procederá el interés legal del dinero desde la sentencia en primera instancia, si transcurrido tres meses desde la notificación no se ha efectuado el pago, se podrá instar al Tribunal ejecución forzosa, incrementando en dos puntos el interés legal.

Efectos de la Ley de Presupuestos sobre los ingresos públicos

El sentido de la ley de presupuestos obedece a una doble motivación distinta de la conceder autorización al ejecutivo para la gestión de ingresos públicos.

  1. Se trata de una reminiscencia histórica arrastrada de la época en que el presupuesto era condición de efectividad tanto para la erogación de gastos como para la recaudación de ingresos.

  2. La confección del estado de ingresos y su inclusión en el presupuesto se explica por la conexión jurídica existente entre gastos e ingresos públicos Fuera de estas motivaciones, ninguna razón tendría la inclusión del estado de ingresos en la Ley de Presupuestos, siendo sus efectos jurídicos sobre el mismo nulos. Se podría decir que si un año se aprueban los presupuestos sin contener el estado de ingresos públicos, en nada se vería afectados, prosiguiendo su gestión y recaudación al amparo de las normas que los establezcan y regulen.